探讨PPP模式在综合管廊项目中的风险管理

李 鹤

(解放军理工大学国防工程学院,江苏 南京 210000)



探讨PPP模式在综合管廊项目中的风险管理

李 鹤

(解放军理工大学国防工程学院,江苏 南京 210000)

通过分析大量的文献资料，归纳了综合管廊PPP项目风险分担框架，并根据综合管廊PPP项目风险的承担主体进行了综合管廊PPP项目中风险分担研究，为PPP项目风险管理提供了参考依据。

PPP模式，综合管廊，风险管理

0 引言

PPP即私人企业与公共部门合作模式。PPP模式[1]使政府部门与民营企业能充分利用各自的优势，即把政府部门的社会责任、远景规划、协调能力与民营企业和管理效率结合到一起。

综合管廊也称“共同沟”，是城市地下管道的综合走廊。在城市地下建造一个大范围的隧道空间，将各种类型的公共管线全部有序的在该空间中进行铺设，进行集中管理的市政基础设施。

1 综合管廊PPP项目风险分担的框架

实施一个成功的PPP项目的关键要素是:是否客观公平并且合理的分配PPP项目的风险。建立一个PPP模式下的综合管廊项目的风险分担框架对于有效解决风险分担的Who(最有能力接受方)和How(提供选择方案)问题是非常有必要的。

1.1 风险初步分担阶段(可行性研究阶段)

这个过程中，PPP项目经营方关键经过可行性研究识别风险要素[2]。在此阶段主要由PPP经营方来掌控，合理进行分担那些经常发生的风险。对于已经识别出来的风险，所属类别还不能确定的，需要留在风险全面分担阶段。

1.2 风险全面分担阶段(投标与谈判阶段)

假如责任原因不明朗，构建相应的风险分担模型，可以运用风险损益结合因素、意愿因素、风险来源因素等一些比较容易影响风险分担的因素，建立系统、合理、有效、科学的风险分担机制。

1.3 风险跟踪和再分担阶段(建设和运营阶段)

在公私两方签订合同以后，追踪已分配风险，是PPP项目的风险分配步入此阶段的主要任务所在。看是不是发生了一些意想不到的变化或出现之前没有被识别出来的风险，进而再次将风险进行分配。

2 综合管廊PPP项目风险的承担主体

综合管廊PPP项目单位在准备项目前期工作时，应当进行社会稳定风险调查分析，主要的可预见的综合管廊PPP项目风险的承担主体总结为以下几个方面。

2.1 项目审批风险：项目实施机构

通常地下综合管廊项目在项目模式论证阶段，应当由项目实施机构依法编制项目实施方案，并报批财务等行政主管部门开展物有所值和财政承受能力论证/验证工作[3]；通过验证的，应当依法报项目所在地政府审核，政府批复同意的方可采用PPP模式实施该管廊项目。另外，项目实施机构在正式开展地下综合管廊PPP项目采购阶段前，可以根据自身优势条件，更加有效率的完成项目前期建设手续的审批工作，以便于更迅速推展项目的进展[4]。

2.2 土地获取风险：政府或项目公司/中选社会资本

在地下综合管廊PPP项目实践操作中，对于如何取得项目土地使用权以及由哪方负责取得土地使用权属于PPP项目合作各方可通过谈判确认的事项，因此，该风险的承担主体因项目个性化差异可能由项目所在地政府或项目公司或中选社会资本方负责。

2.3 项目融资风险：项目公司/中选社会资本

通常而言，在地下综合管廊PPP项目中是由项目公司负责项目建设、运营和管理所需的资金(资金范围根据双方协议约定)，应及时开展融资方案设计、机构接洽、合同签订和融资交割等工作。如没有成立项目公司的，则由中选社会资本负责PPP项目的融资工作。

针对于在项目合作过程中的基准利率、通货膨胀变化所带来的不确定性风险，实践操作中，通常约定该等指标变化的幅度，如果利率及通货膨胀率在约定的变化幅度内的，则由相应的项目公司/中选社会资本即管廊的建设运营单位承担；如超过约定的变化幅度的，则可由管廊的建设运营单位与政府合理分担由此产生的风险[5]。

2.4 管廊建设风险

1)管廊适宜建设性风险由项目实施机构承担。

地下综合管廊建设在选择合适的地点、类型、时间上是城市稳定发展和可持续发展的保证，并且项目选址及其可行性均是由项目实施机构在项目前期工作中需要确定的事项，不能因项目实施机构前期确定的形成的管廊建设适宜性风险由后续成立的项目公司或中选社会资本方单方承担。

2)管廊工程建设风险由项目公司或中选社会资本承担。

如项目建设属于地下综合管廊PPP项目合作范围，且由项目公司或中选社会资本方承担项目建设工作的，由此产生的建设风险应由其承担。但如因土地征拆迁与补偿、非因项目公司设计不当或设计变更等形成的风险不应由项目公司或中选社会资本承担[6]。

2.5 项目收益稳定性风险：项目公司/中选社会资本及政府

1)采用使用者付费与政府可行性缺口补助相结合的回报机制。

由于地下综合管廊PPP项目的投资总量及投资周期问题，单独依靠入廊管线单位缴纳的入廊费及运维费不足以覆盖项目投资总额及合理收益，缺口部分需由政府给予财政补助。因此，管廊PPP项目建议采用使用者付费与政府可行性缺口补助相结合的可用性付费机制。

2)收费不足风险的承担主体。

在政府依法制定了强制入廊政策及收费标准的前提下，由项目公司/中选社会资本作为收费主体向入廊管线单位收取入廊费和运维费的，即应当由项目公司/中选社会资本承担实际收取入廊费及运维费收费与政府定价应收费用差额的风险[7]。

3)政府方应承担最低需求量风险。

管廊PPP项目由于大多采用的是可用性付费的机制，但可用性付费往往与项目的设备容量或服务好坏相关，而不需要考虑项目设施过程或服务实际需求，所以，项目公司/中选社会资本一般情况下不需要承担需求量风险，只需要提供的设施或服务是符合合同约定的性能标准，就能获得相应报酬[8]。当政府强制入廊政策及收费标准确定后，仍不足以覆盖社会资本方的投资成本及合理收益的，应当由政府方承担相应的缺口部分，并将政府为此支付的缺口补助金额纳入政府财政预算及中长期财政规划。

2.6 管线入廊不可控风险：政府

实践操作中，项目公司或中选社会资本对于管线单位是否入廊并不具备控制能力，而政府一方则可通过管线规划设计、制定强制入廊政策等方式实现管线入廊的目的。因此，管廊入廊不可控风险不应当由项目公司或中选社会资本来承担，而是应当由政府承担。

2.7 政策性基金融资及退出风险：融资方与项目公司或中选社会资本

各类政策性基金作为管廊PPP项目的融资方是与管廊建设运营单位开展平等合作，应当与项目公司或中选社会资本按照前述的《融资协议》[9]承担基金介入项目及退出项目过程中产生的风险。如政策性基金介入时间与管廊PPP项目合作期限不匹配，进而发生资金断链风险的，应当由项目公司/中选社会资本自行承担。

3 综合管廊PPP项目的风险分担

3.1 政治风险的分担

政府部门是政治风险的主要造成因素，私营部门很难控制，所以政府部门应该承担该风险。如果期间由于政府部门原因造成私营部门损失的，应该由政府对私营企业进行补偿，给予其税收减免、合理提高收费标准、延长特许经营期、提供更优惠的贷款等。政府信用风险的处理应在合同协议书中列出，私营部门可根据之前政府的表现，决定是否和政府部门进一步深层合作，也可以由第三方提供项目担保进行担保，尽可能减少由于政府信用风险所造成的损失。

3.2 金融风险的分担

政府部门对汇率和利率风险有很好的预测能力和控制能力，根据风险承担能力与风险承担两互相适应的原则，金融风险的分担应由政府部门扮演。对于通货膨胀造成的风险，政府可以建立相关价格核算机制，许可私人部门根据通货膨胀的情况进行相关价格调整，但必须由政府部门审核批准方才生效[10]。

3.3 建设风险的分担

建设风险主要由技术风险和完工风险以及建设中不可抗力风险构成。项目决策者要事先做好相关技术的可行性研究报告才能对技术风险进行应对。项目完工的和风险是根据谁造成风险来确定风险责任人，并由其承担相应的风险分担。不可抗力的风险可以转给保险单位承担，如果风险很大造成无法承担项目的风险，可以考虑放弃该项目。

3.4 项目运营风险的分担

项目运营的风险，应选择信用良好且拥有经验丰富的项目运营商，签订项目在运营和维护过程的相关协议，商定运营成本的范围、相应的奖惩措施、项目设施的维护条款等[11]。应该在相关项目投资者中选择运营商，因为运营商为了自身利益及项目利益会去用心经营。

4 结语

文章首先分析大量的文献综述，先归纳综合管廊PPP项目风险分担框架，从综合管廊PPP项目风险的承担主体方面进行了论述，为综合管廊PPP项目的风险分担的研究和实际操作提供了可参考的依据效果。

[1] Hall D,Robin de la M,Davis. Terminology of public-private partnerships[A].Public Services International Research Unit(PSIRU) Paper[C].2003.

[2] The European Commission. Guidance for successful PPP[R].2003.

[3] The National Council For PPP,USA.For the good of the people:using PPP to meet America’s essential needs[R].2002.

[4] Arndt RH.Risk allocation in the melbourne city link project[J].Journal of Project Finance,1998,4(3):11-25.

[5] 王守清.项目融资的一种方式——BOT:项目风险管理[J].项目管理技术，2003(5):46-48.

[6] 刘新平，王守清.试论PPP项目的风险分配原则和框架[J].建筑经济，2006(2):59-63.

[7] 张 艳.基础设施项目市场化融资问题探讨[D].济南:山东大学，2005：11-12.

[8] 彭 华.我国公共基础设施建设PPP模式探讨[D].成都:西南交通大学，2005：16-18.

[9] 张剑雄.基础设施PPP项目风险评价及控制研究[D].成都:西华大学，2010.

[10] 吴海燕，黄德春.基于效用理论的水利工程PPP项目风险分担研究[J].水资源与水工程学报，2009，6(8)：91.

[11] 邓小鹏，李启明，熊 伟，等.城市基础设施建设PPP项目的关键风险研究[J].现代管理科学，2009(12):55-56，59.

Inquiry on PPP mode risk management in comprehensive pipe gallery

Li He

(College of National Defense Project, PLA University of Technology, Nanjing 210000, China)

Through a large amount of literature data, the paper summarizes comprehensive pipe gallery PPP project risk sharing framework. According to comprehensive pipe gallery PPP project rick subject, it carries out risk sharing research of comprehensive pipe gallery PPP project, which has provided some guidance for PPP project risk management.

PPP mode, comprehensive management, risk management

1009-6825(2016)30-0227-02

2016-08-14

李 鹤(1993- )，女，在读硕士

TU712.1

A