农地征收补偿与失地居民生计安置问题研究

唐王维

（长江大学 经济学院，湖北 荆州　434000）

农地征收补偿与失地居民生计安置问题研究

唐王维

（长江大学 经济学院，湖北 荆州434000）

伴随着经济社会发展，失地农民问题逐渐“浮出水面”，并且逐渐成为各界关注的研究对象。文章首先分析了农地征收补偿的背景理论概说，然后探讨了现有土地征收补偿标准存在的问题，最后提出了建立与完善补偿安置的社会保障制度。

农地征收补偿；失地居民；生计安置

农地问题在世界范围内都是一个相对敏感而重要的话题。当前，引发我国土地征收纠纷的最主要原因是土地补偿问题。我国没有专门的《土地征收补偿法》，土地征收补偿主要由行政法及部门规章调整。因此，明确农地资源价值内涵，在征收补偿标准中显化农地发展权价值，并将之在相关利益方之间合理分配，于保护失地农民合法权益、促进社会经济的健康稳定发展有着重要意义。

1　农地征收补偿的背景理论概述

关于中国土地所有权的属性，在《宪法》第10条明确规定：“城市的土地属于国家所有。农村和城市郊区的土地，除由法律规定属于国家所有的以外，属于集体所有；宅基地和自留地、自留山，也属于集体所有”。从该条观之，我国实行城乡二元结构的土地所有权制度，土地所有权对应区分为国家土地所有权和集体土地所有权，二者具有平等的法律地位。

然而，根据2004年《土地管理法》第43条第2款“依法申请使用的国有土地包括国家所有的土地和国家征收的原属于农民集体所有的土地”的规定，任何单位和个人如需使用农民集体所有的土地必须要经过国家征收程序，即集体所有的土地要想进入市场流通，只有经过国家征收转为国有土地后，才能出让、转让。国家垄断了土地交易的一级市场，政府在征地市场上具有着排他性的专属权力，由此可见，在我国，集体土地所有权具有效力及权能上的“不完全性”。正是由于这种集体所有权在效能上的不完全性，直接带来了农地征收补偿上权利的不完整，即补偿仅仅针对国家所承认的集体及其成员所享有土地的部分性权益，而并非排他性的所有权的对价权益，也正是由于这种特有的土地产权制度，被征地农民被排斥在分享城市化改革成果之列，形成了可悲的被抛弃群体。

中国的农地征收问题涉及国家与集体间土地所有权的转移，涉及政府、集体经济组织、用地单位、被征地农民等利益主体，是土地权利在不同主体间的重新整合分配，是土地产权在经济上的一种特殊实现方式。客观而言，农地征收是一个很复杂的问题，涉及政治学、经济学、社会学、法学等诸多学科领域，而征收牵涉到的问题也是方方面面，需要我们正视，也亟待给以相应有效的解决方案。

2　现有土地征收补偿标准存在的问题

（1）在理论层面上，土地收益的计算依据选择不当。现行的征地补偿是以土地原有用途即农业收益为基础的，完全没有考虑土地转用后远远高于农业用途的巨额收益。据统计，基于土地用途差异的土地收益差距是非常巨大的，工业用地收益可达农业用地的数百倍，而第三产业用地的收益则高达农业用地的数千倍。可见，目前实际的土地征收补偿费仅占高额土地出让价的极微小的一部分。

（2）在实践层面，就低不就高的补偿思想导致补偿水平偏低。在实践中，绝大多数地区实际执行的土地征收补偿标准都接近于最低标准。2007年，各地平均实际补偿水平在被征收土地前3年平均产值的20倍左右。据统计，按照土地换保障的思路，即使将全部土地补偿费和安置补助费都用于支付被征地农民社会保障所需费用，都还会存在巨大资金缺口。另有调查表明，耕地被征收前3年平均年产值的10～30倍的补偿仅相当于2～7年的全国农民人均纯收入和约1.2年的城镇职工人均收入。可见，现有土地补偿连该群体原有农村的生活水平都是很难保障的。

3　建立与完善补偿安置的社会保障制度

（1）失地农民安置方式。由于中国地域十分辽阔，社会经济差异十分明显，农民的生活习惯、文化素质、物质生活条件等也存在不同程度的差异，对征地问题也存在不同的理解和认识。为适应失地农民不同的需求，为他们提供更多的选择机会，妥善解决其长远生计问题，各地在实际工作中积极探索多形式安置失地农民。目前，货币安置是各地普遍采用的做法。货币安置，是将安置补助费（有时包括土地补偿费）一次性发放给征地农民，让其自谋出路。但是，货币安置过程中政府出钱进行一次性买断的“强制购买”把农民“一脚踢开”造成农民极大的不满，所以常常要采取配套措施保障农民的生计。有人在实践中就提出了“开发性安置”的思路，是将农民置换土地使用权获得的安置费通过开发性项目的投资转化为生产性的物质资本，既可以通过生产性投资组织生产经营，也可以将生产性物质资本入股或转租，获得分红或租金收入。还有人建议推行“留地安置”的做法。同时也有学者指出这一做法的弊端，表现在：一是适用范围小，仅限于经济较发达地区和城乡结合部；二是安置留用地的用途与规划的协调难度大，不利于城市土地的合理利用；三是权属交叉、交易频繁、管理难度大。同时，各级政府在实际工作中还创造性的提出了保险安置、调地安置等做法。针对目前征地安置方式单一的情况，有的学者对各地的失地农民安置方式给予归纳，并指出，应及时调整“要地不要人”的补偿安置模式，将货币安置、招工安置、入股安置、划地安置、住房安置、社会保险安置结合起来，以划地安置、住房安置、社会保障安置为主，发展集体经济，创造更多的就业机会，增加收入，切实解除失地农民的后顾之忧。

（2）征地补偿安置随着工业化、城市化进程对土地需求量的增大，受限于土地资源有限性，已不可能成为土地征收补偿的安置方式，而要求集体或国有企业强制安置失地剩余劳动力已不符合市场经济发展的规律。但失地农民剩余劳动的安置又是征地补偿中不可回避的问题。在市场经济体制下，这一问题的解决应遵循市场经济的规则，拓宽思维，以多种方式解决失地农民安置问题。应将国土资源部发布的《关于完善征地补偿安置制度的指导意见》规定的安置途径上升到法律层面，有效调整征收补偿的安置行为。以劳动能力的强弱及其意愿来区别适用不同的安置方式，而不应“一刀切”适用货币补偿方式。对被征地农民视不同情况，分别实行农业生产安置、重新择业安置、入股分红安置、异地移民安置。对于青壮年劳动力可以考虑适用一次性货币补偿方式，并对其进行必要充分的就业技能培训或适用留地安置方式，即在被征地村（组）范围内，留出一定面积的安置用地，办理有关手续后，作为村集体固定资产，用于发展第三产业，安置失地农民。而对于老年人等半劳动力和无劳动力人员，可以土地换社保，尽快把失地农民纳入城镇社会保障体系，实现与城镇社保的对接。建立失地农民养老、医疗保险、教育培训和再就业创新机制等社会保障制度。

4　结语

综上所述，征地后，多数家庭虽然解决了住房问题，却没有解决基本生活和长远生计问题，面临从“安置富户”到“坐吃山空”的风险。因此，要加大对农地征收补偿与失地居民生计安置问题的研究。

Research on Agricultural Land Compensation and Living Settlement of Land-lost Residents

TANG Wang-wei

（School of Economics，Yangtze University，Jingzhou 434000，China）

With economic and social development，the problem of land-lost farmers is gradually obvious，and gradually become the research object from all walks of life.This paper firstly analyzes the background theory of agricultural land compensation，then discusses the existing problems of land compensation standard，finally puts forward social security system to establish and perfect the compensation and resettlement.

agricultural land compensation；land-lost residents；living placement

F301

A

2095-980X（2016）09-0084-01

2016-08-07

唐王维（1989-），男，湖北荆州人，硕士研究生。