“镇改街道”与群体性突发事件防范探析

□褚慧蕾 宋明爽



“镇改街道”与群体性突发事件防范探析

□褚慧蕾 宋明爽

“镇改街道”既是推进城镇化进程的重要途径，也是一个集过程性和综合性于一体的社会现象。撤销乡镇改设街道办事处的过程涉及征地、拆迁、体制变革等多个方面，正是多重矛盾的易发阶段，也是群体性突发事件的易发阶段。文章立足于“镇改街道”过程，基于C县和H区共计5个街道办事处的调研，将群体性突发事件爆发的原因归为农民利益受损、街道办工作方式不当以及农民法律意识淡薄三个方面，并结合“善治”理论的思考提出群体性突发事件的防范对策。

“镇改街道”、群体性突发事件、防范、“善治”

在我国城镇化快速发展过程中，许多地方将原来的乡镇改为街道办事处，简称“镇改街道”。“镇改街道”确实有利于城镇化发展，但是由于镇改街的快速推进，其所用方法和路径选择的欠缺，使群众利益受到侵犯，往往造成群众的聚集抗议和上访，形成群体性突发事件。因此，研究如何有效地推进“镇改街道”，防范群体性突发事件的发生，对我国新型城镇化健康发展具有重大现实意义。

一、“镇改街道”与群体性突发事件

(一)“镇改街道”及其特点

“镇改街道”，顾名思义，即由镇改成街道办事处。它是推进城镇化进程的重要途径，也是推进城镇化进程中基层政府区划管理体制或基层治理体制的变革。撤销乡镇改设街道办事处后，其管理体制从农村基层管理体制转向了城市基层管理体制。在此过程中，基本治理单位由镇政府变为街道办事处；管理对象为已转为城镇居民户口的村民；村委会变为社区居委会，由此完成城市人口和土地的扩容。

“镇改街道”是一个集过程性和综合性于一体的社会现象。说它具有

过程性的特点是因为“镇改街道”不仅包括前期的各项准备工作、撤销乡镇改设街道办事处程序上的流程，还包括由镇转变为具备实质职能的街道办事处的过渡阶段。或者说，“镇改街道”的过程要界定为从前期准备开始，直至由镇改设而来的街道办事处转变成为具备实质职能的街道办为止。“镇改街道”的综合性特点是就其内容而言的。“镇改街道”不仅仅是换块“牌子”，它包括“挂牌”后的一系列改革，如户籍调整、“村改居”、土地征用或流转、失地居民生活保障、城市建设等多个方面的内容。因此，“镇改街道”又是一个具备内容综合性的社会现象。

“镇改街道”过程与内容的复杂性、牵连性，要求镇改街平稳协调的展开，否则很容易引发利益相关者的冲突；若其范围广泛则可能引发群体性的利益诉求或抗争，形成群体性事件。

(二)群体性突发事件及其危害

群体性突发事件是指因经济、政治及其它社会问题而具有相同利益诉求的群体，在特定的时间、空间采取自发或有组织的聚众方式向政府机构表达不满并提出要求。其主要表现为游行示威、静坐、集体上访、围堵政府机关部门等形式，且往往容易造成扰乱社会秩序、危害公共安全的后果。

群体性突发事件尽管可以在一定程度上以局部暂时性的失序为代价释放部分群体的不满，以避免其过度积累而产生更大更严重的社会动荡，但群体性突发事件的危害不容小觑。首先，群体性突发事件的爆发，毫无疑问将破坏经济发展的环境，削弱政府公信力，影响政治、经济的正常运行，改变社会秩序的正常状态。倘若发生围堵、冲击政府机关部门的群体性突发事件，更是会破坏政府机关部门的形象，阻碍政策执行。其次，群体性突发事件的发生容易形成“示范效应”，引发更多人效仿。“大闹大解决”、“小闹小解决”、“不闹不解决”的潜规则往往导致群众利益诉求的模仿，影响社会稳定。

突发性群体事件的发生有其规律性。其主体往往是数量众多且具有相同或相近利益诉求的群众、团体或组织；其原因往往是由于经济体制改革、政策变动、利益格局调整等导致该群体的利益诉求未得到满足。“镇改街道”过程中所涉及到的农民土地征用、失地农民生活补偿、房屋拆迁、安置费补偿、村集体资产分配等极易引发利益相关者的利益冲突。而且，“镇改街道”所涉及的群体范围较大，动辄导致群体性的利益诉求和抗争，引发群体性突发事件。

二、“镇改街道”诱因性突发事件类型

“镇改街道”过程所包含的内容具有综合性特点。在此过程中，群体性突发事件可谓一触即发。但经作者调研C县和H区共计5个“镇改街道”案例发现，随着社会的发展、政府治理能力的提升、群众法治意识的加强，“镇改街道”过程中真正爆发群体性事件的频次并不高，但易爆发群体性突发事件的诱因却明显存在。本文基于对C县和H区共计5个街道办事处的调研，总结分析有如下几种可能发生的突发性群体事件。

(一)征地、拆迁型

出于城镇化政绩的要求，地方政府急于求成，采取“千方百计”进行征地、拆迁。一方面，农民对待失地问题，往往非常反感，特别是一些年龄较大、再就业能力差的农民。而且，政府给予失地农民的相关补偿不合理且不到位，部分失地农民的日常生活难以保证。为谋求生计，村子里青壮年、男人大多外出打工，有的甚至只留下老人和孩子在家。另一方面，农民并不支持拆迁。拆迁往往是政府部门的强制性要求，村民们只能逆来顺受。而且，回迁房烂尾楼多；还建的沿街商铺空置率高；回迁楼存在质量问题；等等。如此种种不安定因素的存在都将促使群体性突发事件的爆发。

(二)街道办职能履行不到位型

由乡镇改设而来的街道办事处习惯于镇政府的职能履行，尚无法转换为履行社会管理和公共服务两大实质职能的街道办事处。其往往存在提供公共服务的意识和能力跟不上的现象，且街道上的基础配套设施、社区服务、城市社会保障政策等公共服务还不健全。例如，农民回迁楼的水电易出问题，但只能农民自己出钱修理，街道办事处(或社区)却不提供此项服务。

(三)农民对地方政府处事不满型

一些地方政府考核工作的标准存在错误导向，以当地经济发展、财政收入的增加作为衡量工作效率的标准。于是，地方政府往往在利益追逐的驱动下把自己和强势利益集团捆绑在一起，尤其是在处理一些经济纠纷、利益冲突问题时，采取一些压制民众维护自身正当权益要求的亲商行为，从而引起农民的不满，使农民与企业之间的矛盾演变成农民与基层政府之间的冲突。[1]例如，部分企业水污染严重，村民长期饮用地下水，出现大量残疾人且很多村民死于癌症。但当地政府对此事熟视无睹，明显不符合农民心意，导致农民对当地政府满是怨愤。另外，有些村干部在进行集体财产分配时不公，造成分配不均；在个别村中，村干部回迁楼的居住条件普遍比普通村民回迁楼的居住条件好；当地政府以每位上访者2000元的价格向北京的“职业人员”购买上访村民的消息，在将其接回原地开展思想工作未果后将上访者关起来不给饭吃；如此等等。凡此种种造成干群关系的不和谐及农民严重的“仇富”、“仇官”心理。

(四)农民模仿利益诉求渠道型

一旦爆发群体性突发事件，街道办事处的应对方式不外乎三种，即软性的说服、强制性与胁迫性的压制和部分满足群众利益诉求。一般情况下，街道办事处会对事件当事人采取柔性说服、劝导的方式，在对当事人本人多次交涉未果后，会采取迂回方式，转而说服当事人的亲朋好友并委托当事人的亲友对当事人本人采取“攻势”。倘若仍未能平息事端，街道办事处则想方设法采取部分满足群众利益诉求的方式或承诺村民在别的政策上“补偿一下”，以此与当事人进行交换。在特殊情况下，街道办事处也会采取强制性、胁迫性的方式如暴力镇压等来压制群体性突发事件。这种应对群体性突发事件的方式往往易产生不良后果，即农民利益诉求模仿。街道办事处的“妥协”给民众以暗示和启发，造成农民利益诉求的模仿。而街道办事处给予农民利益诉求的“补偿”又将通过征收各种行政费用的方式“找补回来”。如此循环往复，周而复始。

三、群体性突发事件发生的原因分析

“镇改街道”过程中群体性突发事件爆发的原因可分为农民利益受损、街道办工作方式不当及农民法律意识淡薄三个方面。

(一)农民利益受损

城镇化进程中农民利益受损是导致农村群体性事件的深层原因[2]。“镇改街道”过程中爆发群体性突发事件，究其根源是农民利益受损。在“镇改街道”过程中，倘若农民利益受损且农民诉求渠道不通畅，农民们的不满情绪得以滋长，“愤恨”得以集聚，导致农民“大路不通走小路”，群体性突发事件随即爆发。致使农民利益受损的原因可归为以下几类：

1.“镇改街道”相关政策不完善。“镇改街道”后，理论上应将其纳入城市管理体制，应给予街道居民相应的城市待遇。但有关“镇改街道”后基础设施的提供、社会保障等方面的配套政策并不完善，部分失地农民难以维持基本的日常生活。

2.街道办事处服务职能缺位。由于政绩考核、基层领导和工作人员的认识不足等因素致使街道办事处的公共服务职能缺失。街道办事处为民服务意识淡漠，不把群众的根本利益作为其工作的出发点和落脚点，致使农民利益受损。

3.街道办事处权力滥用。街道办事处滥用权力，特别是官商勾结致使弱势群体的利益受到严重损害的情况成为引发群体性事件的重要因素。一些开发商在投资过程中与个别政府机关工作人员勾结，使农民权益受到侵害。比如，在征地拆迁过程中，一些开发商通过向地方官员行贿获得营利性项目征地的批准权，他们甚至雇佣黑社会人员帮助拆迁，导致农民利益受损。尽管不排除有个别农民蛮不讲理、坐地漫天要价，但部分政府工作人员收受贿赂、滥用权力的现象很大程度上促进了群体性事件的爆发。

(二)街道办事处工作方式不当

街道办事处在行政过程中往往独断专行且政务公开程度低，给谣言留有可乘之机，促使群体性突发事件的爆发。街道办事处习惯于以管理者自居的“镇政府”式的工作方式，喜欢“命令式”强迫群众服从；在社会管理过程中不征求群众意见、不与民合作；对群众的诉求推来推去，让群众跑来跑去。除此之外，街道办事处应对群体性事件的方式也存在不当之处。鉴于地方政府维稳的政治压力，街道办事处应对群体性突发事件往往“妥协”，承诺部分满足群众利益诉求或在别的政策上“补偿”一下。但街道办事处给予农民利益诉求的“补偿”又将通过征收各种行政费用的方式“找补回来”。这使农民的不满情绪得以集聚，加剧了群体性突发事件的酝酿、发酵。

(三)农民法治意识淡薄

农民法律意识淡薄，遇到纠纷时，面对采取正当法律程序维权所要付出的高成本，他们往往更倾向于选择以集体的力量来对抗强势群体的侵袭。不少农民在法不责众心理的驱使下，抱着大闹大解决、小闹小解决的心态，聚众闹事，导致即便能在法律程序中得到解决的矛盾都演化成群体性突发事件。[3]而且，农民习惯于利用街道办事处的软肋——“维稳”。上级政府往往通过“一票否决”的方式对街道办事处施加压力，以解决信访所涉及的问题。街道办事处的“妥协”给了农民启发，造成农民利益诉求的模仿，增加爆发群体性突发事件的几率。

四、群体性突发事件的防范

鉴于群体性突发事件的爆发将对政治、经济、社会等多个方面产生严重的不良影响，本文基于“善治”理论提出防范群体性突发事件的建议。俞可平教授认为，“善治就是使公共利益最大化的社会管理过程，本质在于政府与公民对公共生活的合作管理。善治具体表现为强调合法性、透明性、责任性、法治、回应与有效。[4]”

(一)合法性

合法性即政府的公共管理活动取得公民最大限度的同意和认可。在合法性的要求下防范“镇改街道”过程中的群体性突发事件需要从两个方面着手。一方面，地方政府应提高“镇改街道”决策的透明度，将科学决策和民主决策相结合，增强民众决策参与，提高决策水平，并做好相关的政策宣传工作，最大限度争取群众信任。另一方面，街道办事处应加强廉政建设，提升街道办事处自身公信力。群体性事件的发生，某种程度上是群众对地方政府的不信任导致的——群众不相信地方政府的能力，不认可地方政府做出的表态。因此，街道办事处要将提升自身公信力作为一项重要工作看待。通过自身反腐、提高自身的公共服务供给水准以及社会管理水平，重塑自身公信力。

(二)透明性

透明性即信息公开。在透明性的要求下对“镇改街道”过程中的群体性突发事件进行防范，既需要在平定时期有所体现，也需要应对群体性突发事件时的公开透明。一方面，在平定时期，街道办事处要做到信息公开。街道办事处的信息公开不仅是政府政务公开，而对于街道办事处辖区内所发生的事件都要及时公开真相，不给流言蜚语任何可乘之机。另一方面，在危机发生期，街道办事处在应对群体性事件时要第一时间发布权威信息，主动公开事件真相和处置信息，以免被动。

(三)责任性

责任性即政府职能和义务的履行。在责任性的要求下，相关政府部门应着重在以下两个方面进行改革。一方面，要明确街道办事处的角色定位，加强其服务职能的履行。由镇改设而来的街道办事处应明确自身职能转变，增加优良的公共服务提供，以保护农民合法权益为基准；改变以“管理者”自居的心态，调动群众和社区参与社会管理工作，保障公民参与。尤其是要健全社会保障，关注低收入人群的生活。社会不同群体在利益分配上的不均衡和贫富差距过大是当前引发群体性事件的重要原因[5]22。由镇改设而来的街道办事处在日常管理活动中应充分关注群众的生产生活，特别是因“镇改街道”致使日常生活有困难的群众，缩小贫富差距并努力健全社会保障。另一方面，要改革考核机制，加强对街道办事处服务职能履行的考核。在对街道办事处的考核中，应取消信访量上的考核机制，减少街道办事处面对“上访”的压力。上级政府要将考核重点放在街道办事处服务职能的履行上，让街道办事处及其工作人员以群众的实际困难为着眼点，切实地为群众谋福利、办实事。[5]22

(四)回应性

回应性即及时、主动回应群众心理、意愿和要求。回应性要求街道办事处在机制和工作方式上进行完善。一方面，街道办事处应建立健全机制，例如，健全民意表达机制，使“镇改街道”过程中的各方利益群体能够充分反映利益诉求；建立便民诉讼机制，降低农民的时间、金钱等各项诉讼成本。另一方面，无论是在平定时期还是在危机发生期，街道办事处乃至其上级政府都应对百姓的意愿和要求进行积极地响应。必要的答复能够缓和干群关系，避免和缓解“镇改街道”过程中的矛盾和冲突，降低群体性突发事件爆发的几率。

(五)法治

法治即不仅要规范公民行为，更要制约政府行为。一方面，相关政府部门应建立健全街道办事处的责任追究机制，加强和落实群体性事件倒查和责任追究机制，对街道办事处工作人员的失职、渎职等行为进行严肃处理。另一方面，“善治”就是要让政府官员和普通民众都对治理状况感觉良好。而能否达到“善治”，很大程度上取决于公民能否提高自身素养，公民是否具有法治意识。因此，要加强法律宣传，增强农民民主意识、法律意识，加强对农民的法制教育。

(六)有效性

有效性即政府治理的效率。这既要加强街道办事处自身建设，又要善于发挥民间力量。一方面，街道办事处应采取以预防为主的危机处理方式，加强防范工作，抓住苗头，在矛盾、纠纷甚至群体性事件发生之前将其“消灭”；同时注重提升基层领导干部对日常信息的分析、研判等危机预测能力以及应对群体性突发事件的反应、决策、组织协调、与民沟通等能力。另一方面，街道办事处要善于发挥基层组织的作用并有效借助民间权威来解决纠纷。村委会、人民调解团体等基层组织长期与农民共同生活，甚至其成员本身也是农民，他们往往对纠纷产生的根源和背景非常了解，在分析纠纷、提出解决方案时能够对症下药。同时，在广大农民看来，乡土精英品德高尚且拥有较高的学识，因而在农村地区具有一定的社会地位。借助基层组织和这种民间权威的力量来解决纠纷往往事半功倍。[6]

[1] 倪松玉.地方政府处理群体性事件的对策探索[J].天水行政学院学报.2015,(1):61-64.

[2] 黄学贤，陈峰.城镇化进程中农村群体性事件的法治化路径探析[J].学习论坛，2010,(9):68-74.

[3] 傅恩来.加强公共危机管理预防群体性突发事件[J].天津行政学院学报，2012,(4):50-53.

[4] 俞可平.治理与善治[M].北京：社会科学文献出版社，2000：8-11.

[5] 张淑凤.群体性事件预防机制探析——基于政府的视角思考[J].湖北经济学院学报(人文社会科学版)，2014,(1):21-23.

[6]闫文博，刘志松.城镇化进程中农民纠纷的主要类型及纠纷解决[J].商丘师范学院学报,2014，(5):47-50.

2015-11-25

国家社科基金项目“新型城镇化背景下的‘镇改街道’‘问题研究’”阶段性成果(项目编号：14BZZ062)。

山东农业大学文法学院，山东 泰安，271018

褚慧蕾(1991- )，女，山东临沂人，山东农业大学文法学院行政管理专业硕士研究生，研究方向：公共政策；宋明爽(1960- )，男，山东荣成人，山东农业大学文法学院院长、教授，硕士生导师，研究方向：公共政策；本文通讯作者。

F299.21;D631.4

A

1008-8091(2016)01-0031-04