食品类行政处罚案件处理面临新挑战新修订的《食品安全法》对食药监管部门执法工作的影响

●龙璐/文

北京市丰台区食品药品监督管理局

2015 年10 月1 日正式施行的新修订的《食品安全法》与原《食品安全法》相比，在监管思路、各方责任、处罚力度等方面均有实质性改变，对于食药监管工作者，尤其是一线执法者而言，新修订的《食品安全法》最直接的变化，便是对食品类行政处罚案件的处理过程造成影响。

被处罚主体类型比例将受影响

原《食品安全法》在义务性条款中未区分法人、其他组织与自然人，且实际操作中，受限于被处罚主体的客观经济实力，被处罚主体多半集中在自然人及个体工商户。而新修订的《食品安全法》一方面进一步落实了生产经营者与生产经营企业的层级要求，进行了实质区分；另一方面又加重了处于相对优势地位的集中交易市场、农产品批发市场以及网络食品交易第三方平台的责任。此外，出于法律责任中高数额行政罚款的限制，无论是从法律规定角度还是实际执法角度，被处罚主体类型都将会由以个体工商户以及自然人为主的结构转变为相对均衡甚至倾向于以法人以及其他组织为主的结构。

违法行为认定有可能引发争议

新修订的《食品安全法》进一步细化了食品、食品添加剂以及食品相关产品的义务和法律责任，增加了新的要求，但是对新条款理解的差异以及缺乏对具体事项的解释说明，导致执法人员在违法行为认定上时常引发争议。例如，新修订的《食品安全法》第五十条第二款规定“保存相关凭证”，对于凭证的范围是否包括许可证和产品合格证明复印件、进货票据等材料，在调查时需要收集何种凭证才能证明食品生产经营企业履行了法定义务等并没有做出进一步解释。此外，由于新修订的《食品安全法》并未将原《食品安全法》第二十九条第二款关于不同种类的许可适用特殊情形列入其中，但在执法过程中会存在一个主体可能会从事涉及多种活动的情形，例如：对取得食品生产许可的主体销售其生产的食品、餐饮服务提供者在其餐饮服务场所销售其自制的食品等，对于此种违法行为的认定仍不明确。

引发责令停产停业、吊销许可证处罚适用的混乱

尽管原《食品安全法》在法律责任的设置时也规定如存在情节严重、拒不改正或者造成严重后果的情形时责令停产停业或者吊销许可证，但是在行政处罚的实施过程中，鲜少适用。然而新修订的《食品安全法》一方面细化并增加了法律责任的相关条款，另一方面在第一百三十四条规定：“食品生产经营者在一年内累计三次因违反本法规定受到责令停产停业、吊销许可证以外处罚的，由食品药品监督管理部门责令停产停业，直至吊销许可证。”直接导致了责令停产停业、吊销许可证这两种行政处罚手段适用的增多。因此，在新修订的《食品安全法》实施之后，执法机关将会面临对这两种行政处罚适用的混乱，有四个问题亟待解决：一是对各个条款中规定的情节严重、拒不改正以及造成严重后果的情形的具体判定标准问题；二是当食品生产经营者在一年内累计三次规定的处罚，责令停产停业和吊销许可证的适用情形；三是责令停产停业与吊销许可证适用的转化问题，即在适用责令停产停业的前提下，发生何种情形使之转化为吊销许可证的处罚；四是当发生第一百三十四条规定的情形时，执法机关以何种形式责令停产停业，直至吊销许可证（如下达行政处罚决定书，则涉及如何进行行政处罚，因为立案时应涉及至少三个的独立的行政处罚相关材料）。

一个违法行为关联其他违法行为情形增多

按照原《食品安全法》的相关规定，在惩处违法行为的过程中一般牵连其他违法行为的情形多集中在食品经营环节对食品生产环节的追溯过程，以及特殊情形下对集中交易市场的开办者、柜台出租者、展销会的举办者的追责。但是根据新修订的《食品安全法》的相关规定，这些情形还应包括对农产品销售者的违法行为查处时涉及的农产品批发市场的相关违法行为；对入网食品经营者的违法行为查处时关联网络食品交易第三方平台提供者的相关违法行为；对违法生产经营行为的查处可能还涉及到的提供违法生产经营场所、条件主体的违法行为。

在新修订的《食品安全法》实施后，执法人员在调查违法行为的过程中可能涉及对其他利害关系人违法行为的调查，即面临“罚一牵连N”的行政处罚局面。

为自由裁量适用带来隐患

目前，执法人员在实施行政处罚时，出于高效便民原则，对于虽然相互独立，但是在同一次监督检查中发现的同一类别（例如食品、药品、医疗器械、化妆品、保健食品）的违法行为采用分别裁量、合并处罚的行政处罚方式，且通常适用从轻、一般、从重处罚，除极个别特殊案件外，基本不适用减轻处罚，行政罚款数额一般在5000 元至5 万元之间。

新修订的《食品安全法》第一百三十四条对屡次违法做出了加重惩处的规定，且新修订的《食品安全法》大大提高了行政罚款的最低门槛，多数法律责任行政罚款高于5 万元，超出部分行政相对人的实际经济承受能力。出于行政执法合理性和合法性的平衡以及实际执行的考虑，执法人员在运用新修订的《食品安全法》时将会展现两种倾向：一是尽可能的将同一主体的多种违法行为合并处罚；二是广泛适用从轻、减轻处罚自由裁量权。这两种倾向如得不到适当的引导和限制，将会出现违背依法行政原则甚至导致行政权力滥用的隐患。

行政相对人开始倾向运用听证权利

目前，尽管听证程序是行政处罚程序的必备程序，但是由于执法人员重视在行政处罚过程中与行政相对人的沟通以及行政罚款金额在行政相对人可承受范围之内，行政相对人鲜少提起听证申请进入听证程序。但是随着新修订的《食品安全法》法律责任的加重、引进信用档案理念，甚至屡次违法直接导致责令停产停业直至吊销许可证等多项措施的出台，为了保障自身食品药品生产经营活动的良好运行，维护自身合法权益。因此，如何规范听证程序、细化相关流程应提上规范行政处罚程序的议程当中来。