地方政府执行力问题现状及治理对策研究

罗 敏，周 超

（广西师范大学政治与行政学院，广西 桂林 541006）

地方政府执行力问题现状及治理对策研究

罗 敏，周 超

（广西师范大学政治与行政学院，广西 桂林 541006）

执行力是政府工作的生命力。地方政府执行力建设，是加强党的执政能力建设和提升政府公信力的重要途径，也是建设法治、责任、服务型政府的必然要求，更是实现行为规范、运转协调、透明公正、高效廉洁的政府管理体制的具体表现。因此，梳理、分析、总结地方政府执行力问题显得非常重要。

地方政府执行力；民主意识；责任意识；角色定位

地方政府执行力的高低是能否实现国家公共政策目标和计划的关键因素。关于“执行力”的阐释可谓是众说纷纭，美国学者保罗·托马斯和大卫·伯恩认为：“执行力是一整套行为和技术体系，它能够使公司形成独特的竞争优势。”[1](P2)拉里·博西迪和拉姆·查兰则认为：“执行是一种暴露现实并根据现实采取行动的系统化方式。”[2](P19)中国国内有学者认为，执行力就是指组织执行战略，实现组织战略目标的能力。[3](P4)被誉为“国内本土化执行力研究第一人”的周永亮博士认为，执行是实现既定目标的具体过程，而执行力就是完成执行的能力和手段。[4](P211)综上所述，笔者认为，政府执行力是政府执行的能力和效能，是政府贯彻执行党和国家的方针、路线、政策以实现既定目标的实践能力。因此，只有充分认识当前我国地方政府执行力的问题现状，才能更好地贯彻落实党和国家的各项方针、政策，有效地提升地方政府的执行力。

一、我国地方政府执行力问题的现状

（一）缺乏民主，独断专行——执行“拍脑袋”

1.政策缺乏稳定性。公共政策作为政府对社会资源和利益进行权威性分配的方案，如果政策朝令夕改，频繁变动，可能导致公共政策执行体系的结构性紊乱，政府和社会之间信赖关系的破裂。政策不稳定，不但损害政府在公众面前的威严形象，而且还会带来诸多的民生问题。

2.政策缺乏民主性。有些地方政府在政策执行过程中，“一把手”决策的“拍脑袋工程”和“拍脑袋规划”比比皆是，未经科学规划和论证，这些决策往往留下“后遗症”，有的甚至成了“烂尾”或“半拉子工程”。正如老百姓私下流传的一句话：“张书记‘挖坑’李书记‘埋’，王书记上台又重来。”[5]政策执行中有“集中”没“民主”的现象仍时有发生。

3.政策缺乏协调性。政策工具与行为后果之间的因果关系越强，政策决定就越可能受到支持，政策执行就越顺利。[6](P179)决策者对政策独断专行，却缺少能够系统协调各种政策的政策工具和手段，政策目标模糊，缺乏科学性和协调性，导致政策之间相互“打架”。

（二）逃避责任，推诿搪塞——执行“踢皮球”

1.部门职责不清。政府部门职责不清造成职责模糊，各部门之间相互推诿、扯皮，甚至会出现“谁都管、谁都不管”和“谁都干、谁都不干”的现象，造成政府执行力低下，遇到棘手的问题就束手无策，推卸责任，甚至放任不管。

2.责任意识不强。政策执行者受非理性因素的影响，责任意识淡薄，导致执行力的丧失。消极的执行态度往往贻误了政策的执行时机，减缓了政府对政策的执行速度，导致政府责任意识的丧失，降低政府对政策的执行高度。[7]如果老百姓对政策的认同度低，政策执行者往往就会弄虚作假，对政策执行敷衍了事。

3.利益取向不同。利益是政策执行的内在动因，从实质性层面看，只有坚持公共利益导向，顺利实现预期收益的政府执行水平和能力才是理想状态下的政府执行力，是具有价值灵魂的状态。[8](P39)然而，这种“价值中立”的政策却很少，例如2008年以来，很多地方政府土地出让制度与民争利导致百姓心生怨愤，这样的政策显然不符合民意。

（三）有法不依，有令不行——执行“和稀泥”

2.政策执行者爱好扮演“变色龙”。政策执行者的原则性不强，立场不坚定，“到什么山头唱什么歌”。哪里有好处，政策就往哪里倾斜，而执行者没“好处”的政策就置若罔闻，导致国家的法律政策形同虚设。

3.政策执行者爱给亲属“开绿灯”。习近平总书记多次强调：“党内决不能搞封建依附那一套，决不能搞小山头、小圈子、小团伙那一套，决不能搞门客、门宦、门附那一套，搞这种东西总有一天会出事。”[9](P69)执行政府福利性政策经常无视法律的规定，违规“开绿灯”。

（四）政府越位，领导错位——执行“闯红灯”

1.政府越位。政府部门和管理者仍然习惯于代替市场去配置与私人产品相关的资源，行政审批的不合理和过多过滥，就是政府取代市场的典型表现。这种政府越位不仅阻碍了市场机制作用的有效发挥，而且一定程度上还成为政策执行“寻租”和腐败的前提。政府过多干预市场政策的执行，既当“运动员”又当“裁判员”，导致执行政策“闯红灯”。

2.社会缺位。社会市场经济秩序不健全，竞争规则不完备，信用体系尚不健全，社会组织缺乏活力。当政府以家长的身份处理大量繁忙的事务时，社会就很难在政府的羽翼下获得成长。社会中发生的许多问题都与鼓励政策执行者的积极性有关，比如“角色张力”、“不稳定价值观”以及行政裁量权等，涉及到政策本身、政策实施体系以及社会公众之间的相互作用。[10](P137)在政策执行实践过程中，政策很难“一碗水端平”，势必导致社会缺位。

3.领导错位。政策执行过程中，某些领导丧失了公仆意识，更多是想在国家政策中捞取好处。领导者思想意识的错位，导致自己走向贪腐堕落的绝路。尤其一把手，在权力面前唯我独大，置群众利益于不顾，损害人民的利益，最终走向灭亡。

单次照射3 d后，所有大鼠iv FITC荧光标记的葡聚糖（2 mg/kg），完成肠黏膜血流量检测后，处死大鼠，取1 cm小肠组织，反复灌洗去除血液，组织充分匀浆后，3 000×g离心20 min，取上清，荧光酶标仪540 nm处检测上清的吸光度（A）值，再根据标准曲线，计算出组织间隙中FITC荧光标记葡聚糖的浓度。

（五）断章取义，执行不当——执行“留尾巴”

1.选择性执行。选择性执行的目的在于“为我所用”，实现自身的利益追求，其结果往往破坏了公共政策的严肃性和科学性，导致“政策变形”、执行“走样”，直至造成决策方针执行失败。[11](P69)选择性执行即凡是对老百姓有利的政策和法律、法规，能瞒就瞒，能藏就藏，也就是百姓俗称的“贪污政策”现象，导致政策执行不到位。

2.应付性执行。地方政府在执行国家政策的过程中，有利的就执行，不利的就“变形”，制定出与中央政策表面相一致，实际却相违背的地方政策或者实施方案来应付中央政策。不仅严重影响了党和国家的形象，极大损害了国家政策的权威性、严肃性以及国家和人民利益，而且使中央的政策难以贯彻落实，甚至会导致执行不当的政策效果。

3.机械性执行。因循守旧，政府在执行政策方面效率低下，对有关政策的执行方法简单机械，缺乏灵活性和创新性。[12](P58)这样的执行过分夸大政策的原则性，忽视了政策的灵活性，常常不根据现实情况，不因地制宜地执行，而是用会议落实会议，以文件落实文件，甚至地方的政策和中央的政策有冲突、有矛盾，执行仍旧是唯“红头文件”是图。

（六）软拖硬抗，拒绝服从——执行“磨洋工”

1.执行“衙门作风”。政府的门难进、脸难看、话难听、事难办，办事磨破嘴、跑断腿等坊间流传的话语，就是公众对机关“衙门作风”的形象表述。地方政府有的甚至将前来办事的人“推之门外、拒之门外”或“一拖再拖、一延再延”，更有甚者“拍桌子踢板凳吓唬人”。

2.执行“蚂蚁搬家”。政策执行是好事就正常办，是困难事就慢慢办，是矛盾就躲着办，糊弄欺骗办事者，直接导致地方政府部门办事效率低下，成为地方政府提高执行力能力的障碍，最终丧失发展机会。

3.执行“欺软怕硬”。近些年来，各级政府都在想方设法维稳，对于各种社会矛盾，秉着“大闹大解决，小闹小解决，不闹不解决”的理念，执行“欺软怕硬”，能拖一时是一时，要不是集体“大闹”的影响，媒体的曝光，相关部门介入，百姓的事情很难解决。

（七）巧立名目，吃拿卡要——执行“交学费”

1.执行环境的影响。政策的执行离不开自然环境和社会环境，有些地方政府以自然环境恶劣，路途遥远等现实情况为借口，对中央政策拒不执行，不仅降低和弱化了政府的执行力，还增加了政府政策执行的成本。

2.执行制度的缺陷。执行过程中缺乏科学的运行机制，地方部门故意给办事者设置“门槛”，见办事者“有表示”才肯动手办，“没表示”则“此路不通”。

3.执行道德的失范。台上反腐败，台下行腐败。政策执行主体的职业道德不纯洁，缺乏为人民服务的职业道德情操，经常以“父母官”自居，视百姓为“刁民”。信任危机、人性冷漠等道德缺失问题，使得民不信官，官不信民，导致政策执行过程中出现索要“学费”的现象。道德失范使提高执行力失去了最根本的思想认知与保障，现实生活中出现的“群众跑来跑去，领导批来批去，部门转来转去，开会议来议去”的执行难的官场顽疾。[13]

二、我国地方政府执行力提升的对策

（一）强化政府民主执行的意识

1.集思广益，提高政策的稳定性。意识的差别客观上决定了政策执行的稳定性。“群众的眼睛是雪亮的”，只有广开言路，征集普通群众的建议或意见，才能提高政策执行的稳定性。充分发扬政策民主，是凝聚地方政府智慧，进行正确决策的必然要求，是维护地方政府的团结统一，增强地方政府执行力的必然要求。

2.科学执行，增强政策的民主性。全面深化改革，地方政府对中央政策要科学执行，增强民主意识，提高科学决策能力，团结一心，“十个手指头”个个用力。要不断完善各项议事规则和政策执行程序，切实推进决策的科学化、民主化。在事关地方全局和长远发展的重大问题上，要以政府统筹、社会参与的原则，坚持集中讨论、集体决定，会前蹲点调研、民主评议，会上科学执行、民主决策，会后自觉服从、坚决贯彻。

3.优化政策，注重政策的协调性。增强民主意识，要坚持以政府总揽全局、协调各方的原则，发挥好其他组织机构的积极作用。任何一项政策，只有更多的人参与到政策执行的过程中才能减少失误，决策才能顺畅、协调。例如举办听证会，召开民意调查报告会，用民主的方法达成共识、开展工作，使政策健康协调有序运行。

（二）树立政府责任执行的意识

1.理清部门职责。政府各部门要牢固树立责任意识，统筹规划、科学安排、形成合力，进一步强化分工协作、主体责任，严格执行党的方针政策。地方政府在明确部门职责界限的同时，要杜绝相关部门职责执行的延后和不配合，畅通各部门间协调联动渠道，通力配合、各司其职，拒绝政策执行“踢皮球”。

2.培养责任意识。地方政府要把好各自的关口，把问题矛盾和冲突纠纷解决在自己手上，上级对下级负责，下级让上级放心。恩格斯说：“一切公务人员在自己的一切职务活动方面都应当在普通法庭上按一般法律向每一个民众负责。”[14]政策执行过程中，政府部门要充当好政策执行的“主人翁”，担负起“挑大梁”的职责，积极主动执行国家的相关政策，而不是推诿搪塞、逃避责任。

3.权衡利益关系。社会转型期，利益主体多元化，实现方式多样化，利益行为失范的风险增加，政府公职人员利益取向偏差时常变化，腐败的可能性也随之增加。建立健全利益权衡机制，一是防止交易型偏差，如收受礼品、权力寻租；二是防备影响型偏差，如利用“裙带关系”谋取非法利益；三是防范旋转型偏差，如在政府和企业之间变换角色获取利益；四是防御集体型偏差，如“山头主义”、“圈子文化”、利益集团等集体形态。

（三）遵循政府法令执行的规则

1.健全政策执行机制。建立统筹兼顾的政府政策执行机制，提高地方政府执行力。一是遵循法律规则，灵活运用政策。地方政府可通过对政策文本的解读，从中寻找到一些较弹性的部分进行 “灵活”的解读，为政策的变动和修订提供可资利用的机会，以尽可能地维护局部区域乃至个人的自身利益。[15]二是健全法律制度，禁止有法不依。三是加强法律监督，杜绝有令不行。

2.深化责任追究机制。行政人员是政策执行中的核心要素，提升政府执行力就要培育更多优秀的行政人员。一是原则要强，立场要坚定。二是严肃纪律，确保政策执行到位，不充当“老好人”角色。三是规范责任交接，推行政策执行终身负责制。例如“4·09”内蒙“呼格案”的重新审查，就是典型的办案终身责任追究的案例，最终“呼格案”原专案组组长成为第一个被调查的责任人。

3.建立执行程序监督。政策执行程序监督是提升政府执行力的重要途径。一是加强政策的宣传，让民众充分了解国家的相关福利性政策。二是完善信息公开、透明机制，防止行政人员“暗箱操作”。三是强化民众政策参与意识，引导公众积极参与到政策执行中来。四是建立健全执行程序监督机制，防止公共权力“私有化”，发挥民众、社会团体、新兴媒体的监督作用。

（四）转变政府越位执行的角色

1.理顺政府与市场的关系。政府与市场关系中存在的交叉分割、协调不畅、相互掣肘等问题，不仅与组织架构不合理有直接关系，更与职能划分不清、权力配置不明以及利益分配失衡等密切相关。[16]因此，要理顺政府与市场的关系，就要不断深化行政体制改革。一是简政放权，明确政府的职能和职责，适当放权于市场后政府不“越位”。二是激活市场经济活力，发挥市场的作用。三是合理配置社会资源，权衡利益分配，让政府与市场“两只手”各司其职。

2.转变政府与社会的角色。“小政府，大社会”已成为一种时代要求和发展趋势，政府从管制型向服务型转变，社会的角色越来越凸显，政府“掌舵”、社会“划桨”的角色越来越重要。一是激发社会组织活力，让全社会的力量都来参与提供公共服务。二是创新政府社会组织管理，更好地发挥社会力量在管理社会事务、反映利益诉求、协调利益矛盾中的作用。三是发挥好政府主导、社会参与的角色，社会全力配合政府政策执行，为政策执行畅通渠道，给政府提供财力、人力、物力的支持。

3.加强政府与民众的融合。政府为民众提供服务，民众离不开政府。一是增强公仆意识，坚持权为民用，坚持深入民众实际，主动问计于民，不脱离群众。二是强化责任心和纪律性，不搞形式主义，不“作秀”，政策执行“接地气”。三是领导就是服务，树立“民众至上”的信念。政策执行首先应考虑的是造福民众，为民众谋福祉，不侵害人民群众的利益。四是促进政府与民众关系的融合，提升政府的公信力以及政府的执行力。

（五）提升政府质量执行的作风

1.政策执行不“开小灶”。利益是政策规避的内在动因。[17]利益的驱动，使得部分执行者选择性地执行政策。要保证政策执行的质量，首先必须认识到公共政策的执行不仅是政府单方面的行为，更需要广大民众的理解与支持；其次要提高执行者的素质，包括政策认知水平、合理的知识结构、良好的工作态度、组织协调能力等；再次要建立健全利益补偿机制，强调长远利益和短期利益的结合；最后要优化决策的组织结构，使公共政策更具科学性和权威性，降低政策“走样”的程度，提高政策执行的质量。

2.政策执行不“打折扣”。政策执行不能投机取巧，政府的相关政策执行起来必须不打折扣。一是杜绝地方主义和分散主义，坚决维护中央的权威，不折不扣地执行上级的政策决策；二是要有强烈的责任心，良好的执行精神，不应付性执行；三是政策执行要“见行”，更要“见心”，接受任务时充分理解任务的内容，积极主动“不打折扣”地执行。

3.政策执行不“走过场”。政策的执行应是原则性和灵活性相结合，政策“走过场”式的执行，导致政府执行力下降。因此，政策执行绝不容许“走过场”。对政策执行落实不力的，实施责任追究，严肃问责；要提高政府回应力，推动政策落到实处，提升政府执行力；突出重点，强化政策不走形式主义，取消浮于会议、文件等“花架子”政策。

（六）完善政府效率执行的机制

1.树立服务理念。政府政策执行倡导以人为本，以服务为核心的价值理念。一是强化服务意识，有效解决“冷、硬、横、推、拒”等“衙门作风”；二是加强督导检查，形成长效机制，加大为官不作为的整治与问责力度，提高政府执行力；三是建立有效的考核、晋升和奖惩机制，及时清理在职不在岗的“空饷官员”，树立良好的政府形象。

2.培育效率意识。政策执行过程中，首要的就是服从，只有服从才能做到上下理念一致、认识一致、行动一致，倘若下级不服从，政府的全面协调工作将无法开展。[18](P47-49)一是要快行动，快执行。政策执行立说立行，积极主动。二是勇于担当，不找借口，有质有量地完成工作任务。三是遇见问题不绕着走，不逃避责任，全力以赴解决民众之忧。

3.强调执行观念。要强化“决策确定之后，执行高于一切”的理念。在决策的时候可以提意见，但是在决策确定之后，就要坚决执行。要保障提升执行力，健全严格的目标管理制度，具有敢于碰硬、敢于担当，不怕事、更不躲事的执行观念。

（七）融入政府服务执行的文化

1.政府通过改善执行环境，促进政府执行力的提升，建立一个优良的政府执行环境，减少执行扭曲和执行偏差。一是树立环保意识，善待自然环境，强化硬件设施的建设；二是促进政府机构的改革向大部制推进，解决层次过多、人员冗余、权责脱节等问题；三是转变政府执行的方式，科学执行、民主执行，建立信息沟通及反馈机制，增加政策执行的透明度；四是拓展社会公众参与评议政府的途径，扩大民主评议的范围，增强评议的科学性和可信度。[19]

2.从制度缺陷向秉公执法转变。诺思指出：“制度是一个社会的游戏规则，更规范地说，它们是为决定人们的相互关系而人为设定的一些制约。”[20](P3)要筑牢限制、监督、约束权力的制度之笼，一是完善决策制度程序，防止政策执行者设“门槛”、设“关卡”，提高政策的透明度；二是整顿社会不良风气，规范政策的执行，增强执行主体的职业道德素养及自律意识；三是建立健全严格的监督检查制度，建立科学的绩效考评机制和严格的奖惩机制。

3.从道德失范向清正廉洁转变。公民社会的发展，为公共政策执行主体注入了新鲜血液。公共政策执行主体的道德素养高低是政策能否有效执行的关键因素，因此良好的道德素养是政策有效执行的必要保障。一是树立“公心”，从内心深处就养成一种自觉的奉献精神，听民声、达民意；二是加强官民沟通，保持服务热心，大公无私、秉公办事，自觉克制内心的私欲；三是立行有度，培养自信心，抵御诱惑和金钱考验；四是充分发挥公民社会的地位与价值，让政策在阳光下执行。

[1]（美）保罗·托马斯,大卫·伯恩著，白山译.执行力[M].北京:中国长安出版社，2003.

[2]（美）拉里·博西迪,拉姆·查兰著，刘祥亚译.执行：如何完成任务的学问[M].北京:北京机械工业出版社，2003.

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Current Status of the Implementation Capacity of Local Government and Some Countermeasures

LUO Min,ZHOU Chao
（School of Politics and Administration，Guangxi Normal University,Guilin Guangxi,541006）

Implementation capacity is the vitality of the government＇s work.Local government implementation capacity construction is to strengthen the party＇s ruling ability and an important way to enhance the government credibility，a necessary requirement for constructing rule of law，responsibility，a service－oriented government，and it aoso realizes standardized behaviors，coordinated operation，transparent，fair，clean and efficient government management system.Therefore，carding，analysis，summary of local government implementation capacity are very important，this article attempts to demonstrate the current status of the implementation capacity of local government.At last the author puts forwards some countermeasures to promote the implementation capacity of local government.

implementation capacity of local government；democratic consciousness；responsible consciousness；role definition

D63－3

A

1674-0882(2016)01-0014-05

2015－11－10

罗 敏（1989－），男，湖南攸县人，在读硕士，研究方向：公共危机管理、领导科学理论与实践;

周 超（1968－），男，湖南隆回人，博士，副教授，研究方向：公共危机管理、领导科学理论与实践。

〔责任编辑 赵晓洁〕