公平、效率视阈下小额贷款公司可持续发展的法制思考

李 艳

（山东财经大学法学院，山东济南 250014）



公平、效率视阈下小额贷款公司可持续发展的法制思考

李 艳

（山东财经大学法学院，山东济南 250014）

摘 要：小额贷款公司作为一种新金融组织，担负着解决三农、小微企业融资难问题的重任或说社会责任。然而，过于注重“金融安全”的现行监管规则体系，使小贷公司自身权利义务结构存在失衡，面临着无力与民间融资抗衡，无力与农村信用合作社、农村金融合作组织及城镇中小型银行竞争，无法与大型商业银行进行合作，也难以与P2P网贷信息中介相媲美，公平、效率视域下的小贷公司自身发展面临着制度困境。文章在厘清小贷公司法律性质及功能定位基础上，剖析了小贷公司权利义务设置失衡的表现及其带来的制度成本，进而分析了小贷公司与其他金融组织的竞争、合作关系，并应共担化解三农、小微企业融资难的社会责任。

关键词：小额贷款公司；法律性质；功能定位；有效监管

0 引 言

自2005年10月山西、陕西、四川、贵州和内蒙古五省（区）开始小额贷款公司（以下简称小贷公司）试点以来，随着2008年5月《关于小额贷款公司试点的指导意见》（银监发［2008］23号，以下简称《指导意见》）的出台，小贷公司试点在全国迅速展开。据央行的统计数据，截至2015年6月末，全国共有小贷公司8 951家，贷款余额9 594亿元，上半年新增人民币贷款162亿元。伴随着小贷公司的快速发展，“三农”、小微企业融资难的困境得到了缓解［1］，然而，在小贷公司数量日益增多、业务似乎已步入有序开展、监管措施与指导性规范文件愈加完善、地方金融风险处于可控之际，进入2014年以来的小贷公司，似乎突然出现了关门歇业、注销登记或沦为P2P线下“供应商”的现象。据统计，2014年全国注销牌照的小贷公司超过150家；截至2015年6月底，仅广东省停业的小贷公司就超过20家，小贷公司似乎走到了“盛极而衰”的边缘。究其原因，有将之归结为小贷公司自身盈利模式的短板、融资政策限制、过于严格的监管措施、小贷公司自身违法违规经营行为，如高利贷、变相吸收公众存款、暴力催债、洗钱等，甚至有认为新兴的网络借贷平台P2P的“抢饭碗”也是重要原因。［2］上述针对小贷公司发展困境的探寻，虽各有侧重、不一而足，但足以引起我们对小贷公司现实处境及现行规制体系的反思。

就现实环境而言，小贷公司应否、能否、如何承担起助力小微企业、“三农”发展的重任？小贷公司的比较优势何在？小贷公司与其他持照金融机构（商业银行、村镇银行、农村金融信用社、农村金融合作组织）及新兴互联网金融组织间应是怎样的竞争与合作关系？其自身的发展是否可持续？只有将现行以地方部门规章为主体的小贷公司监管规则放在这样的背景下，才能对小贷公司发展所需的法治环境有一个开放、全面的认知，并努力探寻使之自身健康、可持续发展的制度环境。

就金融监管而言，公平、效率、安全是金融监管立法应兼顾的目标。公平的核心是机会平等，效率是金融的最终价值追求，而安全是效率的最终保障。因此，金融监管规则体系必须保障金融安全、保证机会平等、有利于促进整体金融效率的提高。［3］而已出台的地方性监管规章过于注重“安全”目标，给予小贷公司的权利义务设置有失均衡，损害了小贷公司天然具有的成本优势，使小贷公司面临着无力与民间融资抗衡、无力与农村信用合作社、农村金融合作组织及城镇中小型银行竞争，无法与大型商业银行进行合作，也难以与P2P网贷中介相媲美，自身发展陷入了制度困境。因此，小贷公司的可持续发展需要清晰其自身的比较优势及功能定位，相应法律权利义务结构的设置应予均衡，需要厘清其与其他金融机构的关系，努力在金融安全与金融自由（效率）间寻找到有效监管的合理边界，从而为小贷公司的可持续发展提供法制保障。

1 小贷公司的法律性质及功能定位

目前对小贷公司法律地位的界定，国家层面的相关规范性文件有《指导意见》、《关于村镇银行、贷款公司、农村资金互助社、小额贷款公司有关政策的通知》（银监发［2008］37号）、《金融机构编码规范》（银发［2009］363号）、《小额贷款公司指导手册》、《小额贷款公司改制设立村镇银行暂行规定》（银监发［2009］48号）等，大多倾向于将小贷公司的性质界定为不吸收公众存款、为小微企业以及农户提供贷款业务的一般性企业。仅央行发布的《金融机构编码规范》将小贷公司定位为金融机构。2014年5月银监会会同央行起草的《小额贷款公司管理办法（征求意见稿）》仍沿袭《指导意见》的规定，视小贷公司为一般工商企业。

地方立法层面上，陆续出台的小贷公司“暂行管理办法”、“监督管理条例”等，大多将小贷公司定位为金融机构。如浙江省、湖北省将小贷公司界定为“新型农村金融组织”，青海省将小贷公司界定为“新型民间金融组织”，而广东省、河南省界定小贷公司为“不吸收公众存款，经营小额贷款业务的有限责任公司或股份有限公司”。《山东省小额贷款公司试点暂行管理办法》（鲁金办发［2008］1号）第二条仅规定：“本办法所称小额贷款公司，是指在山东省内依法设立的，不吸收公众存款，经营小额贷款业务的有限责任公司或股份有限公司”，并未明确小贷公司的金融组织地位，但随后颁布的《山东省小额贷款公司监督管理暂行办法》（鲁政办发［2009］82号）第一条则开宗明义：“小额贷款公司是以服务‘三农’和小企业为宗旨，从事小额放贷的新型地方金融组织”。由此可见，在地方性法规或规范性文件中，小贷公司多被界定为新型地方金融组织。

从上述相关小贷公司的规范性文件可以看出，小贷公司从诞生之日，无论其法律地位定位为一般工商企业还是新型金融组织，其功能定位都如出一辙：“坚持为农民、农业和农村经济发展服务的原则”（《指导意见》及安徽省的相关规定等）、“以服务‘三农’和小企业为宗旨”（山东省、浙江省）、“缓解中小企业融资难题，满足中低收入人群融资需求”（深圳市）、“切实为‘三农’和小企业提供金融服务”（上海市）、“缓解中小企业贷款难问题、促进‘三农’、中小企业和县域经济健康快速发展”（河南省）、“服务小微企业、‘三农’和民生事业等薄弱领域的重要力量”（青海省），等等，不需一一列举，足以明确小贷公司的功能：为‘三农’、小微企业发展提供金融服务。而这样的功能定位无疑具有一定的公益性质。［4］由此可见：小贷公司作为新型金融组织的出现，有着明显的政策性导向与意图，承载着我国民间资本投资的希望，担负着解决“三农”、小微企业融资难的重任或者说社会责任。明确小贷公司这样的功能定位，为我们审视现行监管规则体系提供了基本的落脚点。

2 公平、效率视域下小贷公司发展的制度困境

现行规制体系下的小贷公司承载着为“三农”、小微企业解决融资难的重大使命，其自身权利义务结构却存在失衡；以“金融安全”为主导价值的监管措施损害了金融公平和金融效率，使小贷公司自身发展面临着制度困境。

首先，小贷公司资金有限、融入资金的权利更有限，却从事着正规金融不愿涉及的单笔贷款数额小、贷款管理成本高、可提供的担保物品不足的中小企业、个体农户的资金需求重任，其面临的信用风险更大，据统计此类贷款的逾期率约6%。尽管在我国目前法制框架下，没有取得银行牌照的小贷公司，当然不得从事吸收公众存款，或出于金融风险的考虑，有必要对其融资权利加以限制。但是，这样的监管理由，都不应该成为忽视小贷公司作为理性经济人对成本、效率的天然考量。监管首先应尊重常识，基本的出发点必须是监管所带来的制度成本没有损害小贷公司持续经营的动力。

其次，小贷公司的业务范围、信贷对象、经营领域受到了较之其他信贷机构更为严格的限制。如，《山东省小额贷款公司试点暂行管理办法》规定：为了缓解“三农”和小企业贷款难问题，维护小额贷款公司的合法权益，确保小额贷款公司可持续发展，根据《中华人民共和国公司法》和《指导意见》的精神，特制定本暂行管理办法；小额贷款公司可在本县（市、区）办理各项小额贷款、开展小企业发展、管理、财务等咨询业务及其他经批准的业务；小额贷款公司不得向股东发放贷款；小额贷款公司不得跨县域经营业务。这样的规则内容，无疑初衷是为了防范小贷公司的日常经营风险、维护相关主体的合法权益，并防止小贷公司涉嫌非法集资等严重扰乱金融市场秩序的行为，其目的本身并无不当，但其相应的负面效应却鲜有重视。

再者，小贷公司不持有金融牌照，不能享受金融机构的财政补贴和税收优惠，却实实在在地接受着对银行业一样的监管甚至是远比银行业更为严格的监管。一方面，小贷公司有限的融资权利，也是按照一般工商企业贷款标准，其自身的融资利率不但在基准利率以上，而且必然高出其他金融机构吸收公众存款的利率，否则其自身的融资都难以为继；另一方面，小贷公司却没有享受到小型金融机构、农村金融组织所享有的某些激励性税收优惠措施。以营业税为例，小贷公司的营业税为利息收入的5.6%左右+附加税，而农信社做小贷业务的营业税率为3%左右+附加，这必然抬高了小贷公司的经营成本。目前，一些地方性的鼓励、支持小贷公司发展的财政贴息政策、税收优惠政策、专项资金保障安排等已相继得以落实，但大多分散在相关政府部门的红头文件中，一般小贷公司要么不甚了解，要么因烦琐的申领程序、严苛的条件限制，难以实际享受。据山东省民营企业家协会的调查反馈：银行和政府有政策有优惠，但没有一个统一的平台让政银企之间很好的沟通，且要享受到“贷款贴息”，纸质资料积厚成册，法人代表签字几十处，可谓极尽烦琐之能事。更有甚者，一些地方政府机构甚至把一些优惠政策的享有，看作对本地小贷公司进行权力寻租的机会，大大挫伤了小贷公司主动申请补贴的积极性。笔者在对潍坊小贷公司的走访中，就曾听到类似的反映：申请很麻烦，拿到三五千元的补贴款，还要被地方一些部门或官员无理由地克扣，因此，明知有政策优惠，却觉得不值得申请。

最后，以“金融安全”为主导价值的监管措施实际地置小贷公司于不利的竞争地位，公平、效率视域下的小贷公司自身发展面临制度困境。《指导意见》所确立的“小额、分散”原则，其初衷是为了解决“三农”、小微企业融资难的问题，对其贷款余额比例的限制是为了防范小贷公司将贷款过分集中，加大自身的经营风险的同时引发系统性风险。然而，正是这些“以风险监管为核心”、过分注重“金融安全”的监管规则与措施，实际地削弱了小贷公司市场竞争的能力并将之置于了不公平的市场地位：如，“小额、分散”必然加大其风险管控成本；严厉的监管措施、信息披露、信息登记等规定，逐渐损害了小贷公司天然的信息优势、成本优势，随着民营银行的设立、P2P网络借贷平台的“野蛮生长”和股权众筹模式的异军突起，小额贷款行业的市场竞争不断提高，而小贷公司却越来越无“招架之力”。因为，民间金融、村镇银行、农村金融合作组织在可以吸收存款的同时，还依然拥有基于地缘、血缘、亲缘的天然信息优势与成本优势，而小贷公司在过于严苛的监管规则下正日益丧失这些天然优势。再者，与享受着无资金门槛、无资金来源限制、无特定放贷渠道限制的单纯P2P网贷中介相比，资金来源受限、贷款利率受限、业务地域受限、监管更为严格的小贷公司更无“招架之势”，其带来的结果，可能是小贷公司的关闭、小贷行业的衰落，以山东枣庄市为例，在笔者的调研中，进入2014年下半年以来，当地6家小贷公司有5家处于清算阶段，还在维持营业的1家小贷公司却是开业最晚、自有资本也最小的。再有的可能是，一些小贷公司选择逃避规则的监管以降低其所带来的成本，如用夫妻分开借款、企业和法人分开借款等很多隐蔽的方式规避“对于单一客户贷款余额不得超过资本金额的5%”的规定等，此类规避性行为显然背离了监管所追求的安全目标。概而言之，投资门槛高、审批严、监管多、风险大、政策补贴不明确或不到位境遇下的小贷公司，如果缺乏成长为持金融牌照、可公开吸存的村镇银行、民营银行的实力，会现实地选择关闭、停业，转而回到本初的“地下钱庄”、“民间借贷”模式，继续凭借天然的信息优势、成本优势，自主地选择放贷对象、自愿承担着自己“承担得起”的风险成本。再或者，转型投资于P2P网贷平台，后者随着监管规则的明晰，其作为单纯的“信息中介”①银发［2015］221号文《关于促进互联网金融健康发展的指导意见》第八条：个体网络借贷要坚持平台功能，为投资方和融资方提供信息交互、撮合、资信评估等中介服务。个体网络借贷机构要明确信息中介性质，主要为借贷双方的直接借贷提供信息服务，不得提供增信服务，不得非法集资。，显然风险更低。尽管这样的选择是监管层不愿看到的，但却是市场主体作为“理性经济人”的必然考量。因此，当我们试图设立法律边界、监管规则时，必须兼顾公平、安全、效率多重原则或目标，任何目标的偏废，从长期的法律社会效应看都是不利的。

3 公平、效率视域下小贷公司可持续发展的法制思考

3.1 立法明确小贷公司的权利义务设置

随着小贷公司自身资金短缺问题的浮现，各地的规范性文件已开始放宽了小贷公司的融资限制，如《山东省人民政府办公厅关于鼓励和支持小额贷款公司发展有关事宜的通知》（鲁政办发［2013］34号）：“连续2个年度分类评级达到Ⅰ级的小额贷款公司，经批准可在引入优先股股东、向法人股东定向借款、在小额贷款公司之间进行资金拆借、与多家银行业金融机构和融资性担保公司开展合作等方面进行融资创新”；“鼓励小额贷款公司通过发行私募债券、中小企业集合票据、资产转让、资产证券化等方式，借助资本市场依法合规开展直接融资”。银监会、央行下发的《小额贷款公司管理办法（征求意见稿）》也取消了“从银行业金融机构获得融入资金的余额，不得超过资本净额的50%”、“只能向不超过两家银行业金融机构融资”、“同一借款人的贷款余额不得超过小额贷款公司资本净额的5%”等规定，并且在业务范围上也“大尺度”扩容：可发放短、中、长期小额贷款，办理票据贴现、买卖债券、股票等有价证券，开展权益类投资，办理贷款转让，开展企业资产证券化业务，发行债券，办理商业承兑、对外担保、企业财务顾问、代理销售业务等，甚至打破地域局限，可跨省经营。上述补充性或修订性规范文件，使得小贷公司的权利义务结构渐趋合理，很大程度上破解了小贷公司发展中存在的制度困境。然而，仅仅停留在原则性规定的“松绑办法”蕴涵着巨大的风险因素，一旦风险积聚，监管部门又可能随时叫停这些办法，其存在着不确定性，也缺乏具体的执行措施，有可能使小贷行业的风险随之扩大，并使行业的风险向外部溢出和扩散，因此，小贷公司的发展急需确定的法律规范加以保障。在国家层面的专门立法缺乏的情况下，地方性法规应该有所为，弥补国家立法的欠缺，将分散在规范性文件中的相关规则、制度、政策，统一到正式的地方法规中，并为将来的国家统一立法提供可资借鉴的宝贵经验。

3.2 厘清小贷公司与大型商业银行的补充关系

小贷公司与大型商业银行间应是“补充关系”，主要存在区域上的补足、贷款对象上的补足。但二者“补充关系”上也并非完全隔离、相互对立，对立关系只是特定条件下、金融安全与金融自由（金融效率）间的极端状态。小贷公司的核心业务是放贷，在服务小微、农户的资金需要方面，小贷公司和大型商业银行可以相互合作，共担责任，但这种合作要有法律的边界。大型商业银行拥有资金实力、组织制度完善、经营管理水平相对较高、业务流程严密等优势，小贷公司在其特定的地域、“熟人”圈子内拥有信息优势、成本优势、社会惩罚约束力强的比较优势，这是二者合作的基础。然而，这种合作关系也可能带来负面效应：一是从动态的关系看，借款人的借款条件也许会恶化。比如，大型金融机构向小贷公司提供批发性贷款，不再直接给农户、中小企业提供贷款，贷款农户、中小企业只能选择付出更高贷款成本的小贷公司；二是这种合作会使小贷公司增加了资金供给、机构规模和人员也随之扩大，业务范围逐渐走出“熟人”圈子而扩展至“陌生人”，由此其原存在于特定区域、特定群体的信息优势、成本优势、社会惩罚约束力减弱，而相应的风险则可能随之放大。因此，小贷公司与大型商业银行间的合作应审慎对待，应有严格的法制边界。［5］关于小额信贷机构效率及其影响因素的研究，国外多有专题性研究，如Hart［6］强调，小额信贷机构制度化后的业务扩张，可能导致其丧失原有的信息优势、成本优势，甚至有可能产生“马歇尔冲突”①根据经济学中的“马歇尔冲突”原理，民间借贷的规模经济是有限的，如果超出一定的规模，民间借贷交易中的信息优势和成本优势就会消失，反过来限制民间借贷的规模扩张。；Bassem［7］分析地中海地区35家微型金融机构效率，发现机构规模对微型金融机构效率有显著影响，中等规模的微型金融机构效率较高；Popovia等［8］利用84个国家的1003家小额信贷机构8年的报告数据研究得出，小额信贷机构效率的影响因素是机构性质、贷款利率、资金的可获性和宏观经济水平；Hassan等［9］通过分析拉丁美洲、中东、南非和南亚214家小额信贷机构运营效率发现，正规小额信贷机构运营效率高于非正规小额信贷机构。Floro等［10］考察了正规金融与民间金融合作的效应，发现不是所有的合作都能够促进放贷者之间的竞争，降低市场利率，满足小农户的贷款需求，这种合作的效力取决于放贷者的市场结构；安东尼.奥格斯［11］强调，规制应兼顾效率、公平、安全等多重目标，同时注意，规制目标的多重性容易影响规制的实施效果。

3.3 明确小贷公司与其他小型金融机构的竞争与合作关系

小贷公司在为农户、小微企业提供融资服务时，与农村信用社、农村金融合作组织等同样经营小额信贷业务的金融组织，不可避免地会存在业务区域、贷款对象上的交叉，相互之间的竞争关系特征更加明显，这种竞争关系的正常发挥是有益于借款人、有益于农村金融市场发展与完善的，因此应加以合理引导、激励与规范。需特别强调的是，法律法规或政策在面向小微企业、农户的金融服务时所给出的财政贴息、税收优惠、专项资金保障等，应该一视同仁、公平对待，充分发挥它们的合力作用，共担服务“三农”经济、小微企业的重任。

小贷公司与P2P网贷中介间主要是合作的关系。有学者指出：与突破“只存不贷”的制度设计、转型为村镇银行相比，构建更具创新力的商业模式，并与其他金融机构深度合作，应是小贷公司的发展方向［12］。小贷公司可以自主设立网络服务平台，为小微企业、农户提供便利的贷款服务、信息服务，也可以与P2P平台开展多样性合作，借助于P2P的平台优势为小微企业等弱势群体提供更加丰富、有效的金融服务。因此，小贷公司相关立法的出台应具有一定的前瞻性，为未来的金融市场创新、发展，预留必要的空间。

参考文献：

［1］陈岱松，翟骏，秦岭.小额贷款公司若干法律问题研究［G］//应勇.金融法治前沿（2011年卷）：金融发展与金融法治环境.北京：法律出版社，2011：517-518.

［2］小贷公司盛极而衰，带给P2P的喜悦与反思［EB/OL］.（2015-07-03）.http：//cnews.chinadaily.com.cn/2015-07/03/content_ 21174838.htm.

［3］刘少军.准金融“机构与业务”监管的法理研究［G］//中国银行法学研究会.金融法学家（第五辑）.北京：中国政法大学出版社，2014：94-96.

［4］岳彩申.论民间借贷的激励性法律规制金融法学家［G］//中国银行法学研究会.金融法学家（第五辑）.北京：中国政法大学出版社，2014：264.

［5］周海林.民间金融与正规金融的关系：对立、补充、竞争、合作［G］//中国银行法学研究会.金融法学家（第五辑）.北京：中国政法大学出版社，2014：230-233.

［6］HART N.Equilibrium and time：Marshall’s Dilemma［J］.Journal of Economic Methodology，1996，3（2）：285-306.

［7］BASSEM B S.Efficiency of Microfinance Institutions in the Mediterranean：an Application of DEA［J］.Transition Studies Review，2008，15（2）：343-354.

［8］POPOVIA G，MARTIA M.Two-stage DEA use for Assessing Efficiency and Effectiveness of Micro-Loan Program［R］.The 7th Balkan Conference on Operational Research（Ⅶ），2005（5）.

［9］HASSAN M K，SANCHEZ B.Efficiency Analysis of Microfinance Institutions in Developing Countries［J］.Ssrn Electronic Journal，2009，83（3）：446-456.

［10］FLORO M S，RAY D.Vertical Links Between Formal and Informal Financial Institutions［J］.Review of Development Economics，1997，1（1）：34-56.

［11］奥格斯A.规制：法律形式与经济学理论［M］.骆梅英，译.北京：中国人民大学出版社，2008：27.

［12］陈岱松.小额贷款公司法律制度研究——上海的实践与探索［M］.北京：法律出版社，2010：546-547.

（责任编辑 时明芝）

修回日期：2015-12-21

中图分类号：F742

文献标识码：A

文章编号：2095-929X（2016）04-0112-06

作者简介：李艳，女，山东龙口人，山东财经大学法学院副教授，山东省政府法律专家库成员，济南仲裁委金融仲裁院仲裁员，研究方向：金融法，liyan_010864@163.com。

Legal Suggestions for Small Loan Company Sustainable Development from Perspective of Fairness and Efficiency

LI Yan
（School of Law，Shandong University of Finance and Economics，Jinan 250014，China）

Abstract：As a new financial organization，small loan companies undertake the task of solving the problems of agriculture，countryside and farmers as well as the difficulties in small and micro enterprise financing.But now from the perspective of fairness and efficiency the development of small loan companies is faced with a system dilemma because the current financial security-oriented regulation system makes small loan companies unbalanced in their structure of rights and obligations，unable to compete with folk financing，rural credit cooperatives，rural financial cooperation organizations，small and medium sized town banks or P2P net loan information intermediaries，and unable to cooperate with large commercial banks.Based on clarifying the legal nature and function orientation of small loan companies，this paper analyzes the features of small loan company imbalanced rights and obligations and their system cost，and the competition and cooperation between small loan companies and other financial organizations.The conchnsion fnzther point ont that both related parties shonld help to resolve the difficulties in financing by agriculture，countryside and farmers as well as small and micro enterprises.

Keywords：small loan company；legal nature；function orientation；effective supervision