社区性农民合作社及其制度功能研究

许锦英

(山东社会科学院 农村发展研究所，山东 济南　250002)



社区性农民合作社及其制度功能研究

许锦英

(山东社会科学院 农村发展研究所，山东 济南250002)

[摘要]社区性农民合作社，是指农村社区农民(股份)合作社和城镇化进程中“村改居”的社区农(居)民(股份)合作社。近年来不断涌现的农村社区性农民合作社，主要成因：一是政策导向；二是确保农民主体地位的内在要求；三是农村集体产权制度改革的制度选择；四是失地村庄确保农民财产权益的制度选择；五是村民自治制度无法解决日益严重的农村社会问题倒逼的结果；六是保障合作社真实性的理性选择等。社区性农民合作社的特殊功能：社区性农民合作社是完善农村双层经营体制的最佳制度安排；是能够公平体现农民对集体财产权益主体地位的制度平台；是农村一二三产业融合发展的有效组织载体；是完善农村社区治理结构的良好制度载体；是承载国家政府支持农业、农村政策的制度平台。

[关键词]社区农民合作社；农业经营主体；现代农业；农村社会

近年来，在创新农业经营主体的进程中，不同类型的社区性农民合作社，在江浙闽徽鲁等省再度呈明显快速发展的势头。如何对待这一现象，关乎我国农业、农村、农民的生存状态和现代农业产业、农村社会以及整个国民经济的发展前程。本文试图对此现象进行客观的分析与判断。

一、社区性农民合作社再现的成因分析

社区性农民合作社，是指农村社区农民(股份)合作社和城镇化进程中“村改居”的社区农(居)民(股份)合作社。是以社区农户及家庭经营体为基本成员，以乡镇村等社区为地域，以全体农民互助合作、股份合作为基础，为成员提供生产、购销、加工、储运、信息、融资、技术推广、文化教育以及社会福利等项服务的社区农民经济组织。所谓“再现”，既是指新中国建立初期(20世纪50年代中期)曾闪亮一时的农民初级合作社、高级合作社，也是指农村改革初期(20世纪80年代末到90年代初)，靠股份合作社制度改造集体公有制的实践探索。前者因为要“跑步”进入社会主义而在几乎一夜之间变成了人民公社，后者则在“非驴非马”的置疑和市场经济大潮的冲刷下，迅速被边缘化了。近年来，社区性农民合作社在一些地方再次成为业内热点，究其原因，主要有以下几点：

一是政策导向。2013年的中央一号文件对农民合作社的发展做出了新界定，提出了“农民合作社是带动农民进入市场的基本主体，是发展农村集体经济的新型实体，是创新农村社会管理的有效载体”、“建立归属清晰，权能完整，流向顺畅，保护严格的农村集体产权制度，是激发农业农村发展活力的内在要求，必须健全农村集体经济组织资金资产资源管理制度，依法保障农民的土地承包经营权、宅基地使用权、集体受益分配权”等新要求。这与农民专业合作社不同的是其强调了农村社区集体经济的实体性和农村社会管理的功能性。2014、2015年的中央一号文件又进一步强调了“鼓励发展专业合作社、股份合作社等多种形式的农民合作社”、“引导农民以土地经营权入股合作社和龙头企业，推进农村集体产权制度改革”。对此，安徽等省有关部门及江苏省的两会代表，也提出了积极发展综合性农民社区合作社的建议，并引起了李克强总理的关注与肯定。①2013年6月，安徽陈进等人提出发展综合性农民社区合作社的建议，以及出台《中国农民合作社法》；江苏人大代表赵亚夫在2015年全国人大会议上也提出“积极发展综合性农民社区合作社”的议案，并与李克强总理进行互动交流。

二是确保农民主体地位的内在要求。由于种种原因，改革初期我们错失了农村集体经济组织制度改革的良机。*如果我们能够在人民公社解体过程中，不仅通过设立乡镇政府和村委会，实现“政企分开”，通过家庭联产承包，打破“一大二公”和“平均主义的大锅饭”，还能把国际通行的合作社制度引进来，使其成为新型社区集体经济组织的制度载体，那么，只要坚持家庭承包经营的优势，坚持合作社进出自愿等原则，就不会出现严重的“三农”问题。这方面，我国各地发展好的富裕村，应当是很好的例证。因此，大部分地区家庭联产承包双层经营体制，集体经营层面长期缺失，多数超小规模农户在市场竞争中无法形成有效的经济主体，导致在农村经济发展中农民主体地位的缺失。对此，尽管政府也采取了许多补救措施，比如，让农民调整产业结构、帮农民卖滞销产品；试图以龙头企业整合小农经济，让工商资本进入农业领域；依靠村民自治制度实现农村民主和社会事务治理；把政府服务下沉到新型社区，等等。但是，这些措施无一不是政府在替农民做主。虽然其出发点是好的，也做了不少好事，但行政成本很高，且多得不到农民认同。发展农民专业合作社，虽然成效明显，但鱼龙混杂；大量的企业、个体私营经济体打着合作社的牌子套现政策利益却合而不作，如“江西南昌县700多个农民专业合作社，真正起作用的不足20%”。*陈进、陈复东、庞振月：《创新农业经营体制的新视角——积极发展综合性农民社区合作社》，《农民日报》2013年6月18日理论版。各地情况也大致如此，严重掣肘农民合作社的正常发展。大到国家层面，我们一直没有能与国际社会对话的农民合作社组织，小到农村基层，大多数村庄都没有制度健全的能够与工商企业平等对话的经济组织。

三是农村集体产权制度改革的制度选择。对以土地集体所有制为基础的农村集体经济进行产权制度改革，一直是我国深化农村经济体制改革绕不过去的客观存在。由于合作社制度本身所具有的弱者联合、进退自由、产权明晰、民主管理等特性，及其在世界范围百余年的成功实践，使其自然成为大多数农村改制的选择。浙江省2008年就出台了《浙江省村经济合作社章程(试行)》，苏州市2001年就率先探索了农村社区股份合作制改革，2014年社区股份合作社1288家，占村(涉农社区)总数的98.5%，今年，又有300个农村社区股份合作社完成股权固化改革。*指集体资产股权量化到人、固化到户，以户为单位“生不增、死不减”，不因家庭成员户籍、人口发生变化而调整股权。《苏州日报》2015年4月8日。山东青岛、烟台、威海、潍坊、济南等市，也在土地确权和推进农村社区集体经济产权制度改革过程中，出现了不少社区农民股份合作社。尤其是之前实行“两田制”的地方，责任田承包期不满30年，种植的果树等长期投资的项目无法中途停止，采取社区股份合作社的制度改进，就可以确权不分地，既明确和保障了农民的合法权益，又减少确权可能带来的农民财产和农业投资效益的损失。

四是失地村庄确保农民财产权益的制度选择。在城镇化进程中，一些失地村庄为保障农民集体产权的合法权益，选择了相对公平合理的社区农民合作社或股份合作社制度。厦门市集美区霞梧村的农民，就是在撤村建居过程中，组建了霞梧社区股份经济合作社，该合作社借鉴了现代股份公司的治理结构，引入股份制的组织制度，建立了股东(代表)大会、理事会、监事会等机构和制度，使集体资产所有权、经营权、监督权相互独立又互相制衡，并将原来的社区集体资产作价评估折股量化到社区534名居民，按股分红，从体制和机制上为居民提供了利益保障，形成了资本经营、股份合作、产权明晰、民主决策、独立核算、自主经营、风险共担、收益共享的新型合作经济组织，为发展社区经济，规范财务制度，承接国家政策等提供了制度保障。

五是村民自治制度被日益严重的农村社会问题倒逼的结果。多年的实践证明并继续证明，我国村民自治的农村社会治理制度，如果没有一定的经济组织制度支撑，是无法独立承担起农村社会事务管理运营职能的。因为，它既没有确定的足够的经济来源，也没有合理的激励机制，让村干部及某个人掏腰包，这取决于个人能力、素质与胸怀，且不可持续，完全不具备一般性制度意义；一事一议，让农民自己掏腰包，这也取决于农民的能力、情怀和素养，情愿且有能力则成，不情愿或无能力则合理流产。这就是农村养老、教育、医疗、保障、治安等一系列社会问题越来越严重的关键所在。社区合作社不仅是克服集体经济弊端，盘活和发展村社经济的农民经济组织，其本身还具备服务社区、培育新型农民的社会职能。这是合作社国际联盟对全世界合作社的制度界定。社区合作社能够从能力和制度上，切实担承起服务农民、教育农民、福利农民、和谐农村社会的经济社会责任，这在发达国家和地区，以及国内一些先进地区都得到了很好的证明，这就是社区性合作社成为热点的一个重要原因。

六是保障合作社真实性的理性选择。我国农民专业合作组织法颁布实施以来，各种农民专业合作组织发展迅猛。但是，由于制度不够完善，农民分散和弱势等种种原因，受利益驱动，企业和个人挂牌套现政策的假专业合作社成为多数，农民没有主导地位和话语权。有资料显示，“全国专业合作社注册资金1.1万亿，平均每家都是100多万元以上，基本上有90%的水分，工商部门不进行任何验资提示，也不需出具验资报告”。*陈进、陈复东、庞振月：《创新农业经营体制的新视角——积极发展综合性农民社区合作社》，《农民日报》2013年6月18日理论版。如何分辩真假合作社，成为各级政府大力支持合作社政策出台的最大障碍。而社区性农民合作社及其产权的唯一性，所派生的不可替代性和农民的主体性，*这在我国现阶段可能还需要一些制度的保障，比如省地县乡非政府性联社制度等。但这是唯一可能的途径。都使社区性农民合作社成为目前最能体现真实性、公平性的合作社组织。这样的合作社，才是国家及各级政府可以直接面对，并顺利实施其扶持农业产业、农村公共事物及农民福利等政策的公平、可行的制度平台。

二、对几个相关问题的辩析

在我国，由于历史的原因，社区性合作社总会让人们联想起“一大二公”、“吃大锅饭”的人民公社的集体经济制度，当年吃不饱饭的经历更是让人“谈合色变”。因此，社区性合作社在近三十年来，一直是一个敏感区域。2007年我国颁布实施的合作社法，也十分强调专业合作社的概念。但笔者认为，除去历史的因素，还存在一些对实践解读的理论和认识方面的模糊之处，需要进行辩析和厘清。

(一)此合作社、非彼合作社

吃不饱饭的经历让人们在思想上、感情上对社区合作社有种种抵触，这是可以理解的。但事实是，1981年我国废除的是“一大二公”、“政企不分”的人民公社制度，不是世界通行的合作社制度。两者的共同点除了社区性以外，制度差别是十分显著的。人民公社是“政企合一”的乡村管理制度，是社员没有进出自由的集体经济公有制，它的目标是为国家工业化提供农业剩余，它的产权结构是生产小队、大队、公社三级所有，队为基础，采用的经营管理方式是集体劳动，工分计酬，按“人七劳三”的权重，分配交足国家公粮后的剩余。由于过多的索取和责、权、利不清，农业生产集体劳动导致“搭便车”等制度性问题，被国家和农民所摒弃。而新型的社区农民合作社，是按照国际通行的合作社制度建立的农民自发的社区组织，农村社区农民自愿参加、进退自由、农民自主经营，实行“一人一票”、社员(代表)大会、董事会+监事会的民主管理制度的农民合作组织；它的目标是实现弱者的联合、为成员提供生产经营以及生活服务的；它的产权结构是明晰的且公平量化到每一位社区成员名下，实现了真正意义的集体共有；其生产经营方式是以农民成员家庭经营为基础，通过合作整合生产要素，进行更大范围和更大规模的服务、经营，来提高生产效益，增加成员收入；合作社收入按成员惠顾额和利润分配，引入股份制的合作社还要按股分红，等等。最重要的一点是，前者的外部环境，是为优先实现国家工业化而实施的高度集中的计划经济体制，后者的外部环境，则是已经完成国家工业化，且免除了农业税，国家开始反哺农业的市场经济体制。前者是国家强制推行的公有制，后者是农民自愿组合的农民共同体，前者是脱离生产力水平的生产方式，后者是水到渠成的应有之意。总之，此社区合作社的目标定位，应当是整合小农经济，形成现代农业规模经济，获取更大经济社会效益的“航空母舰”。

(二)以家庭经营为基础的合作社制度，可以破解“集体行动逻辑”的“道德风险”

如上所述，今天的社区性合作社，是以农民家庭经营为基础的农业生产经营企业，而不是过去人民公社“队为基础”的集体生产经营体。因此，它既具备家庭经营监督零成本和自发动力驱动机制的特质，又能获得自愿联合基础上生产要素整合的优势，这种整合优势所派生的机械化生产方式，能够从技术层面上大大降低农业生产监督成本。同时，合作社特有的进退自由、产权清晰、一人一票、社员大会、董事会、监事会等管理制度，按成员惠顾额和产权分配的制度特性，从根本上保证了分配的公平性和效率的激励性，是一种具有双重利益驱动和有效监督功能的内部驱动机制。因此，这种以农民家庭经营为基础的社区性合作社，兼顾了家庭经营与合作经营的双重制度优势，可以破解曼瑟尔·奥尔森的“集体行动逻辑”中因农业生产监督成本高昂和“少数‘剥削’多数”的“搭便车”的道德风险，使新型的社区性合作社，可以成为集体理性结果的制度安排。*曼瑟尔·奥尔森：《集体行动的逻辑》，上海三联书店1996年版，第29-30页。如果在今后的发展中，再加上股权转让、继承等土地产权制度改革，让农民有更多的自由选择和“用脚投票”的权力，*实际上，在很多地方的实践中，这种机制与制度安排已经存在了。则更能够从根本上解决“少数‘剥削’多数”的“搭便车”的道德风险。

(三)农业产业及其链条的延长，是社区性合作社最基本的经营领域

从社区性合作社的本质属性和已有的发展情况看，土地所有权是这类合作社存在的基本物质基础，农业是农村社区农民合作社可以经营的基本产业。合作社从为农民提供产前、产中、产后环节的生产性服务，到一二三产业融合发展，这将是一个宏大的产业领域，在这个产业领域中，合作社可以有无限的商机和可能。

诚然，由于这种农民合作社的长期缺位，我们已经走出了一条依靠农产品加工龙头企业带动众小农户进入市场的“公司+农户”的路子，由于产业主体及利益关系始终无法理顺，我们又通过立法，增加了专业合作社的制度平台，提倡走“公司+合作社+农户”的路子。但如前所述的种种原因，专业合作社的发展情况不尽如意。近年来，一些地方政府，又热衷于引工商资本进入农业、农村，但融合链接仍然是大问题。要么是农民得到了小利，而失去了主体地位；要么是工商资本落荒而逃。*除了不懂农业、农村，不善经营等因素外，遇到2015年这种农产品市场价格普遍下降的市场波动，更是如此。因此，我国农业的生产方式，实际上一直处于一种小农户与大资本，小农户与专业合作社“两张皮”的状态，或者说，与现实农业生产力相适应的生产关系在总体上始终没有形成。所以，农村社区性合作社在整合小农经济，构建我国现代农业产业体系的过程中大有可为，并将发挥重大的不可替代的基础性作用。

这里的一个例子，或许能说明一些问题。日照市茂宽合作社，是一个村支书领办的粮食生产合作社，这位村支书他先是动员农户把土地按股入社，进行机械化耕种，并想方设法统一规划，增加水利投资，单产增长、按股分红。合作社的粮食，通过烘干储藏，提高了品质口感，减少了霉变和浪费，一部分淡季出售，争取相对高的价格，一部分加工成面粉、面条、馒头等成品，供应成员和市场。延长了产业链条，提高了粮食生产经营的附加值，增加了农民的就业和收入。村里农民由不信任到周边的农民都争相加入，这个过程用了大约3年的时间。目前社长(即村支书)打算继续提高产品质量和增强产品加工能力。

当然，这是最基本、最简单、最可行的经营项目，也是把农业产业的大部分利润留在农村，留给农民的最基本的途径。可以预见的是，假以时日，加上国家优惠的产业政策，这种农民合作社，还可以继续向二三产业纵深发展，通过社区合作社及其联社，与龙头企业、各种专业合作社、供销社、信用社、欲投资农业的工商资本，谈判并签订各种联合与合作的契约，形成更大的市场规模和生产经营能力。这将是一个坚实有力、以农民为主体的农业产业体系，和一二三产业一体化的宏大格局。如此，农民与谁合作，怎样合作，完全可以交由农民合作社与合作社联社去决策和操作。这才是真正的市场经济体制，以及该体制下健康稳定且富有活力的现代农业生产经营体制。

三、社区性农民合作社制度功能再认识

社区性农民合作社，除了具有与农民专业合作社相同的整合小农经济，应对市场经济，在与工商资本的博弈中维护小农合法权益等合作社的一般功能之外，其地域的唯一性、成员身份及其对所在区域土地产权所有权独有的特征属性，还具有以下制度功能。

(一)社区性农民合作社是完善农村双层经营体制的最佳制度安排

改革初期，在经历过家庭承包责任制带来的增长奇迹和效益递减后，1991年《中共中央关于进一步加强农业和农村工作的决定》提出：“把以家庭联产承包为主的责任制、统分结合的双层经营体制，作为我国乡村集体经济组织的一项基本制度长期稳定下来，并不断充实完善。1993年颁布的《中华人民共和国农业法》中明确规定:“国家稳定农村以家庭联产承包为主的责任制，完善统分结合的双层经营体制，发展社会化服务体系，壮大集体经济，引导农民走共同富裕的道路。”1998年，党中央在《中共中央关于农业和农村工作若干个重大问题的决定》中指出：以家庭承包经营为基础，统分结合的双层经营体制，“不仅适应以手工劳动为主的传统农业，也能适应采用先进科学技术和生产手段的现代农业，具有广泛的适应性和旺盛的生命力，必须长期坚持。”三十年来，人们对双层经营体制进行了多种形式的探索与创新，但由于种种原因导致“统”的层次在多数农村经济中形同虚设。

社区性合作社以其社区农民共同拥有的产权属性，为成员服务和受成员监督以及合作化企业的制度属性，使其天然拥有实现农村集体共有经济的最佳方式和统一经营层次全部功能的可能。*是社区农民共同拥有的集体经济，而非传统意义的公有制的集体经济。如果说，这在三十年前，市场经济体制尚未健全，小农户作为市场主体对市场交易和市场风险意识还没有确立，农业生产分工、专业化、市场化以及农业服务产业发展水平还很低的情况下，这种制度羽翼还不够丰满，还有许多忌讳的话，那么时至今日，这些条件均已俱备，人们的认识也有了很大提升。因此，以社区性农民合作社制去实现和完善农村双层经营体制，已经是水到渠成的事情了。比如，按市场机制发展壮大了的农机服务产业，解除了村集体自备农业机械装备的后顾之忧，社区合作社只要一纸合同，就能够把村民种地的事，托付给农机服务合作社。还能以合作社的名义与生产资料供应厂商，与粮食等农作物收购、加工、贸易企业、金融服务机构等谈判、交易，并达成一系列合作共赢的契约。

例如，济南章丘市辛寨镇有7个村的粮食合作社，将4000多亩耕地，委托给该镇的一个为民农机服务合作社，通过“全托管”式服务，取得了规模效益，达到了农民、农机合作社、农村社区合作社三方共赢的结果：农民由每年自己耕种责任田，上缴集体200～300元/亩的承包费，变为口粮田年净收入1000元/亩；农机合作社以600元/亩年的价格，得到了4000亩流转土地的耕种权，7个村的合作社，得到了比原来村集体多两倍多的承包金，有的村年收入高达60多万元。

(二)社区性农民合作社是能够公平体现农民对集体财产权益主体地位的制度平台

当然，我国已有实践证明股份公司制也可以是公平体现农民对集体财产权益的制度平台，但它只适合少数集体经济发达，需要较高资本运营水平的农村社区，如华西村、南山集团等。而且，公司制在决策管理制度方面，小股东的权力显然不能与大资本股东相提并论。一般情况下，合作社制度更加适合只有土地人力等资源的小农户经济联合与合作的诉求。在各种合作社中，社区性农民合作社则是唯一能够公平体现农民对集体财产权益拥有主体地位的平台。

社区农民合作社与各种主体领办的农民专业合作社的本质区别，在于前者必须体现社区每一位农民成员对社区集体财产的所有权，即使有不愿加入者，也必须享有其对集体土地和财产的所有权、使用权，并有权转让和退出。从目前发展的情况看，比较规范到位的是社区股份合作社，即将集体财产和土地所有权量化到每一位所在社区农民名下，按股份合作社制度管理和经营合作社；有些村两委领办的合作社，仅限于生产性服务领域，还没有涉及土地产权的明晰、确权与联合，但其服务范围必然也必须是惠及社区所有成员的，如果不是这样，它就不能称之为社区性合作社，尤其是只有少数人参加的，占用农民共有资源，但不惠及于全体村民的村两委领办的合作社，不能称之为社区性合作社。

专业合作社，按现行法律规定，则可以是非社区性的部分人的合作，可以是工商企业领办的，也可以是农民包括村干部领办的。应当肯定地说，那些好的专业合作社在组织小农户进入市场，从事专业化生产等方面，发挥了重要的作用。但令人遗憾的是，这种专业合作社低准入的制度性缺陷，也是导致目前多数专业合作社规模小、能力差，且真假难辩的根源，在有些地方，甚至还导致了能人、强人包括村干部，以专业合作社的名义，实现少数人侵占全体村民共有集体财产、水土资源的情况发生。这种制度性偏差如果得不到及时有效的纠正，则农民利益受损、农业基础受损，缺失公平的农村社会环境也必然是不稳定的。

(三)社区性农民合作社是农村一二三产业融合发展的有效组织载体

专业合作社顾名思义，要么是专门从事某种产品生产的合作，比如蔬菜合作社、生猪合作社、奶牛合作社、养鸡合作社等，要么是专门从事某些环节和领域的合作社，比如农机服务合作社、运输合作社、乡村旅游合作社等。专业合作社的突出特点在于其产业选择上的逐利性，这是驱动其发展的内在动力，因此，专业合作社大多集中在附加值较高的产品生产和经济效益较高的经营领域，这也是专家们感叹粮食生产合作社数量太少的主要原因。在山东少数粮食生产合作社中，除了部分农机合作社为提高其技术装备利用率，向粮食生产领域延伸和极少粮食经销商之外，主要就是社区性合作社了。这主要是由社区性合作社以社区为首要价值的多元性价值取向所决定的。社区合作社在初始阶段选择的决定因素首先是社区性，以及公平性和服务性，其次才是逐利性。所谓社区利益、公平性和服务性是目标，逐利性是实现目标的手段。因此，其选择的产业项目，首先要以现有的，机会成本、交易成本、市场风险最低的粮食产业项目为主。像章丘辛寨镇7个村的合作社，就可为农民提供多种社会福利性服务，也可以像茂宽合作社那样，以粮食产业为基础，向农田水利设施投入、向粮食加工领域延伸，向服务领域甚至农业旅游领域延伸，还可以社区农民合作社的名义与龙头企业、工商资本、专业合作社签订合作契约，共同开发利用社区农业、自然资源，在市场利益机制诱导下，向一二三产业融合发展的领域拓展，形成以农民为主体的强大的农业产业一体化的产业格局。在这种联合与合作中，社区合作社相对专业合作社的稳定性和信誉度会更好一些。当然，这个过程的全面快速实现，还要仰仗国家层面的农业产业政策的重大调整。

(四)社区性农民专业合作社是完善农村社区治理结构的良好制度载体

农村经济体制改革以来，我国农村社区治理结构，由政府管控逐渐转入村民自治，由村民选举的村民自治委员会负责管理社区的社会事务。为减轻农民负担，村委主要干部的薪酬由地方政府财政负担，公益性事务所需资金，基础设施部分由国家政府提供，其它部分则由农村社区成员通过“一事一议”的方式解决，由此形成了政府与农民联合治理的结构。由于绝大多数农村没有社区经济组织和共有的经济来源，使得这种“一事一议”的形式常常得不到落实或只能依靠少数能人贤士，完全没有可持续的经济来源。这种“有是幸运，无是常态”的不稳定经济来源，必然导致农村社区治理结构的不稳定，村民自治只能落实在口头上，成为空中楼阁，那里还能奢望“善治”。这也是近年来，多数农村老人、妇女、儿童、卫生、医疗、教育等问题多发的根本原因。

社区性合作社无论从其成员的社区性属性，还是从合作社自身公益性企业和承担社区功能的制度属性出发，都可以充当稳定我国农村社区治理结构的经济基础和制度平台。合作社共同的可持续的经济收入，可为农民农村社会福利的提高，提供经济支撑，可以不断改善社区农民的社会福利，改善社区的公益、生态环境，使农民老有所养、病有所医，妇女儿童的合法权益得到应有的保障；合作社的组织制度和功能资源，可以培育社区农民的合作意识、公民意识和道德意识，为稳定社区、服务社区提供支持，从而使村民自治制度真正落到实处。

(五)社区性农民合作社是承载国家政府支持农业、农村政策的制度平台

如前所述，社区性农民合作社的产权唯一属性，决定了其不可替代的真实性和对社区成员的公平性；其社区多元的价值取向，决定农民合作社对粮食产业的相对偏好，以及发展以粮食为基础的农业产业链的内在激励性和稳定性；其与生俱来的社区功能性，又决定了社区性农民合作社具有承载政府“三农”政策得天独厚的制度条件，加上社区农民的监督和未来联社制度的管理，社区性合作社将成为国家与各级政府实施对农业、农村、农民政策的最佳制度平台。这些制度的落实将大大减少国家与各级政府对农村政策实施管理的行政成本，还能够保证产业政策、农民政策、农村政策的连续性、稳定性和公正性。

四、结束语

我国农村经济社会的发展与转型，呼唤着生产方式、管理方式的变革与创新，而这种变革与创新必须以农民为主体，且兼顾公平与效率。政府、企业、工商资本等有义务提供相应的服务，但不能够越俎代庖。国家在制定发展战略和产业政策上，对农村社区性农民合作社在根本解决我国农业、农村 、农民问题上所具有的关键作用应有足够的考虑，并在条件适宜的地方，推广建立社区性农民合作社及省、市、县、乡农民合作社联社等非政府性的合作社组织，并完善相应的法律和政策支持体系。我国以农民为主体的公平、稳定、高效的现代农业产业框架和农村社会治理框架的建立，将指日可待，“三农问题”的顽症亦将止于此。

(责任编辑：佘克)

[中图分类号]F325

[文献标识码]A

[文章编号]1003-4145[2016]01-0177-06

作者简介：许锦英，女，山东社会科学院农村发展研究所研究员。

收稿日期：2015-12-02