“良性互动”视野下的城市社区治理问题研究

龚建华，李永华

（深圳行政学院，广东　深圳　518034）

“良性互动”视野下的城市社区治理问题研究

龚建华，李永华

（深圳行政学院，广东深圳518034）

由于共同体本意的丧失，当下城市社区治理存在目的性丧失、主体性丧失和方向性丧失等问题。20世纪末良性互动理念引入公共管理领域，在“良性互动”视野下，城市社区治理路径可从回归社区的共同目标、多元主体的共同参与和公共空间的建构等方面进行选择。

良性互动；社区；治理；公共空间

“良性互动”（benign interaction）概念源于乔治·米德、欧文·戈尔曼、乔治·霍曼德等人开创的互动理论，其理论核心在于强调人类社会的存在根源于个体间的互动，互动存在三种基本形式：合作、顺从与竞争，其目的指向都是有利于人类社会更好地存在。20世纪末治理理论兴起，将良性互动理念引入公共管理领域，认为治理主体的多元化及主体间的良性互动是达成善治（good governance）局面的两个必要条件。

作为中国城市社会“善治”目标达成的基础，城市社区治理的目的原本是借由社区居民群体间的良性互动而达成的基层自治，从而实现城市基层社会单位的良性运转。但城市化的快速发展、社区理念的错位以及当前人群分治政策的执行引发了众多问题，从而出现了政府想退退不出、社区自治治不成的尴尬局面。为此，我们有必要正本清源，从社区自身释义出发找到问题根源，进而通过公共空间的营建，借力良性互动理念创新城市社区治理。

一、话语体系中的“社区”失真

“社区”一词，源自于拉丁语，1887年德国社会学家滕尼斯在 《社区与社会》(《Gemeinschaft and Gesellschaft》)一书中最早使用该词，费孝通先生在翻译“community”时用“社区”指代，将之导入中文，国内学术话语体系即以之指代由相对固定区域及人群构成的最基层社会单位。自“社区”一词被引入中国之后，其逐渐成为国内研究基层政治、社会结构变迁、社会心理的核心词汇，但众多研究者对于社区的理解却又各有不同，如“由居住在一定区域范围内人群组成的，具有相关利益和内在互动关系的地域性社会生活共同体。”[1]“社区是某一地域里个体和群体的集合，其成员在生活上、心理上、文化上有一定的相互关联和共同认识。”[2]虽然研究者对于社区的认识不同，但综观各种定义，多数学者都认可社区必须包含三大要素：一定的地理区域、一定的组织人群、共同体①。其中共同体要素一直是社区概念的核心。

虽然“社区”一词很早就进入国内学术话语体系并被作为研究中国基层社会的核心词汇使用，但行政话语体系却在很长时间内都未将之纳入使用。其所指称的对象，一是乡村基层社会，行政话语则沿袭至今仍以“村”、“庄”等词汇用以指称并据此实施管理；一是城市基层社会，行政话语体系中对应的是居民委员会。改革开放前，政府通过“街道办—居委会”式的管理模式（这并非当时政府社会管理的主体，仅作为单位制管理的辅助形式）对城市基层社会施以社会控制，

直至1986年，民政部在进行城市社会福利工作改革时，为了引进社会资本进入福利事业，同时又将其与国家操办的社会福利相区分，提出“社区服务”这个说法，自此，“社区”这一词汇才开始进入行政话语体系。1991年民政部又提出“社区建设”的概念，1998年《国务院的政府体制改革方案》中明确民政部在原基层政权建设司的基础上设立基层政权和社区建设司，意在推动社区建设在全国的发展。2000 年11月，中共中央办公厅国务院办公厅关于转发《民政部关于在全国推进城市社区建设的意见》通知中特别强调“ΧΧ社区建设”的重要意义。此后，“社区”逐渐在行政话语体系中取代居民委员会成为城市基层社会的指称，我国所有城市基层居民委员会前都被冠以“ΧΧ社区”，从而在形式上完成了社区概念的行政话语植入，但这种植入是不成功、或至少是不完整的。

在学术话语体系中，社区一词具有三大内涵要素，但对于行政话语体系而言，三大要素中的地理要素和人群要素很容易被其接纳吸收乃至运用，而共同体要素却无法像前二者那么明晰且难于实现则被“有用性”忽略。然而，作为社区的本源词汇，“commuinty”原本就有共同体的内涵表述，只不过在转译的过程中出现了部分的信息失真，这种失真传导到行政话语体系中就成为割裂二者联系的壁垒，以致出现现实社区的“名实不符”。现实政治中的社区仅指代生活在某个固定地理区域范围内的特定人群，至于这部分群体能否实现齐格蒙特·鲍曼所描绘的共同体[3]则是第二位的问题，这就导致我国当前社区治理体制的诸多不顺。

同时，伴随社区概念的行政话语植入过程的是我国快速的城市化，这一城市化过程是由工业化所主导的，城市的扩张、规划及城市人口的大规模迁入都是由工业发展所决定的，因此，原本在城市基层社会单位存在过的“社区”（共同体）受到了这种冲击而不复存在，既有的城市“街居制”格局已无法纳受这种剧烈变化带来的冲击而束手无策。以深圳为例，曾经存在的300多条村现均改为社区，但外来人口的急剧增加（通常一个社区中原住民约1000人，而外来人口则为20000人左右），居住格局的急剧变化都使得依托原住民社会交往网络构成的共同体幻化为泡影。

二、城市社区治理存在的问题

当代中国城市基层社会的治理面临的问题在于既往的城市社会治理体制根本无法适应快速城市化引发的社会治理格局的变化。

（一）社区治理的目的性丧失

如前所述，真正意义上的社区，最终指向的仍然是共同体的构建，但由于行政话语体系中的语义失真，导致在当下的社区治理中这一根本目的性的丧失。虽说改革开放以后，植根于计划经济体制的社会单位化管理格局已经被打破，但作为其补充条件的城市基层社会管理的街居制格局却被保留并逐步强化。新时期以后，基层社会矛盾频发与政府管理力不从心的内外压力促使政府改革既有管理思路，基层自治逐渐从纸面文章走向实践探索，社区治理更成为一个时髦词汇。但问题是，对于城市政府而言，社区仍然只是一个行政区划单位，其所追求的是该单位内居民的安居乐业，这一目标并不等同于社区治理构建共同体的目的。一方面，既然在行政话语体系中，社区仅是行政区划单位，那么地域面积或者说人口数量成为衡量社区设立标准，而并非该社区内是否或能否形成社会共同体标准；另一方面，政府主导的社区治理是减少矛盾、方便管理，因此仍旧是在街居制框架下做文章：要么做大街道办，强化政府派驻力量；要么做大“社区”，政府力量更为深入基层。

（二）社区治理的主体性丧失

我们可以发现，尽管城市政府基层社会管理已经开始从管制向服务转变，但在社区治理范畴内，依然存在着主客体对立关系，无论是管制还是服务，城市政府一直处在唯一的主体地位：我管理、我维护、我服务，社区仍然只是对象，或者说客体。从治理标准的设立到治理手段的达成，客体依旧是在主体的引导驱使之下的运作，社区治理丧失了根本的主体性。

更为实际的是，社区治理的另一维度主体缺失，社区理念中“共同体”要素在现实政治中的缺失，使得当前社区管理体制人群分治情况更为突出。特别是在深圳这样的超大型移民城市，社区中的外来人口与本地居民原本就存在身份认同的差异，基于户籍制度而非共同体理念制定的管理体制不但没有将这些分裂的群体凝聚成具有共同体效应的社区，而且还在加深相互之间的裂痕，使得其内部冲突不断。这种情况在“村改居”社区中表现的最为明显，以深圳市WL社区为例，该社区原住民有2100多人，外来人口约24000人（其中约40%在该社区居住生活超过两年以上），依照现有管理体制，社区居委会选举中仅有原住民具有选举及被选举权。如此一来，WL社区居委会当然成为原住民的代表，以致发生了政府公共服务项目进入时，部分原住民直接要求其只能面向原住民群体，这种排他性直接导致群体冲突。由此甚至产生管理主体和对象的分离，社区管理的对象是外来人的“他们”，实施主体是本地人的“我们”，“我们”与“他们”之间虽然共同生活于同一社区，但并无认同，政府的社会管理落足于社区这个城市基本单位时却发现地基不稳，继而引入更多的力量、资源进入社区，意图能将其筑牢，但依旧是沿袭以往人群分治模式，进入的各类力量与资源却在继续拉开社区群体间的距离。

（三）社区治理的方向性丧失

良性互动的前提在于主体间的相互沟通，这也是当前社区治理存在的一大缺失。首先，依据哈贝马斯的交往行为理论，社会公共空间的存在与否是交往行为得以可能的前提。公共空间是 “一个关于内容、观点，也就是意见的交往网络；在那里，交往之流以一种特定方式被加以过滤和综合，从而成为根据特定议题集束而成的公共意见或舆论……公共空间的特征毋宁是在于一种交往结构……是在交往行动中产生的社会空间。”[4]对于当前的中国城市而言，公共性不足毋庸置疑，以至纯物理性的诸如公园、广场、海滩等建筑空间的公共性也在流失。哈贝马斯的公共领域理论针对的是市民社会兴起引发的社会结构变化，“我们认为，‘资产阶级公共领域’是一个具有划时代意义的范畴，不能把他和源自欧洲中世纪的‘市民社会’的独特发展历史隔离开来……”[5]当前我国城市社会现状与之最为相似的特点也在于此。数据显示，截至2012年底，全国共有社会组织49.9万个，比2011年增长8.1%[6]。这些社会组织，绝大多数都植根于城市社会生活，它们的蓬勃发展表明当代中国城市社会活力开始显现，城市居民主体性觉醒，结社等共同体需求逐渐成为城市社会的表征，作为与政府、市场并列的三驾马车之一的社会组织正在中国城市社会活动中扮演着越来越重要的角色。与二者不同的是，市民社会强调的是在主体性前提下的交往行为，即通过主体的自我表述、相互沟通之后达成共识行为。这种交往行为产生的必要条件就是公共空间的存在，在满足衣食住行等基本需求以后，城市居民个体对于自身的公共空间需求感大为增加，开放性的公共场所无论新建多少依然面临短缺的窘境。更为重要的是，既有的政府权威主导下的城市管理格局已处于拙于应对的局面，市民社会则为之开创了达成善治的可能。但有其前提条件，原本居于客体位置的居民群体应平等地与政府、市场等多元主体共同参与城市治理活动，这就需要为之提供能够足够多的开放性场所，通过公众议题的纳入及共识行为的认可等举措赋予其公共性。公共空间的不足直接导致社区治理良性互动的难产。

三、城市社区治理路径选择

（一）回归社区的共同体目标

社区治理的根本路径在于在实践层面还原社区本意，并将其作为治理目的。因此，无论是政府多方面提供的社区服务，还是社区自身力量动员引发的社区发展，或是其他社会以及市场力量介入产生的社区运动，都应纳入到构建共同体这一轨道上来。

对于城市管理者而言，首要考虑的不是在街居制框架内考虑社区化大化小的问题，而是如何将自在自然的居民小区而非行政话语当中的社区建设成为真正意义上的“社区”（community）共同体，也就是说，还城市社会基层自治以其本来面目。每个居民小区，无论是富裕阶层的高档小区，还是打工仔聚集的工厂宿舍小区，抑或是村改居小区，又或者是人群混杂聚居的小区，破除身份限制，以小区内居民的合法意愿表达为前提，经由居民人群的交往沟通，达成居民小区内的基层社会自治以弥补当前的管理失灵，这是社区治理的方向所在。同时，局限于当下社区自身资源的极端匮乏，亟需政府力量的介入与扶持，也因此使得社区服务成为政府基层治理的重点。但公共资源的进入必须有利于社区共同体的构建或者说是以此为唯一目的，无益于社区治理目标达成的群体分治性资源输入则应当停止。

对于社区居民以及相关的社会力量而言，共同体构建永远优先于其他目标的达成。围墙、栅栏、快速路等城市标志物已将社会分割成了座座孤岛，孤岛内的人群首要努力的是构建家园而并非孤岛的繁华，只有实现孤岛内的良性互动，才有可能破除孤岛间的沟壑，从而实现城市作为人类社会存在的原意。

（二）多元主体的共同参与

治理的首要前提就是多元主体的共同参与，既有的政府社区的主客体关系也因此无法纳入社区治理范畴。政府可以且应当作为一类主体参与到当前的社区治理，但前提是社区各类自组织及相关社会力量与之一道共同参与。当下社区资源缺乏等因素导致的自组织力量不足是社区主体性缺失的重要表现，依靠外部力量资源的输入以扶持社区自组织的成长是必要之举，但如何借力基层自治法律法规效用给予其权责一致的社区治理主体地位，以促发各类自组织的内生性壮大才是根本。

另一方面，人群分治的城市社区治理模式必须彻底更换，我们无法想象城市社区中占据一半甚至以上比例的人群不能作为一类主体参与该社区治理环节的结果能够构建出真正的共同体，我们同样也无法想象没有这类群体主体性参与的社区治理过程能够形成，他们必须发声，否则必成他者。

多元主体共同参与意味着各类主体的良性互动，社区治理的参与各方必须遵循相互认可的规则行事：首先，各类主体承认相互之间有着共同的价值——营建社区共同体；其次，社区治理的主体参与是开放性的，即为每个有意愿并关注其生活着的社区的参与者提供交流的可能，开放性的参与拒绝话语权的特定对象把持，参与者既是评述者又是倾听者；再次，社区治理的公共性，这就要求每个参与者互动的内容既是关系自身的更是联系他人的，是社区的公共议题；最后，参与的有效性，各类主体的参与结果除去表达群体意见之外更要体现群体意愿。

（三）交往行为的达成：公共空间的构建

社区共同体的营建需要多元主体的共同参与，这种良性互动必须依托于公共空间的平台才能得以实现。现代治理理论的核心要素就在于多元主体间的平等协商，城市管理者无法依照既往模式来实现有效治理，多重矛盾的叠加效应需要各类城市主体在更多的社会公共空间中实现沟通交往，进行对话，进而达成一致的城市发展理念、思路及做法。但前提是我们的城市拥有足够的社会公共空间。构建城市社会公共空间，意味着在城市布局上的留白——为实现多元主体间的有效交往营造出必要的建筑空间，这在一方面要求包括公园、体育场馆、文体场所、代表会议厅、对话协调室在内的社会公共空间的实体化，更为重要的是取消既有的城市单位之间的藩篱，打破横亘在各类城市主体间的交往障碍。

步入赛博时代的人类社会，早已将自己的社会结构乃至群体意识投射到网络这另一维度的世界，也因此，我们可以为现实世界中严重缺乏的城市社会公共空间问题寻求赛博答案。相较于乡村，城市无论是网络社会所需的物质设备还是居民的网络需求都已清晰地表明在虚拟社会中构建社会公共空间的可能性。由于儒家文化背景、教育、政治体制等因素的影响，相较于他们的前辈，当代中国城市人的现实社会交往频率呈现下降趋势，但这并不意味着他们对于社会公共空间需求意愿的降低，也不意味着他们只愿回归个体性需求而不再关注于周边公共事务乃至某些宏达主题。数据显示，2014年中国网民平均每周上网时间达到25.7小时[7]。在无数的虚拟社会沟通中，对于城市社会公共空间最为重要的就是虚拟社区（virtual community）的不断涌现。城市居民在各种虚拟社区发表着小到自己对于小区养狗事件的看法，大到城市交通规则制定的意见，在这些虚拟社区中，人们经由技术手段实现了跨空间时段多群体的沟通，典型的如早期的同学录（alumni）和当下十分流行的人人网（www.renren.com），以及在城市商品房小区中普遍存在的家园网。除去建筑实体因素，虚拟社区完全符合城市公共空间的定义，因此，也有学者将之认定为这是实际意义上的“社区”（community）共同体[8]。这正是当下城市社区治理公共空间营建的最佳渠道。

总之，社区治理不能脱离社区共同体本义，只有通过搭建社区公共空间这一沟通平台，使得社区多元主体在良性互动中实现真正的共同参与，才能构建共同体家园，从而达成真实性的社区治理。

注：

①这与美国学者的总结相似。美国学者希莱里对已有的94个关于社区定义的表述作了比较研究。他发现，其中69个有关定义的表述都包括地域、共同的纽带以及社会交往三方面的含义，并认为这三者是构成社区必不可少的共同要素。

[1]潘小娟.中国基层社会重建——社会治理研究[M].北京：中国法制出版社，2004.6.

[2]刘视湘.社区心理学[M]．北京：开明出版社,2013.60.

[3][波]齐格蒙特·鲍曼.共同体[M].南京：江苏人民出版社，2007.1.

[4][德]哈贝马斯.在事实与规范之间[M].童士骏译.北京：三联书店，2003.445.

[5][德]哈贝马斯.公共领域的结构转型[M].曹卫东等译.上海：学林出版社，1999.1.

[6]黄晓勇，潘晨光，蔡礼强编.民间组织蓝皮书：中国民间组织报告（2013）[M].北京：社会科学文献出版社，2013.12.

[7]CNNIC.第29次全国互联网络发展状况统计报告[J].互联网天地，2014，（7）：71.

[8]Wellman·B，M·Gulia.Virtual Communities as Communities [M].London：Routldge,1999.167-194.

【责任编辑：周琍】

Research on Urban Community Governance from the Perspective of“Benign Interaction”

GONG Jian-hua,LI Yong-hua
(Shenzhen Administration College,Shenzhen,Guangdong,518034)

Due to the loss of the real meaning of“community”,there exist many problems in current urban community governance,such as purpose deviation,loss of subjectivity and approach deficiency.At the end of 20th century,the concept“benign interaction”was introduced into public administration.From the perspective of “benign interaction”,this paper suggests the crux of urban community governance lies in focus on the common goal of the community,multi-subject participation,and the construction of public space and so forth.

benign interaction;community;governance;public space

C 912.81

A

1000－260X（2016）02-0146-05

2015-07-16

龚建华，社会学博士，深圳行政学院讲师，主要从事城市社会学和社会组织研究；李永华，管理学博士，深圳行政学院常务副院长、教授，主要从事管理学研究。