论新型城镇化的本质内涵

宋连胜　金月华

(吉林大学 马克思主义学院，吉林 长春　130012)



论新型城镇化的本质内涵

宋连胜金月华

(吉林大学 马克思主义学院，吉林 长春130012)

[摘要]准确界定新型城镇化内涵是科学地开展新型城镇化研究的前提。但是，迄今为止的研究只是抽象地谈论人作为新型城镇化的主体与目标，泛泛地描述新型城镇化的各个层面，没有准确揭示出新型城镇化内在本质属性。这就要将其放在与城镇化、城市化以及小城镇相比较的高度，认为新型城镇化是生活方式、就业方式、公共服务、空间区域、社会治理城市化以及人居环境的优美化。这表明，新型城镇化的内涵不是单一的而是全面的，不是抽象的而是具体的，不是自然的而是包含着人为建构，它蕴含着主体人的自主选择、路径选择与秩序重构，揭示了新型城镇化所具有的内在的、本质特性，展现出新型城镇化的“新型”之处，成为规范新型城镇化理论研究、推进新型城镇化建设实践的必要前提。正是在这个层面上，我们才能说新型城镇化是对城镇化及小城镇理论与实践的扬弃与超越。

[关键词]新型城镇化;城镇化;本质内涵

《中共中央关于全面深化改革若干重大问题的决定》提出要“坚持走中国特色新型城镇化道路，推进以人为核心的城镇化”，努力为中国城镇化建设提出要求并指明方向。问题就在于: 要想建设新型城镇化就必须要正确理解新型城镇化的本质内涵。然而，学术界关于什么是新型城镇化“至今尚无统一和明确的定义”*谢天成、施祖麟：《中国特色新型城镇化概念、目标与速度研究》，《经济问题探索》2015年第6期。，一些研究往往在缺乏反思性与批判性基础上直接把此概念拿来分析中国各地新型城镇化建设实践。定义不准、概念不明、内涵不清不利于深入推进新型城镇化理论研究与学术探索。这就需要我们首先要厘清究竟何为新型城镇化，它有哪些内在规定性？

一、前人的研究

现代意义的城市化虽然较早地产生于欧洲。但是，新型城镇化却是在城镇化基础上发展起来的一个颇具中国特色的概念，是小城镇、城镇化以及城市化概念的扬弃。近年来，伴随着“国家新型城镇化规划”的实施，学术界围绕“新型城镇化内涵”进行了探索，初步形成了三方面的研究成果。

一是从目标导向入手探索何为新型城镇化。认为新型城镇化就是要以人为本来实现经济与社会的发展。任远认为，新型城镇化就是重视“迁移或流动人口的市民化和社会融合”，追求“人民的福利和幸福”的“人的城镇化”，这是新型城镇化的核心内涵与目标要求。也就是说，新型城镇化是将“城镇化的动力、目标和发展过程回归到人本身，将人的权利、人的发展能力、人的福利和幸福作为城镇化的核心”。*任远：《人的城镇化：新型城镇化的本质研究》，《复旦学报(社会科学版) 》2014年第4期。林闽钢、张文明等人认为，人是新型城镇化的主体，离开了人就“无从谈起”新型城镇化，因此，新型城镇化就是“人的现代性”*林闽钢、周庆刚：《新型城镇化进程中人的现代化——以江苏为例》，《新视野》2015年第1期；张文明：《新型城镇化：城乡关系发展中的“人本”回归》，《华东师范大学学报》2014年第5期。。在一些学者看来，新型城镇化必然体现为经济发展方式的优化上，受“土地资源有限、城市规划调整过快、城市环境质量下降、城乡关系不协调”等因素的影响，新型城镇化应当实行包容性区域发展政策，“促进空间经济的相对协调平衡布局、合理发展”*姚士谋等：《中国新型城镇化理论与实践问题》，《地理科学》2014年第6期。。

二是基于资源整合探索新型城镇化内涵。把它当成一个从设计到实施均涉及各方资源的庞大系统工程，这就要协调诸要素之间的关系，实现整体性发展。王素斋提出，新型城镇化按照“统筹城乡、布局合理、节约土地、功能完善、以大带小”原则，是一种“资源节约、环境友好、经济高效、社会和谐、城乡一体的集约、智慧、低碳、绿色”城镇化*王素斋：《新型城镇化科学发展的内涵、目标与路径》，《理论月刊》2013年第4期。。谢天成、施祖麟认为，新型城镇化是工业、农业和信息等要素向城镇聚集与整合，使得“产业结构与产业布局不断优化，产业竞争力持续提升；进城人口逐渐享受到与城市居民一样公共服务和幸福感”的过程*谢天成、施祖麟：《中国特色新型城镇化概念、目标与速度研究》，《经济问题探索》2015年第6期。。盛广耀则认为，新型城镇化是经济、社会及生态等资源有效整合的“环境友好、集约发展、规模结构合理”城镇化*盛广耀：《新型城镇化理论初探》，《学习与实践》2013年第2期。。这表明，资源与要素的集中构成了新型城镇化建设的重要方面，新型城镇化是各要素有机整合的城镇化。

三是运用对比的方法探寻新型城镇化内涵。通过与相关概念的对比，应该更能凸显新型城镇化的内涵。孙立行认为，新型城镇化中的“‘新”并不是指时间或空间上的“新”，而是通过创新力求在城镇化的“观念、质量及推进战略上有重大改变”*孙立行：《中国特色新型城镇化道路的科学思辨》，《国土资源》2014年第4期。：在发展理念上，它树立质量观念，强调“以人为本”；在发展模式上，强调“资源保护、集约发展”；在空间形态上，注重“特大、大、中、小城市及小城镇协调发展”；在市政建设上，注重文化保护、凸显地方特色，让居民“望得见山、看得见水、记得住乡愁”；在可持续发展上，更加注重“生态文明建设，避免城市病”。*谢天成、施祖麟：《中国特色新型城镇化概念、目标与速度研究》，《经济问题探索》2015年第6期。陈祥健指出，与过去的城镇化相比，新型城镇化强调空间格局上“城乡一体”和推进方式上“城乡统筹”*陈祥健：《新型城镇化：三个范畴的哲学思辨》，《福建论坛·人文社会科学版》2014年第2期。。有学者发现，与城市化及小城镇等概念相比，新型城镇化概念更符合中国国情，能够反映当前中国城镇化在集聚与辐射主体、发展指向等方面的区别*严书翰：《走中国特色的城镇化道路——当前中国重大问题研究报告之三》，《科学社会主义》2005年第3期。。这些研究对于厘清并规范新型城镇化内涵具有重要的学术价值与实践价值。

对国内文献的梳理发现，学者们倾向于从具体内容、涉及范围、目标追求及实现路径等方面探讨新型城镇化内涵，回答了新型城镇化所具有的构成要素。应当看到，现有的研究还存在三点不足。一方面，抽象地界定新型城镇化概念内涵，尤其是抽象地谈论人作为新型城镇化的主体与目标，而没有具体地规定人作为新型城镇化的主体所具有的内在规定性，也没有揭示出人作为新型城镇化的目标所应包含的具体内容，这种停留在抽象层面的探索不利于规范新型城镇化的建设实践与学术探索。另一方面，一些研究缺乏明确的针对性。新型城镇化不是空穴来风，而是对城镇化的反思与超越，是对小城镇的克服与保留，新型城镇化的内涵理当建立在与城镇化及小城镇相比较基础之上。可是，现有的研究只是没有把它与城镇化进行对比，从中揭示出新型城镇化相对于城镇化而言“新”在何处，进而无法准确揭示出新型城镇化内在本质属性。同时，现有的研究常常把新型城镇化理解成一个自发的过程，只是笼统地说明新型城镇化是一个资源的集中过程，而没有看到新型城镇化实际上是农村资源与要素向城镇的集中以及城市优质资源与要素向城镇的流动过程。这意味着在开展新型城镇化建设及研究之前必须要首先厘清这一概念及命题的本真之意。

二、究竟何为新型城镇化

新型城镇化来源于城镇化及小城镇建设，没有城镇化就没有新型城镇化。改革开放之初，我国苏南农村地区依托良好的工商业文化基础，凭借临近上海、毗邻杭州的区位优势，采取“三来一补”方式发展经济，一批批乡镇企业拔地而起，吸引了本地农村人口“离土不离乡、进厂不进城”前来就业，从而带动了农村人口、农业经济与农村社会的转型与变迁。其中，1981年的苏州地区在“经济结构、土地使用、人口和城镇”等方面已经发生了很大的变化*吴行川：《从几个数字看苏州地区城镇化发展》，《城市规划》1982年第4期。，显示出城镇化在苏南地区的建设成就。1983年，费孝通把这种以集体经济和乡镇企业为核心、追求共同富裕的城镇化发展道路概括为“苏南模式”。本世纪初，广东、福建、浙江、江苏、山东等地结合实际，以产业推动城镇化建设，走出一条被誉为产城融合的“新型城镇化之路”*徐建华：《一条新型城镇化 之路——南山经验解读》，《小城镇建设》2003年第10期。，这为中央制定新型城镇化战略提供了实践依据。2007年以来，中央数次提出要“推进以人为核心的新型城镇化”建设，发布《国家新型城镇化规划(2014—2020年)》，下发了“新型城镇化综合试点方案”，力争到2020年全面推广试点地区的成功经验。这些政策实践为我们深化新型城镇化研究提供了现实根据。

对新型城镇化进行学术研究的首要前提是必须要准确界定“何为新型城镇化”，与过去的城镇化或小城镇相比，如今的新型城镇化“新型”在何处？新型城镇化的独特内涵是什么？这个问题是新型城镇化研究领域的“元问题”，这个问题不解决就容易迷失新型城镇化的研究方向。在我们看来，必须将其放在与城镇化以及小城镇相比较的高度、反思新型城镇化对城镇化及小城镇的超越才能科学揭示这一概念内涵。依据这一参照系，我们认为新型城镇化的内涵集中体现在以下六个方面。

第一，生活方式城镇化。这是指乡村人口原有的劳动就业、社会交往、待人接物乃至休闲娱乐等方式向城市转变的过程。因此，新型城镇化不单单只是农村人口的非农化，更不是指农业户籍的非农化，它是农村人口在向非农业人口转变过程中所内含的生活观念、生活态度、生活内容也就是生活方式的非农化转变，包含“活动主体”、“活动条件”以及“活动形式”等向城镇化的转变*王雅林：《人类生活方式的前景》，中国社会科学出版社1997年版，第2-3页。。从活动主体看，以往人们更多地关注城镇化过程中主体的变动形式，把户籍作为小城镇或城镇化的依据，似乎城镇化或小城镇建设就是户籍的变动。新型城镇化就是要着重关注农村户籍向非农户籍转变过程中所体现出来的人们生活观念、生活方式以及生活内容由传统向现代的转变，政府要给予他们这样的权利，努力使转变为城镇户籍的农村人口尽快缩小与城镇户籍人口的职业差异、生活差异，形成相互包容的差异性文化，避免城镇化对农村文化的吞噬，促进城乡居民之间的互动与融合；从活动条件来看，城乡人口迁移的内驱力来自于生活条件的改善以及生活品质的提升，新型城镇化为此还拓展了生活条件范围。一方面，以往的城镇化主要追求城镇数量的增多以及规模的扩大，而新型城镇化还关注城镇化对农村生活条件的改善。另一方面，以往的城镇化主要局限于劳动者劳动报酬的提高，城镇经济总量的扩大，而新型城镇化还要关注经济质量的提升、劳动条件的改善以及劳动环境的优化；从活动形式角度看，与城镇化及小城镇建设不同，新型城镇化还要融入现代信息社会的生产与生活方式，实现从农业社会生活形式向工业社会及信息社会生活形式的跨越。

第二，就业方式城镇化。新型城镇化要求农村人口采取城市居民的就业模式、就业类型及就业报酬，实现从以往依靠资源的就业转变为现在的依靠市场力量获得就业。通过这种就业方式的转变，农民从原来的以第一产业就业为主逐步过渡到以第二产业以及第三产业就业为主；从原来的“靠天吃饭”到现在的“靠社会吃饭”与“靠人吃饭”；从原来的依附于土地资源的就业到现在的可以自主创业、自由职业；从原来的只能从事简单制造业和简单服务业到现在能够通过培训从事难以替代的复杂劳动，成为高端制造业和高端服务业领域内的现代产业工人；从原来的以占用就业岗位为主转变为能够创造新的就业岗位并进行自主创业；由原来的异地就业为主到现在的本地就业以及能够大量地吸引外来人口前来就业；从以解决生存问题的就业类型为主到现在的以提升就业质量、促进自身发展的就业类型为主；他们的就业所得从以实物报酬为主转变为现在的以货币收入为主，并且其劳动报酬能够与城镇居民社平工资基本持平。也就是说，原有的劳动力资源通过技能提升能够实现就地就业而可以不必要涌入其它地区就业。因此，新型城镇化不仅要关注就业岗位及就业所得，而且更要关注就业环境，为劳动者营造一个舒适的就业环境，为劳动者提供完备的劳动保障及劳动保护，按照城乡统筹乃至城乡一体原则完善最低工资标准，有效保护劳动者的合法权益，最终形成工业社会的生产关系与就业景象。

第三，公共服务城镇化。以往的城镇化及小城镇建设主要关注人口向城镇的集聚，实现农村人口向城镇人口的转变，较少地涉及公共服务城市化问题，城镇化并不能让民众享有基本公共服务。新型城镇化注重公共服务的规划以及基本公共服务的投入，强调城镇化建设“水平与质量”的稳步提升，这就需要加强公共服务均等化建设，注重公共服务的普遍性。它包括四个层面：一方面，城镇的公共服务与城市的公共服务均等，把公共服务尤其是城市的公共服务扩展到新型城镇化建设当中去使之成为新型城镇化的有机组成部分，明确城镇化所追求的“新型”很大程度上就是要按照未来城市标准开展公共服务的建设，通过公共服务的完善发挥城镇的聚集作用、辐射作用以及带动作用；另一方面，新型城镇化建设要与新农村建设相协调，妥善解决好农民的土地流转、就业与社会保障等问题，促进农业适度规模经营，加快实现由传统农业向专业化、标准化、规模化、集约化的现代农业转变，做到城镇与其所管辖的村庄实现基本公共服务均等化；同时，新型城镇化加强教育、就业、医疗、社保、住房、文化项目、体育设施、环境保护、公共安全等领域的投入，在基本公共服务项目一致性基础上兼顾到城镇对于公共服务的特殊性需求，实现普遍性与特殊性的结合；最后，新型城镇化的公共服务供给方式避免走过去城市化的老路，采取财政投入与社会投入相结合、政府购买与非政府供给相结合、国有部门与私营部门相合作等方式，以提高公共服务的供给效率，做到公共服务供给方式的多样化及无差别化。

第四，居住区域城镇化。城镇是城市与乡村的中途驿站，新型城镇化不是工业厂房的林立，不是非农产业的杂堆，它依托产业发展与城镇建设，提升城镇的服务能力与服务水准，促进城镇空间布局的重新规划与整体优化，抹平中心城区与周围村庄的沟壑。也就是说，它通过三次产业结构的调整与优化形成更为合理的人口空间区域分布，促进本地人口与外来人口、农业户籍人口与非农户籍人口的和谐相处，避免城市中反复出现的高档社区与城中村或棚户区这一两极分化现象在城镇区域的重现，缩小各类人员的空间居住差异，它是居住空间上的“新型”。另一方面，新型城镇化改变了人口集中居住的手段。以往城镇化的居住人口是在政府干预下以“同心圆”方式向外扩展和推进，政府设立开发区或新城区吸引人力资源及货币资本的集中，由此使得这些地方率先进入城镇化，在这个同心圆的外围仍然是广袤的农村，“圆内”与“圆外”形成了新的城乡二元对立。而新型城镇化则打破行政区域壁垒，它由原来那种依靠自然资源实行人口集中居住向技术先进、工业强大、信息业发达、服务业繁荣的区域集中居住，由原来那种单纯地依靠政府的力量到现在更多地依靠市场与社会的力量引导人口的集中居住，它通过缩小城乡差距去引导城市空间区域的扩张。

第五，社会治理城镇化。以往的城镇化及小城镇建设是基于熟人社会逐渐形成起来的空间区域集中，它仍然没有摆脱熟人关系的影子，社会治理的手段主要依靠人治，这样的治理在很大程度上是建立在大家庭基础之上村庄治理的扩大化与延续。新型城镇化要从原来的熟人社会治理结构、治理手段及治理方式过度到陌生人社会的治理手段与方式，实现治理主体、治理内容、治理手段以及治理方式的变革。在治理主体上，新型城镇化的治理主体是多元的，包括政府、企业及社会组织乃至民众本身都可以成为社会治理的主体，不仅本地城乡居民是社会治理的主体，外来务工人员同样可以为社会治理建言献策、成为治理主体；在治理对象上，新型城镇化打破治理对象的户籍及身份界限，将所有工作、学习、生活在本辖区范围内的人员都纳入为治理对象；在治理内容上，不仅包括农民的土地流转而且还包括农民就业技能及劳动保护的培训，不仅包括经济秩序的治理而且还包括社会秩序的重建，不仅包括正式组织的治理而且还包括非政府组织的治理；在治理手段上，新型城镇化的治理从依靠经验、权力到综合运用多种现代治理手段，实现由依靠经验治理到更多地依靠法制治理，从原来的依靠关系治理到现在的依靠规则治理，扎实推进社会及人的治理现代化，实现由传统的人向现代的人的嬗变。

第六，人居环境优美化。与城镇化或小城镇建设相比，新型城镇化绝不走先污染后治理的老路，它从建设之初起就强化环境意识，重视环境保护，守住生态环境的红线与底线，在城镇的空间分布规划、城镇的产业发展规划以及居民生活空间规划等各个环节均把环境纳入其中加以考量，注重资源的利用率和资源整合的效率，把生态文明建设放在新型城镇化建设的突出位置，追求经济效益 、社会效益以及环境效益相统一的绿色发展，强调人口、资源与环境的协调，避免重建设轻环境保护、先污染后治理等情况的再度发生，防止新型城镇化的推进带来资源浪费以及环境恶化，努力使新型城镇化建设与资源环境约束相一致，让生活在城镇的人们“望得见山、看得见水”。不仅如此，新型城镇化建设还注重人文环境的塑造，着力建设一座座有文化、有内涵的新型城镇，一座座资源节约型、环境友好型的新型城镇，让生活在这里的人们“记得住乡愁”，实现自然环境与人文环境的和谐统一。这是新型城镇化建设不同于城镇化及小城镇建设的重要之处，也是新型城镇化的应有内涵，更是有中国特色新型城镇化道路的重要内容。

上述六个方面是一个有机整体，它揭示了新型城镇化所具有的内在的而不是外在的、本质的而不是表象的独特内涵，展现出新型城镇化的“新型”之处，成为规范新型城镇化理论研究、推进新型城镇化建设实践的有益指导。

三、新型城镇化的特性

上述情况表明，作为与城镇化相比较而出现的“新型城镇化”概念不是单一的而是全面的，不是抽象的而是具体的，不是自然的而是包含着人为建构的过程，蕴含着主体人的自主选择、路径选择与秩序重构。

第一，新型城镇化是具体的而不是抽象的。新型城镇化不是简单地将城镇化的一些要素放置在今天语境下的重复建设，也不是城镇化个别属性及特征的改造，而是在对城镇化及小城镇建设经验的总结之后的重塑与再造，尤其要对以往小城镇或城镇化建设的理念与思想、项目与内容、方式及途径等加以全面反思，探索出一条有中国特色、符合当地实际、切实促进人口资源与环境，经济社会与人文相适应可持续的城镇化之路，既要避免简单地抄袭发达国家的城市化模式，也要避免对原有城镇化或小城镇建设的沿袭，还要着力避免人口单向转移、土地大量闲置、产业结构失衡、就业质量不高、公共服务不足、生活质量低下、环境严重污染的城镇化。在我们看来，新型城镇化包含生活方式、就业方式、公共服务、居住空间、社会治理、人居环境等因素在内项目完整、内容丰富、体系严密的城镇化，是包含多方面关系与属性的有机整体。其中，居住空间和人居环境的城镇化为民众提供了良好的生活基础，框定了新型城镇化发展的地理位置与空间区域；公共服务与社会治理的城镇化为民众提供了优质的服务保障，消除新型城镇化建设中的各种障碍；而生活方式和就业方式的城镇化又为满足了民众的多层次需求，它们是新型城镇化的直接体现与必然要求。这六个方面内在地统一于城镇与人的全面发展之中，构成了新型城镇化建设的动态系统。

第二，新型城镇化是全面的而不是片面的。与城镇化及小城镇建设相比，新型城镇化是一个内容全面的系统。它不仅着眼于经济领域，而且也要关注社会建设特别是社会福利领域，实现经济与社会的协调发展，避免以往城镇化一味地重视经济建设所带来的“意外性后果”，它尤其重视人的发展，把经济发展作为人的发展的手段，强调人是新型城镇化建设的主体及目的，从空间区域到人居环境、从生活方式到就业方式、从公共服务到社会治理，致力于实现人的现代化，避免城镇化建设中那种“见物不见人”情形的再度发生；新型城镇化不仅注重经济发展总量，重视有关“量”的方面规定性，如城镇化率、企业数量、经济总量、城镇区域面积等指标，而且更关注城镇化建设“质”的方面，如城镇化所带来的产业结构的优化、本地人口就业方式的转变、收入劳动的提升以及劳动报酬结构的合理，城镇空间布局的平衡，人均环境的优美，民众生活的和谐等，它们构成了新型城镇化注重质量建设与质量发展的体现；从项目上看，新型城镇化不仅关注硬件的投入，而且注重软件建设，特别注重服务意识、服务水平及服务技能方面的建设；从内容上看，新型城镇化是一个项目齐全的有机整体，包含了人们的生活方式、就业方式、公共服务、居住区域、社会治理、人居环境等在内的社会系统。

第三，新型城镇化是人为建构的而不是自然的过程。如果说城镇化主要建立在自然选择基础之上，那么，新型城镇化一开始就是个自主选择的过程，如发展方式、发展道路及发展路径的选择等，包含着主体人的自主创造与自主建构。以往的城镇化是在农村经济逐步发展之后“自在”形成的，是顺势而为的结果。新型城镇化是对城镇化所形成的经验予以概括和提升，对城镇化进程中所产生的弊端加以去除和摒弃，因而是一个“自为”的过程；以往的城镇化主要是农村人口、资源等要素等向城镇的单向流动，新型城镇化则是个双向流动过程，包含着人口及资源的“逆流动”，如城市人才到城镇就业、城市人口到城镇生活、城市资源投向城镇、城市的公共服务向乡村延伸，从而有助于形成城乡一体的社会格局；以往的城镇化在民众的生活就业、政府的公共服务以及社会治理等方面采取事后补救式措施，新型城镇化扭转了这一发展理念，它试图对产业分布、生态环境、民众的生活与就业、公共服务、社会治理及人居环境方面进行前瞻性的规划，对整个镇区的空间分布进行主动设计和重构。也就是说，新型城镇化不仅蕴含着城镇人口数量与规模的扩大，同时更是城镇结构与功能的转变。

总之，作为一种“人造环境”的新型城镇化更有助于人与自然、人与社会的和谐统一，是随着人本身的发展而需要创造出的一种适应生产方式的“人文景观”，体现了新型城镇化从“无序”到“有序”，从“有序”到“顺序”的重建过程。正是在这个层面上，我们才能够说新型城镇化是对城镇化及小城镇理论与实践的扬弃和超越。

(责任编辑：陆影)

[中图分类号]F299.2

[文献标识码]A

[文章编号]1003-4145[2016]04-0047-05

作者简介：宋连胜(1956—)，吉林大学马克思主义学院教授、博士生导师，国务院学位委员会学科评议组成员。

收稿日期：2016-01-15

金月华(1973—)，吉林大学马克思主义学院博士研究生，鹭江出版社总编办副主任。