国内外先进水环境管理模式及对江苏省的借鉴意义

高 鸣 　 陈 怡 　 刘 璐 　 宛文博 　 李 冰

(江苏环保产业技术研究院股份公司，江苏 南京　210036)



国内外先进水环境管理模式及对江苏省的借鉴意义

高 鸣 陈 怡 刘 璐 宛文博 李 冰

(江苏环保产业技术研究院股份公司，江苏 南京210036)

综合分析了国内外先进的水管理模式及经验，并结合江苏省水管理模式的现状，从协调机制、考核机制、总量控制、信息公开、流域综合管理等方面，提出了江苏省水环境管理的建议，有利于实现水资源的可持续发展。

水环境，管理模式，管理机构，可持续发展

江苏省地处亚热带季风气候区，降雨充沛，水域面积占其总面积的17%，水资源丰富[1]。然而，改革开放以来，随着社会经济的迅猛发展和人口的快速增加，城镇生活污水与工业废水大量排放，农村农药、化肥过度施用，江苏省水环境遭到严重污染[2]。如何在现有水环境管理模式的基础上，加强全面有效管理，成为实现水环境可持续发展的关键。本文根据国外先进水环境管理模式及经验，结合江苏省水环境管理模式现状，提出相关意见建议，为水环境的可持续发展提供支持。

1　国外水环境管理模式经验

1.1美国水环境管理模式

自1972年美国《清洁水法》实施以来，美国的水污染得到有效控制，水环境质量明显改善。美国四十多年的水环境管理经验可为江苏省提供一定的借鉴。

1.1.1美国水环境管理体制

根据美国宪法，水环境管理的总体政策与标准由联邦政府负责制定，由各州负责实施。美国环境保护署(EPA)是负责水资源管理的主要联邦政府机构，制定政策方向与基准，EPA与州协作进行水环境管理，各州根据EPA的规定制定具体实施方案、水质标准，经EPA审批后生效。EPA在全国设有十几个办事处，每个办事处负责管辖几个州和横跨若干个州的流域，EPA对各州的排污情况有监督和检查的权利，可越过州政府直接检查，这种方式可以提高管理效率，避免地方政府的过多干扰。

1.1.2美国水环境管理方法与政策

美国水环境管理的最终目标是保护水体的法定功能。《清洁水法》对水环境管理方法进行了规定，其中包括基于技术和水质两种管理方法。前者只针对点源污染，不考虑特定污染源和受纳水体的影响；后者基于前者补充了基于水质标准的管理方法，即当受纳水体水质达标时，采取反退化措施，当不达标时，实施总量控制，采取措施分配或削减污染物产生量。如果在实施以上两种方法后，受纳水体水质仍不达标，联邦政府会要求州政府根据水体受污染程度确定优先权，并对其实施日最大负荷管理(Total Maximum Daily Load, TMDL)计划。2000年，EPA制定并公布了《最大日负荷量法规》，为各州实施TDML计划提出了最基本的要求。

在水环境管理的政策方面，《清洁水法》明确规定，禁止任何不遵守法律法规而排放污染物的行为。EPA已经发布基于工业范畴、子范畴和工业点源使用的特定技术的《排放限值导则》，几乎涵盖了所有工业类别的污染物排放限值，以保证水质达标，同时形成了以排污许可证制度为基础的落实排放限值的基本制度，即所有排放到美国天然水体的点源，都必须获得政府颁发的排污许可证[3]。

1.2欧盟水环境管理模式

欧洲河流往往地跨多国边界，使其在跨界流域管理方面取得了显著的成果，这对江苏省的水环境管理，特别是跨区域流域管理工作提供了重要的借鉴经验。

1.2.1欧盟水框架指令(WFD)

2000年12月22日，作为欧盟在水资源领域最重要的文件，欧盟水框架指令(Water Framework Directive,WFD)(2000/60/EC)正式颁布，WFD规定了各成员国所划定的流域区域内水体达到良好状态目标的具体期限[4]，提供了实现水资源长效管理的目标与方法，它的出台为跨流域管理提供了法律保障，标志着欧盟水管理政策进入全方位、多国家合作管理新阶段。

1.2.2WFD的跨界流域管理机制

WFD在跨界流域管理方面有着系统性、统筹性的管理机制，把由一个或多个相邻的流域和与之相关的地下水体和近岸海域构成的流域区域作为整体的系统，统筹考虑地表水、地下水、湿地与近岸海域等水体，针对各个方面制定了严格明确的流域管理步骤与程序[5]。WFD要求欧盟各成员国将其辖区划分为不同的流域区域，并为各流域区域指定相应的管理机构，落实各项法律法规及规划。其中跨国界流域由国际流域管理委员会统一指定管理方案，并统筹协调跨界流域区域内各成员国的水环境管理工作，包括保护地下水、污染物排放削减、防洪和修复泛洪平原、建立预警机制、推进公众参与等，建立起高效的跨界流域管理协作机制。

2　国内水环境管理模式经验——以浙江省为例

浙江省全面落实深化改革、转型发展的总体战略，从经济社会发展现实需要出发，提出以水污染治理为突破口推进转型升级，带动全局发展。尤其是2013年作出的“五水共治”战略推进成效明显，为江苏省的水环境管理提供了经验借鉴。

2.1“五水共治”战略目标

浙江省委、省政府于2013年作出“五水共治”的重大战略决策部署，“五水共治”即“治污水、防洪水、保洪水、排涝水、抓节水”[6]，省委书记和省长亲自担任“五水共治”工作领导小组组长，提出“五水共治、治污先行”的路线图和三年、五年、七年分别要实现的总体目标。

2.2统筹共治抓落实

浙江省省市县三级都建立了“五水共治”工作机构，各市、县(市、区)政府依据上级政府的治水目标指标任务和本地实际情况，制定各地的治水总目标、阶段性目标、年度目标和工程实施计划，形成完整的治水目标指标体系，确保治水任务层层落实。同时把“五水共治”工作全面纳入各级政府和各部门年度目标责任制考核，并签订目标责任书，将工作细化、量化，以进行考核。

2.3多元的水污染监督体系

一是强化督察考核，浙江省专门制定了《浙江省“五水共治”工作考核办法(试行)》和《全省“五水共治”工作督导方案》，建立了“月通报、季督查、年考核”的工作体系。省委、省政府组织了30个督查组赴各地开展“五水共治”工作，并借助新闻媒体曝光督查中存在的问题。二是发动全民参与，浙江卫视推出“五水共治”专题节目和“今日聚焦”栏目，浙江日报推出“五水共治”专栏和“五水共治百城擂台”系列报道，浙江在线推出“五水共治”直播访谈，以文字、视频、图片、访谈等多种形式报道“五水共治”工作，进行公益宣传和动态宣传。

3　江苏省水环境管理模式现状

3.1江苏省水环境管理体制现状

目前，江苏省水环境管理在体制上呈现“多龙治水”的格局，即地方各级政府的环保部门、水利部门、城建部门、国土资源部门等多个部门，根据国家的相关法律要求，行使各自的水环境管理的职责。但是由于各部门在职权范围和所负责任的大小上划分不明确，导致各自出台的政策缺乏对水资源和水环境的全面考虑，割断了水资源利用和水环境保护过程的统一性，阻碍了水环境管理的协调发展[7]。在流域管理上，水利部太湖流域管理局主要负责太湖流域水资源保护、组织开展太湖流域水污染防治有关工作等，而江苏省政府成立的太湖水污染防治委员会同时也在行使协调职能。国家流域管理机构与地方流域管理部门责权交叉，难以进行统一规划和协调管理。流域机构与行政机构之间缺乏统一指挥，缺乏监督管理机制与手段，降低了流域监管的效率。

3.2江苏省水环境管理机制现状

在水环境管理机制上，江苏省形成了以不同目标为核心的水环境保护机制，如以地方政府领导环保目标责任制为核心的水环境保护责任机制，以工业污染源监管检测为核心的水环境保护监管机制，以政府财政投入为主的水环境保护投入机制，并探索了以环境价格调节为核心，以流域生态补偿和排污交易为辅助手段的流域水环境保护市场机制以及流域水环境保护的公众参与机制。这些协调机制目前运行良好，但是大都是临时性、应急性的，且缺乏立法对其进行制度化保障，并未上升到制度层面[8]。

4　国外先进水环境管理模式对江苏省的借鉴意义

4.1建立水环境管理联动协作机制

江苏省应尽快建立水环境管理联动协作机制，提高水环境管理体系的系统性。要明确协作机制成员部门职责分工，强化政府主体责任和具体实施责任、落实行业部门主管责任、强化环保部门统一监管职能。对水环境管理中涉及的部门与利益相关体进行职能再分配，明确各自的权限与目标任务。如将环保、水利、国土资源、农业和渔业等涉及水环境管理的部门整合成一个以政府主要领导为主要负责人的政府综合实体机构，按照政府主体责任、行业主管责任、乡镇落实责任、企业直接责任和环保监管责任总体要求，理清各相关方治水职责，形成全社会共同推动水环境管理工作的良好社会氛围。

4.2建立严格的考核机制

江苏省政府要建立严格的管理标准和考核办法，各地政府应签订目标责任书，分解落实水环境管理任务。每年要对责任书的实施情况进行考核，并将考核结果向社会公开，将其作为对地方政府工作考核的重要依据，对于未通过考核的地方政府或部门，由江苏省政府约谈有关负责人，并提出相关整改意见，予以督促。

4.3强化环境信息公开和公众监督

江苏省应进一步加强环境信息的公开，让公众参与进来，与政府部门形成良好的互动，扩大管理范围和环境保护力量；明确政府、环保部门和企业在环境信息公开中的职责、分工，以及公开时限和公开平台；将环境信息公开纳入各部门的政绩考核体系；推动企业公开环境信息，鼓励企业自觉开展环境自测，加强企业环保社会责任意识。

4.4完善流域综合管理规划

对于跨省的流域，江苏省应和流域内其他各省一道，统筹考虑流域内不同区域的生态状况、水质状况和环境容量，明确各跨省界断面的水环境保护目标、污染物排放总量控制目标、生态环境保护目标等，制定综合性流域管理规划。各级政府及相关部门应分别编制辖区内流域综合管理规划，确保各省对于同一流域的管理规划协调统一，并统筹协调制定流域内水污染防治规划、生态保护规划等。

[1]毛晓文.江苏省水环境状况及水污染控制措施研究[D].南京：河海大学,2005.

[2]张利民，夏明芳，王春，等.江苏省12大湖泊水环境现状与污染控制建议[J].环境监测管理与技术，2008,20(2):46-50.

[3]韩冬梅，任晓鸿.美国水环境管理经验及对中国的启示[J].河北大学学报(哲学社会科学版)，2014(5):118-123.

[4]王强，张晓琦.欧洲水管理实践对中国流域水环境管理的启示[J].环境科学与管理，2014(5):9-12.

[5]王海燕，葛建团，邢核，等.欧盟跨界流域管理对我国水环境管理的借鉴意义[J].长江流域资源与环境，2008(6):944-947.

[6]刘鸿志，单保庆，张文强，等.一个水污染严重省的成功治水战略探析——浙江省“五水共治”的成效与今后推进建议[J].环境保护科学，2015,41(3):47-52.

[7]席凌.当前我国水环境管理存在的问题与对策研究[D].济南：山东大学,2008.

[8]刘亚男，田义文，张明波.流域水环境管理中省际政府间协调机制的研究[J].西北林学院学报，2013(6):264-268.

International and domestic advanced water environmental management models and their reference value for Jiangsu province

Gao MingChen YiLiu LuWan WenboLi Bing

(JiangsuAcademyofEnvironmentalIndustryandTechnologyCorp.,Nanjing210036,China)

The paper comprehensively analyzes advanced water environment management mode and experience at home and abroad. Combining with water management mode status of Jiangsu province, starting from aspects of coordination mechanism, assessment mechanism, total control, information publicity and integrated river basin management, it puts forward water environment management suggestions of Jiangsu province, which will be good for realizing sustainable development of water resource.

water environment, management mode, administration institute, sustainable development

1009-6825(2016)23-0195-02

2016-06-06

高鸣(1983- )，男，工程师

X321

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