上海公共机构领域合同能源管理服务发展研究

周小勇 丁 婧上海市机关事务管理局



公共机构节能专栏

上海公共机构领域合同能源管理服务发展研究

周小勇 丁 婧
上海市机关事务管理局

“十二五”期间，在国家及上海相关政策的扶持下，合同能源管理作为新型的市场化节能机制在上海公共机构的节能技改领域得到了较快发展。公共机构节能作为上海绿色生态文明建设的重要组成部分，在培养节能服务市场、助推节能服务产业发展中理应发挥积极的示范引领作用。上海公共机构节能主管部门积极推进合同能源管理在公共机构节能技改中的应用，取得了一定效果，但其实施力度、广度、深度距本市节能减排形势任务要求还有一定差距。为进一步推进本市公共机构合同能源管理项目实施，本文试就合同能源管理服务在上海公共机构领域的发展作了梳理和研究。

1 上海市公共机构推进合同能源管理服务现状

目前，上海公共机构超过8 200家，建筑面积近6 000万m2，能耗总量近160万t标准煤，能耗费用超过60亿元，公共机构超过80%的能耗为建筑能耗。因此，推进合同能源管理在公共机构节能领域的广泛应用，有利于提升建筑能效、降低公共机构运行成本，有利于深化机关后勤服务社会化改革、形成改革突破口，有利于节能减排、推进绿色发展，有利于培育节能服务市场、壮大节能服务产业。近年来，为进一步提高公共机构建筑能效水平，上海从制度建设、项目实施和示范创建等方面着手，为公共机构合同能源管理项目的有序推进积累经验。

（1）建立制度规范

针对合同能源管理服务的政策盲点和存在问题，上海市在全国率先制定出台《上海市公共机构合同能源管理项目暂行管理办法》（沪府办发〔2015〕24号）（以下简称《办法》）。该《办法》从政府采购、项目认定、项目实施、运营管理、节能量认定、资金管理以及国资管理等环节对公共机构实施合同能源管理项目提出了指导意见，有效推进了合同能源管理在公共机构节能技改项目中的应用。

（2）推进项目实施

“十二五”以来，上海公共机构实施合同能源管理项目超过50个，采用合同能源管理模式实施节能改造面积约440万m2，约占总改造面积的64.14%，实现节能量约4万t标准煤。仅2015年，由市机管局直接指导完成的8家单位合同能源管理项目，如市二中院、市公安局经侦总队、闵行区春申文化广场等，年节省标准煤1 637 t，年节约能源费用约495万元。

（3）创建示范项目

结合国家节约型公共机构示范单位创建和国家公共建筑节能改造重点城市示范项目有关要求，上海组织全市公共机构积极申报，认真创建。截止2015年底，全市65家节约型公共机构示范单位中有44家实施合同能源管理；上海400万m2公共建筑节能改造重点城市示范项目中，有64.78 万m2为公共机构通过合同能源管理项目实现，占比16.20%，而且所有项目综合节能率均超过20%。

2 目前需要研究解决的问题

从公共机构节能大数据看，“十二五”以来，上海公共机构采用合同能源管理模式进行节能技改的建筑面积虽然已达到440万m2，但仅占公共机构总建筑面积的7.49%，且综合改造的项目从投资额度、节能量、节能效益等方面均距上海节能服务产业发展的要求还有一定距离。影响公共机构推进合同能源管理服务除公共机构自身用能特点、缺少奖惩机制、节能服务公司专业化水平制约等因素外，以下几方面问题亟待研究解决。

（1）政府采购管理存在制约

采用合同能源管理模式实施节能技改的项目根据建筑用能特点和实际管理要求，涉及空调、照明、锅炉、给排水、建筑围护结构、太阳能光热光电利用等设施设备安装改造和建筑施工，明显具有工程管理性质。而合同能源管理项目在《政府采购品目分类目录》中为服务项目，非工程项目。实际采购过程中从招标文件编制、评标专家选择、综合方案评定等方面对涉及项目投资、施工管理、安全监理、质量控制、环境评价、节能量认定等内容的科学评价体系，还缺乏明确的制度安排和成功案例有效积累评估。

（2）能耗费用列支分散，缺乏统一归口管理

全市差额拨款或财政预算资金较为紧张的公共机构，推进合同能源管理积极性较高，而党政机关等部门预算由财政托底的公共机构，推进合同能源管理服务的主动性较弱。其根本原因在于公共机构能源费用财务管理制度的制约，目前全市国家机关、事业单位和团体组织等公共机构的能耗费用未能单独列支或独立体现，而是分散于公用经费（如4万元/人中的办公照明、电器能耗费）、单项定额（如20元/m2中的物业设施能耗费）、项目支出（如物业维保能耗费），且没有确切的占比值。公共机构能耗费用列支相互交叉，难以从总量和单耗等角度体现能源使用水平，且基本按照“实报实销”方式进行结算，公共机构难以体验到能源紧缺的资金困境。涉及合同能源管理项目的用能单位、物业管理单位、项目投资方无法将能耗费纳入统筹规划，影响了合同能源管理在公共机构节能工作中的推进和发展。

（3）合同能源管理服务还存在认识误区

合同能源管理作为一种全新的市场化节能服务机制，其在减少政府投资、降低行政运行成本、提高公共建筑能源利用效率、提升物业管理水平、促进机关后勤服务社会化改革、加快节能服务产业发展等领域的诸多优点，还未引起有关部门和领导的足够重视。同时，传统的物业管理环境也影响着合同能源管理项目的推进。公共机构所属建筑为非居住物业，其管理模式、运行机制、市场开放程度等相对居住物业的服务市场较为滞后，仍带有部分计划经济色彩。节能服务公司要参与机关后勤服务改革，无论从物业市场的开放程度、能耗费用的财政预算体制、物业维修项目与经费的细分，包括物业管理单位的节能管理思路均需要革新。如节能服务公司与物业管理公司若在用能设备台账、设备运行时间、能耗费用结算等问题上不能达成一致意见，项目即很难顺利实施。

3 推进合同能源管理工作建议

今年，李克强总理在《政府工作报告》中提出“广泛开展合同能源管理和环境第三方治理，把节能环保产业培育成我国发展的一大支柱产业”。作为推进全社会节能减排的引领者、示范者、倡导者，公共机构应按照国家及本市相关文件要求，贯彻绿色发展理念，深刻理解市场在资源配置中起决定性作用和更好发挥政府作用，研究有针对性的改革举措，通过政策激励、机制创新、管理优化，构建市场化的节能管理体系，推进公共机构合同能源管理服务深入发展。

（1）制定《办法》实施细则，保障项目实施效果

根据公共机构合同能源管理项目实践和经验积累，制定《办法》实施细则，细化节能方案前置审核要求，优化政府采购流程，健全项目验收标准，组织独立的第三方节能量评审机构，完善节能量审定方法。明确不同阶段节能服务单位、用能单位、后勤物业公司三方的权利责任，保证项目长期有效运行。通过落实公共机构节能主管部门的监管职能，鼓励公共机构采用合同能源管理实施节能技改，选择节能效益好、技术方案成熟、风险可控的项目实施方案。为加强公共机构合同能源管理项目指导、协调、推进，实现合同能源管理项目效益（经济、环境、社会）最大化提供制度保障。

（2）优化政府采购管理，科学评价项目方案

针对合同能源管理服务项目兼具工程建设特点的特殊性，在实施政府采购时，建立科学评价体系，从项目界定、实施范围、投资核定、改造方案、技术路线、施工管理、安全监理、质量控制、节能量认定等环节设定评价标准。建立完善包括工程建设、综合节能、财务管理、法律风险等领域专家在内的合同能源管理项目评标专家库，提升专家匹配度。综合评价商务条件和技术条件，保障评标公开公平公正，切实提升合同能源管理项目政府采购科学化水平。

（3）加强能耗费用管理，试点推进能耗定额制度

针对公共机构财政资金使用特点，在公用经费、单项定额和项目支出等经费来源中独立体现（或统一归口管理）能耗费用使用情况和能源利用水平，并根据公共机构用能特点和需求，合理匹配用能额度，打通公共机构现行能源费用财务管理制度对合同能源管理模式的体制壁垒。通过资金补贴或税费优惠等政策鼓励节能服务公司参与公共机构合同能源管理节能技改项目，允许用能单位在节能效益分享中获得一定奖励，提升公共机构节能技改的积极性。完善公共机构节能管理监督体系，引入财政、审计、纪检和社会监督等形式，加强公共机构节能主管部门监督管理职能，促进合同能源管理服务在公共机构节能工作中健康、有序、快速发展。

（4）试点新建建筑项目实施，推进建筑全生命周期管理

为最大限度发挥合同能源管理模式在公共机构节能管理市场化改革中的作用，一方面继续推进实施既有建筑节能技改，另一方面参考上海中心大厦、虹桥商务区国展中心等单位经验试点新建建筑采用合同能源管理模式。从建筑设计源头入手，依托合理用能指南与能耗定额，优化设计标准，鼓励能源管理领域专家从规划设计、建筑施工、项目运营等环节参与新建建筑合同能源管理项目，按照建筑全生命周期理论管控能耗，实现新建建筑节能管理及投资回报的最优化。

（5）丰富合同能源管理项目类型，助推机关后勤服务改革

合同能源管理既有节能效益分享型、节能量保证型，还有能耗费用托管型等，而项目设计方案的节能效益实现程度与项目物业运营的物业管理单位管理水平息息相关。从上海仁济医院、青浦区机关大院和市民政局众仁花苑等单位合同能源管理项目实施情况看，均对物业公司涉及的设备设施管理人员进行了分流优化，既减少后勤服务人员，提升物业节能水平，同时也减轻后勤服务保障压力。因此，加强公共机构合同能源管理内涵拓展，既是合同能源管理项目节能效益最大化的客观需要，也是机关后勤服务社会化改革的内在要求。

Energy Management Contract Service Development Research on Shanghai Public Institution Field

上海市公共机构从制度建设、项目实施、示范创建入手，积极推进合同能源管理服务；揭示发展中在思想认识、政府采购、能耗费用列支等方面问题，相应提出有关建议，以加快合同能源管理工作深入开展。

合同能源；管理服务；现状与问题；改进建议

Zhou Xiaoyong， Ding Jing
Shanghai Municipal Government Offices Administration

Shanghai municipal government offices administration promotes energy management contract service from system construction， project implementation to demonstration establishment. It shows that thoughts and realization， government procurement， energy consumption expenses and other problems during development. It plans to provide some relative suggestion to deepen and carry out energy management contract rapidly.

Energy Management Contract， Management Service， Current Situation and Problems， Improvement Suggestions

10.13770/j.cnki.issn2095-705x.2016.07.002