归因视角下公众参与邻避事件的动机及治理

汝绪华++吴佳璇

[摘 要]伴随着经济的快速发展，资源需求和城市污染的压力日益增大，邻避冲突此起彼伏。被剥夺心理、从众心理、法不责众心理和宣泄心理，以及引发这些心理产生的经济、政治、社会、文化等客观诱因，构成了公众参与邻避事件动机的内因与外因，且二者互动关系密切。只有通过外在制度构建，消除公众参与邻避事件相应的内外在诱因，才能有效解决邻避冲突问题。

[关键词]邻避事件；归因理论；公众参与；动机

[中图分类号]C916 [文献标识码]A [文章编号]1671-8372（2016）01-0086-05

The motivation and the governance of public participation in the event of not-in-my-back-yard from the perspective of attribution

RU Xu-hua， WU Jia-xuan

（College of Economics and Management， Chinese Petroleum University ， Qingdao 266580， China）

Abstract：With the rapid development of economy， the pressure of resource demand and urban pollution is growing， and the conflict of not-in-my-back-yard rises after another. The deprived psychology， the group psychology， the psychology that law is helpless for the public and the revealing psychology constitute the internal causes； the economy， the politics， the society and the culture are the external causes， and the two kinds of causes are closely related to the interaction. So only the external system construction can eliminate the different incentive to solve the problem of adjacent to avoid conflict effectively.

Key words：the event of not-in-my-back-yard； attribution theory； public participation； motivation

邻避事件，通俗指邻避设施附近的居民因为承受邻避设施建设和运营时所带来的外部成本，从而反对其建设，由此引发政府、企业、公众间的抗争与冲突。当前，一方面，公众对于邻避设施提供的公共服务需求在不断加深；另一方面，公众却不断为了躲避邻避设施而发生人地矛盾从而造成邻避冲突。其中，政府封闭决策、疏于回应以及经济至上的惯性思维逐渐凸显。邻避冲突的频发对政府社会治理能力、优质公共服务的供给能力提出了更高要求。本文以公众参与邻避事件的动机为研究出发点，从归因理论的视角归纳出公众参与邻避事件的动机及成因，提出公众参与邻避事件动机的治理对策，以促进社会公平，增加邻避型公共设施的社会总体效益。

一、公众参与邻避事件的动机

“一切行为根源于动机，动机是驱使人们从事各种活动、 产生各种行为的动力[1]。”动机这一观念早在柏拉图时期就被提出，他认为公众参与某一事件大都基于生理和认知两个大的因素，即欲念的功效与认知相对立。在邻避事件中，公众参与动机的变化推动着事件的发展，同时也决定了邻避事件发展的特点。

公众参与动机形成的条件主要是内在条件需要和外在条件诱因。动机的诱因是指能够对相关对象的定向行为产生激励或者刺激作用，并可以达到某种需要的外部条件或刺激物，包括初级诱因、感官诱因、社会诱因、金钱诱因、活动诱因、地位和权力诱因、自我评价性诱因等。

克兰德曼斯和奥格玛这样描述集体行动的典型类型：社会运动中个体参与的发展过程，第一步是“一般行动待发状态”，即对社会运动有一般性兴趣，表示一旦发生社会运动有可能参与；第二步是“特殊行动待发状态”，即在一个社会运动动员过程中或已经发生之后，对该运动显示出兴趣，表示有可能参与；第三步是实际参与[2]。可以说，公众参与动机的发展和变化，推动着邻避事件的发展和演化。

公众参与动机的产生、削弱与消失决定着邻避事件的发展走向，这也为本文的研究提供了一个很好的解决问题的路径。具体来说，在邻避事件发展前期，由于政府在方案制定时处于封闭模式，公众会因为“无知”而产生一种“不怕”邻避设施的情绪；邻避设施在建设方案公开后，会获得越来越多的关注，加之网络媒体的发展，信息传递的迅速，公众开始认识到邻避设施的危害性，产生了“我怕”的认知概念，并对政府以及建设者产生不满情绪，进而产生组织参与邻避事件的动机，并开始实施维权行为，邻避冲突随之爆发；随着邻避事件的不断发展，一些非利益相关公众受到了周边环境与情绪的感染，也加入邻避事件中，使邻避事件的发展达到高潮；由政府及相关部门出面协调沟通后，一部分公众的参与动机消失，退出了邻避事件，只剩下少部分密切利益相关者仍以比较温和的方法抗议，这时邻避事件的发展也步入尾声。

公众这种从“不怕”到“我怕”的认知转变模式，以及由此引发的动机变化也决定了邻避事件发展的特点：第一，邻避冲突的发展呈现螺旋式上升，并且这种冲突往往会逐渐升级为大规模的群体性抗议，这种抗议会一直持续到最后，最终演变为群体性邻避事件；第二，邻避事件的利益双方矛盾冲突始终尖锐对立，得不到缓和与相应的妥协措施；第三，邻避冲突带来的往往是双输的结果。

可以说，邻避设施自身的危害性使得公众对其产生了厌恶抵触的认知，导致了公众与邻避设施建设者之间不可调节的矛盾，增加了邻避冲突发生的概率。但为何公众会选择一种暴力或者激烈反抗的方式来抵制邻避设施，而不选择一种温和的手段？只有找到了公众参与邻避冲突的种种动机及其产生的原因，才能解决上述问题。总之，如果政府不能及时有效缓和邻避设施建设中各方的矛盾，邻避事件发展的终结是一个皆输结局，不仅反抗公众得不到想要的结果，政府的社会形象也大大下降，而且邻避设施建设者也会耗费大量的时间和金钱成本。因此，只有立足于社会认知理论和归因理论，从不同人的不同心理动机对症下药，并通过改变外在客观环境来改变一些不良冲动，才能使邻避冲突得到有效缓解，从而对公众参与邻避事件的动机进行有效治理。

二、公众参与邻避事件动机的归因分析

（一）公众参与邻避事件动机的内在归因分析

“伴随着阶级和阶层地位的不平等，它们带来了一种完全不同的分配逻辑[3]。”在邻避事件中，诱导公众参与邻避事件动机的内因可以归结为四种不良心理：

第一，被剥夺心理。在邻避事件中，主导相关利益公众参与邻避冲突的是被剥夺的心理以及由此而引发的不平衡感。邻避设施是具有负外部性的公共物品，它主要影响周边居民的生活质量与环境。作为承担邻避设施危害的公众，其所能获得的收益少于受到的损害。当人们看到群体中其他成员从自己劳动中获益，但与其贡献不相称时，他们必将感受到剥削[4]。群众对这种被剥夺的感觉越强烈，就越有可能实施反抗的行为，实际实施的政治行为的危险性也越大。由于参与邻避事件的利益相关公众拥有共同的目标诉求，即反对邻避设施建设在自家后院，消除被剥夺心理，因此，公众结成了一个小的利益集团，在应对邻避设施的建设中能够及时迅速做出回应，从而形成了发生邻避事件的条件。

第二，从众心理。从众心理是指，由于受到来自他人或者群体的真实的或者想象的压力，一个人的行为或者意见发生改变[5]。邻避事件的参与公众是一个相对团结的利益群体，去个性化因素始终影响着群体的每一个人，促使个人产生心理暗示、群体压力、需要不满等心理。换言之，利益相关的公众相互影响，彼此之间情绪感染甚至形成行为模仿。在这种掩饰个性的氛围下，一部分非利益相关的公众也会失去自己的个性，放弃自己原有的想法，成为反抗邻避设施大军中的一员，最终，这种群体的不理性僭越了个体的理性状态。

第三，法不责众心理。法不责众心理从本质上说是一种多数人因不满同一事件或行为，在同一时间里共同做出违反国家法律的事情，并同时给社会财富和治安带来巨大的损失与负面效应。邻避事件属于社会群体性事件的一种，在事后追究责任是应该由参与事件的所有公众来负责。但是，就我国现实的司法操作程序来看，不可能一一对参与者进行法律上的制裁。同时，由于我国政府及相关工作人员在日常工作中法制意识淡薄，常常做出凌驾于法律威严之上的行为，这直接导致公众对法律的轻视和忽视。这种法不责众的心理，在一定程度上使得邻避事件的参与公众呈“滚雪球”式发展。

第四，宣泄心理。宣泄心理指希望把事情扩大化来宣泄内心对社会以及政府的不满的一种不良心理。在邻避设施建设的问题上势必会牺牲一些公众的利益来满足社会总利益的需要，这是治理整个社会的需要。这种“不公平”会造成部分公众心中的不满集聚，在碰到邻避事件时希望把事情扩大化来宣泄内心对社会以及政府的不满。激进分子会利用邻避设施的建设来煽动公众，做出反抗政府决策的行为，一旦这种行为升级为群体性的大规模事件，邻避冲突的发生不可避免。

（二）公众参与邻避事件动机的外在归因分析

邻避事件肇始的诱因深植于政治、经济、社会和文化之中，而这恰恰构成了其产生与发展的外因。

第一，利益补偿机制不合理与社会心理补偿机制缺失致冲突发生率陡增。传统的“谁影响谁补偿，谁受益谁补偿”的利益补偿原则在邻避设施的建设中很难适用。这不仅是由于邻避设施作为公益性的项目所面临的受众复杂分散，难以对整体利益进行权衡，而且政府在公益性项目建设中承担着参与者与实施者的角色。由于我国相关制度建设不完善、政府财政能力有限、补偿对象难以清晰界定等原因，公众对于政府的利益补偿很难满意，使得传统利益补偿机制失灵，为邻避冲突的发生埋下了种子。

同时，我国的邻避设施方案的提出和实施主要是由政府主导，具有执行力强、决策效率高、低成本高效果的优势。随着社会的不断发展，公民意识的不断崛起，人们的环保意识、法律意识、健康意识等均得到了政策和制度的支持。由政府主导下相对封闭的决策方式带来了公民社会心理的失衡，Kraft和Clary提出了导致邻避效应的五个方面的心理与认知因素[6]，分别是不信任政府和项目发起人，知识与信息欠缺，对邻避设施、可能的风险和获得的收益—成本比的片面局限的观点，对邻避设备的偏见和刻板评价，一般的和特别的风险规避倾向。以上五个因素与公众对经济补偿方案的要求成正比。

因此，不健全的利益补偿机制和缺失的心理补偿机制是邻避事件发生的导火索之一，也是公众参与邻避冲突的经济诱因。

第二，政府封闭决策模式与角色利益冲突引致社会信任危机。在邻避事件中，政府的社会信任危机主要来源于两个方面的因素：首先，政府在进行相关的邻避设施建设方案决策上往往采用封闭式的决策模式。对于邻避设施的建设，政府也往往采取一种姑息纵容的暧昧态度，使得公众不得不做出反抗的行为，采取使邻避事件“问题化”的策略，这就形成了特殊的中国式处理邻避冲突的模式，即“立项—抗议—停止”模式。这种决策模式导致了政府在公民邻避抗争前后的不同态度和选择，政策朝令夕改，直接影响到政府在政策制定方面的权威，造成政府社会公信力下降。其次，政府在处理邻避事件中所扮演的角色往往是决策者和获利者身份的竞合。政府在寻求自身的发展中片面注重经济的发展，这种经济效益至上的思维使得政府与邻避设施建设者之间形成利益同盟，一些邻避设施建设者会将自身的利益与政府的利益捆绑在一起，当这种利益同盟结成后，就可能在方案决策和制定等环节偏袒邻避设施建设者一方，不管不顾公民的权利与需求。

不得不说，我国政府的社会公信力下降，成为公众参与邻避事件的一个潜在的政治诱因。

第三，社会组织缺位与媒体传播方式转型成为新的矛盾来源。社会专家学者、NGO（不以营利为目的的非政府组织）以及新媒体这三者，作为政府与社会公众之间的桥梁，在邻避事件的预防以及治理中扮演着参与者、预防者、引导者等角色，发挥着重要的作用。但是，现实中的社会组织却无法摆脱其对政府的制度依赖，使得本来扮演“政府决策证明人”的他们变成了“政府决策说谎者”，而新媒体的转型也使得邻避冲突波及范围更广，使得环境公民借助新媒体平台进行公共言说，将个体在“环境中的个人困扰”转化为“社会结构的公众论题”，监督并影响环境决策与风险治理[7]。这是公众参与邻避冲突的社会诱因。

第四，传统行政文化与非正式制度的衍生影响。在邻避事件中，我国传统的行政文化以及由这种文化所引发的一系列非正式制度，是公众参与邻避事件的文化诱因。具体来说：首先，在计划经济时代，我国形成了全能政府型的传统行政文化，政府总是以行政决策取代社会职能，用一种粗暴强硬的方式将邻避设施的建设方案强加给公众，侵害行政相对方的权益；其次，在我国的行政工作者中大部分人持有一种中庸的态度，这就形成了政府封闭保守的行政文化；最后，我国的行政文化中人治色彩浓重，直接导致非正式制度形成，为一些权力的寻租提供了生存的土壤。

（三）公众参与邻避事件动机的内外因互动逻辑

在邻避事件的发生中，内因与外因的互动越来越明显。一方面，公众参与邻避事件内在不良冲动的产生主要是由政府及社会组织在处理邻避事件时的轻率举动造成的，并由于上述客观社会环境影响，直接导致了政府社会信任危机，酿成了邻避冲突发生的新矛盾来源，激发了公民的种种不良心理。另一方面，公民的不良冲动心理得不到来自政府与社会的及时疏解，当矛盾不断被激化与升级之后，公民在被剥夺心理以及由此引发的从众心理等不良心理因素的作用下， 对外在客观环境的抵触使公民结成拥有共同利益诉求的利益同盟，使得外在客观问题症候成为邻避事件突发的爆点（见图1）。

图1 公众参与邻避事件动机的内外因互动逻辑

三、归因视角下公众参与邻避事件动机的治理

（一）公众参与邻避事件动机的内在归因治理对策

第一，建立多元化补偿机制，矫正心理失衡。要制定一个合理的利益补偿机制，这需要考虑两个方面的因素：首先，要弥补在邻避设施建设后的利益分配不均的问题，作为邻避设施这种公共物品带来的负外部性的有效救济手段。政府在进行相关方案的评估和制定时，对建设方、公民和政府这三者的利益要做一个公平的评估，并制定出一个为公民所满意的邻避设施建设方案和利益补偿方案。其次，应将补偿作为解决冲突过程中的博弈手段，积极引导政府、公民和社会组织之间的良性互动，在理性框架的范围内重视风险保障，弥补社会心理补偿机制的缺失。这些风险保障措施主要包括：1.严格的环境保护标准和安全保障措施。在邻避设施建设阶段要严格按照环保标准要求来制定建设方案，为相关可能面临环境风险的公民提供相应的安全保护措施。2.定期的环境监测和完备的危机预警机制。要注重对邻避设施的定期检查和修整，可以由政府或者相关的社会权威组织对周边环境进行监测与检查，并制定相关的危机预警机制，保证邻避设施一旦发生危险就能得到及时地治理，提高公民对邻避设施的信心和好感度。3.完善的风险责任承担机制。通过签订环保协定的方式，政府或者相关建设方与公民达成协议，明确设施运行后的安全与环保责任，如环保损害责任和违约赔偿等，将维护邻避设施以及利益补偿等责任落实到具体的建设方或政府部门，以此来提高公民对于邻避设施的接受意愿。

第二，转变决策模式，畅通利益表达渠道。首先，需要实现决策模式由“立项—抗议—停止”向“呼吁—互动—立项—执行”模式转变。与前一种决策模式最大的不同之处是，后一种模式强调政府在决策中的信息公开透明化，与社会和公众的良性沟通和互动。这就需要政府利用互联网、新媒体等新型的大众传媒方式，及时将方案的制定和决策过程与公众分享，提高自身的信息管理能力。其次，建立完善的信息沟通机制和利益表达机制。通过新型决策模式和完善的利益表达机制，不同人的利益诉求得到了不同程度的满足，公众结成利益同盟或者在从众压力驱使下参与邻避冲突的可能性就会降低，受从众心理驱使的邻避冲突参与者也会相应减少。

第三，健全相关法律法规，消除不良心理的滋生。法治的本质就是实现权利对权力的制约，这就要求我们在实现法治的过程中既要保障人民的利益，又要严格遵循国家法律[8]。首先，完善相关的法律建设。在制定或完善相关法律时应当充分尊重和保护公民的基本政治权利，严格遵守程序公正、合理合法的主要原则，制定出能够真正使公众满意、对公众产生威慑力的法律法规，从制度建设层面杜绝部分公众的法不责众心理和宣泄心理。其次，相关政府部门应将法律规范落实到工作实处。真正做到依法治理邻避型群体性事件，按照程序和制度管理，杜绝凌驾于法制之上的任何行为。只有政府和社会相关组织的工作人员树立起法律的权威，才能使公众对自身参与邻避事件的行为进行反思和谨慎考虑，并对一些抱有不良动机进而有意鼓动公众反抗政府的社会不法分子进行法制上的威慑。

（二）公众参与邻避事件动机的外在归因治理对策

第一，实现政府角色的转型，增强政府的合法性。首先，政府对自身的角色定位要有一个清晰的认识，要赋予社会一部分自由支配的权力，让社会充分发挥自身的活力，杜绝运用强制性的行政权来替代协商沟通的做法。政府部门应当加快推进相关程序与规范的制度化，以刚性的制度约束来抑制邻避事件中起到负面作用的人为因素，改变邻避方案和决策朝令夕改的现状，从而增强方案的合法性和服众程度。其次，需要提高政府部门的绩效。造成政府部门在邻避事件的处理中效率低的原因很多，其中一个很重要的原因在于政府决策者和获利者两种角色身份的竞合，引发政府的腐败、寻租问题。所以，我国政府需要积极构建责任型政府，通过问责机制的落实和多元主体的监督来实现相关人员的工作问责机制，预防邻避建设方和政府形成利益同盟，损害公众利益。

第二，强化社会主体参与互动，构建社会“减压安全阀”。首先，增加公众的参与度。在邻避设施建设中的公众参与大致包括项目制定时的审议及项目建设的监督两方面。政府应积极引导公众参与，为他们提供良好的沟通表达平台，从而增强公众对邻避方案的心理接受度，通过相关利益公众对邻避建设方案的了解来减少他们心理的焦虑，提高公众对方案的满意度。其次，在增强公众参与度之余要注重展示项目建设方对邻避设施的技术宣传与展示。这就需要发挥媒体的积极作用，利用媒体信息及时把握民心动态，并通过媒体平台传递正面信息。最后，实现NGO的独立性。由于NGO在我国的发展对政府的政策性依赖度较强，要想实现其积极作用，最重要的是实现NGO的独立性，摆脱其对政府的依赖，所以政府部门应当给予NGO组织更多的财政独立性和政策独立性。NGO的作用一旦得到充分实现，公众对于政府提出决策和技术水平的信赖度也会提高，这是一个双赢的互动模式。

第三，实现传统行政文化向新型现代化行政文化转变。在邻避事件中，我国政府工作较浓的人治色彩、中庸的做事态度和父母官情怀下的全能型政府概念等这些行政文化，严重影响到政府在应对和处理公众矛盾时的效率。要实现行政文化的转变就要构建新时代行政人员的行政价值观，提升其内在道德修养。首先，培养行政人员健康的行政心理，同时塑造其“先天下之忧而忧”的新时期行政精神。其次，通过政治社会化来反向推动行政文化的转型。政治社会化是指通过培养公众独立的人格和政治参与意识，使更多的社会公众参与政策制定和决策环节。最后，实现新型行政文化的制度化建设。只有这样才能保证新型行政文化转变的落实，才能将工作程序、工作内容等以制度化的条文规范下来，从而保证工作完成的质量和后期可能发生的追责。

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[责任编辑 张桂霞]