食品药品监督管理部门办理职业举报人举报食品类案件相关举证责任研究

北京市大兴区食品药品监督管理局（102600）刘忠兴 李维波

举证责任是法律假定的一种后果，是指当事人对自己提出的主张有收集或提供证据的义务[1]，并有运用该证据证明主张的案件事实成立或有利于自己的主张的责任，否则将承担其主张不能成立的法律后果。如果说证据是行政执法的灵魂，那么举证责任则是行政执法证据制度的核心。关于举证责任的规定，特别是关于当事人（本文特指被举报人）和第三人（本文特指职业举报人）的举证责任规定仅零星散布于部分法律法规和规章中。行政执法行为通常分为依授权行政执法行为和依申请行政执法行为，因职业举报人（以下称举报人）举报食品类案件中举报人通常会提出调解、举报奖励等申请，故笔者据此将此类行政执法行为归入依申请的行政执法行为[2]。在此，笔者就职业举报人举报食品类案件办理对各方的所负举证责任及依据和存在的问题进行分析，进而提出相关对策。以期为该型案件的办理提供有益的借鉴。

1 举报人举报食品类案件相关各方的举证责任及范围

1.1 第一顺位，举证责任首先应依据法律（包括司法解释）、法规、规章或者规范性文件的具体规定。食品监督管理部门由相关法律赋权查处涉及食品的违法行为，掌握着国家行政权力，行政权具有单方性、优益性、强制性、主动性、自由裁量性、广泛性等特点，处于主动、强势地位[3]。故在办理举报人举报食品类案件中行政机关应负主要举证责任，具有天然性和法定性。《行政处罚法》第三十条规定“公民、法人或者其他组织违反行政管理秩序的行为，依法应当给予行政处罚的，行政机关必须查明事实；违法事实不清的，不得给予行政处罚。”《行政处罚法》第三十六条“除本法第三十三条规定的可以当场作出的行政处罚外，行政机关发现公民、法人或者其他组织有依法应当给予行政处罚的行为的，必须全面、客观、公正地调查，收集有关证据；”《行政诉讼法》第三十四条规定“被告对作出的具体行政行为负有举证责任，应当提供作出该具体行政行为的证据和所依据的规范性文件。”

1.1.1 食品监督管理部门具体举证范围

①主体资格。应当举证证明，做出行政行为的主体具有法定资格，符合法定权限。

②违法事实。是法律、法规、规章规定应当给予行政处罚的事实。在举报投诉中，发现存在违法行为的，应查明违法行为实施人、时间、地点、情节、程度和后果。这是查清案件最基本的要求，也是实施行政处罚做到事实清楚所必须查清的案件要素。

③适用法律。应当举证证明具体行政行为所依据的法律、法规、规章正确合法，主要包括：适用法律是否合法有效；是否属于法律规定的行政行为所针对的事项的；是否与当事人的行为性质吻合。

④行政程序。在案件处理过程中，应当提供证据证明其以下程序合法：表明身份、出示证件、执法人员人数合法、收集证据是按法定方式进行的，不存在对当事人或证人采取引诱、胁迫、恐吓等非法手段收集证据的情形。

⑤处罚合理性。实施行政处罚决定行使自由裁量权时必须符合公平、公正原则，行政处罚不仅要合法，而且要合理。对于从轻、从重、减轻或者免于处罚的案件，要有充分的事实根据，相应的证据。

相对行政机关，当事人明显处于能力、信息和资源不对等的弱势地位。食品类举报案件中，当事人更应对有利于自己的证据进行举证。当事人对此类证据负举证责任，一是容易，二是更有利于实现自己的权利[4]。《食品安全法》第一百三十条规定食品经营者履行了本法规定的进货查验等义务，有充分证据证明其不知道所采购的食品不符合食品安全标准，并能如实说明其进货来源，可以免于处罚。《行政处罚法》第二十七条规定当事人有下列情形之一的，应当依法从轻或者减轻行政处罚：①主动消除或者减轻违法行为危害后果的；②受他人胁迫有违法行为的；③配合行政机关查处违法行为有立功表现的；④其他依法从轻或者减轻行政处罚的。违法行为轻微并及时纠正，没有造成危害后果的，不予行政处罚。

1.1.2 当事人具体举证范围 ①食品生产过程中食品原料、食品添加剂、食品相关产品供货商的许可和产品合格证明查验记录；②食品生产过程中关键环节的控制记录；③出厂食品的检验和安全状况记录以及第三人有资质的检测机构出具的检验报告；④不合格食品的召回和销毁记录；⑤食品经营者进货查验记录（供货者的许可证和食品合格证明文件）；⑥其他有利于当事人的证据。

1.2 第二顺位，符合公平、效率原则。在某些特殊案件中，由食品药品监督管理部门承担举证责任往往困难较大甚至不能，而第三人承担举证责任则比较容易。由第三人承担一定的举证责任不仅符合公平正义的要求，同时有利于提高行政效率，加快案件的办理，更加有利于维护第三人的合法权益。如在经营超过保质期的食品、经营标注虚假生产日期、保质期的食品等举报案件中，由于该类违法行为时间上的短暂、不可持续性，实施违法行为的主体不易确定性由执法人员负责举证存在相当大的难度，而由第三人承担举证责任就比较简单易行。第三人举证范围应包括购物票据、实物、有关联性的录像、录音等视听资料。在标签类举报中，借鉴《民事诉讼法》第六十四条“当事人对自己提出的主张，有责任提供证据”的规定，第三人还应该提供对消费者造成误导的相关证据。

通过以上分析，可以得出这样的结论：举报人举报食品类案件，行政机关对于当事人的违法事实承担主要的法定举证责任，这种举证责任一般是恒定不变的，当案件事实真伪不明、事实不清时，行政机关就不得作出行政处罚决定。但当事人、第三人从维护自身利益角度考虑，应承担事实举证责任，事实举证责任可以在当事人之间相互转移[5][6][7]。

2 存在问题的分析及对策

面对职业举报人举报食品类案件而引起的行政复议或者行政诉讼，行政复议机关或者法院往往只注意到行政机关的法定举证责任[8]，而往往忽视当事人、第三人的事实举证责任。在执法实践中，一些当事人、第三人对行政机关收集审查证据不配合，对行政机关依法要求提供的证据不提供，甚至对自己有利的证据也不出示，待到复议或者诉讼时，再提供出一些行政执法过程中未出示的证据，搞突然袭击，使行政机关再陷入被动[9]。故《最高人民法院关于行政诉讼证据若干问题的规定》第五十九条规定“被告在行政程序中依照法定程序要求原告提供证据，原告依法应当提供而拒不提供，在诉讼程序中提供的证据，人民法院一般不予采纳。”

然而现行的与食品监管有关的法律法规规章甚至规范性文件中对当事人、第三人提供证据缺乏程序性规定，对当事人、第三人因举证不能而应承担的不利法律后果也未明确[10]。在此笔者建议有关立法部门应制定有关规章或者规范性文件明确当事人、第三人的举证程序和因举证不能而由此应该承担的不利法律后果。在相关规范未出台之前，笔者提出以下对策[11][12]。

①应履行告知义务。在行政机关查办职业举报人举报的食品类案件由执法人员举证存在相当大的难度时应该依次向第三人以及当事人阐明其应负的举证责任，并提出举证要求。对其制作、送达《限期举证通知书》，告知其具体要求并载明由于举证不能当事人自愿承担不利的法律后果。

②应设置合理举证期限，为了在案件调查终结前固定各方面证据，克服“证据随时提出主义”的弊端，参考《北京市食品药品监督管理局受理违法案件举报实施办法》对举报承办机构处理时限相关规定和《北京市食品药品监督行政处罚程序规定实施细则》关于行政处罚时限的规定，对第三人设置举证时限应自承办机构承办投诉后20个工作日内为宜，对当事人举证时限应以举报立案30个工作日为宜。

③应设置合理举证范围，举证范围应紧紧围绕查明案件真相和相关情节，对与举报案件无关的证据材料不提举证要求。