持之以恒做好“十三五”时期减负工作

农业部经管总站副站长　贾广东

持之以恒做好“十三五”时期减负工作

农业部经管总站副站长贾广东

2015年是“十二五”收官之年，党中央召开了多个重要会议，对“十三五”农业农村工作做出了一系列战略部署。汪洋副总理对减负工作做出了重要批示：在制度不完善的背景下，减负工作稍有放松就会反弹，减负工作必须持之以恒。2016年是“十三五”开局之年，我们要认真贯彻落实中央有关会议和汪洋副总理的批示精神，总结减负工作的新成效，分析减负工作面临的新形势新变化，研究部署当前和今后一个时期的减负工作。

一、科学把握减负工作面临的新形势

2015年党的十八届五中全会、中央扶贫开发工作会议、中央农村工作会议等，都对“十三五”时期农业农村工作提出了很多新的要求，我们要认真学习领会中央精神，科学把握减负工作面临的新形势新要求，谋划好“十三五”时期的减负工作。

（一）适应全面建成小康社会和打赢脱贫攻坚战的要求，着力促进农民持续减负增收。我国经济发展进入新常态，农业生产成本攀升、农产品价格走低导致农民经营性收入受到限制，经济增速和劳动力转移速度放缓导致农民工资性收入受到影响，财政收入增速放缓导致转移性收入面临较大压力，促进农民持续增收形势不容乐观。特别是中西部一些省份贫困人口规模依然较大，贫困程度较深，脱贫难度很大。中央提出到2020年全面建成小康社会，农民人均收入比2010年翻一番，现行标准下农村贫困人口实现脱贫，对农民收入持续增长提出了新的要求。实现全面建成农村小康社会，既要做好加法，多渠道增加农民收入；也要做好减法，继续做好减负工作。要切实落实好中央的减负政策，提高农民生产经营的积极性，促进农民持续减负增收，特别是要减轻贫困地区农民负担，为贫困地区农民脱贫致富创造好的环境。

（二）适应全面推进依法治国和《中国共产党纪律处分条例》的要求，着力维护农民合法权益。党的十八届四中全会提出全面推进依法治国，要求深入推进依法行政，严格规范公正文明执法，强化对行政权力的制约和监督。去年中央印发了新修订的《中国共产党纪律处分条例》，明确规定违规向群众筹资筹劳、摊派费用、克扣财物、收取费用等属于违反群众纪律的行为，应当视具体情节给予纪律处分。当前，有的基层政府在农村建设中向农民、村级组织转嫁资金缺口，搞达标升级摊派任务；有的部门在向农民收费过程中越权设立收费项目、提高收费标准；有的部门惠农政策落实不到位，存在代扣代缴、搭车收费等行为。这些问题都是发生在农民群众身边的违法违纪行为，要按照全面从严治党和依法治国的要求，规范基层政府和部门的行为，维护好农民的合法权益。

（三）适应全面深化农村改革和推动城乡协调发展的要求，着力推动农民共享改革发展成果。党的十八届三中全会提出健全体制机制，形成以工促农、以城带乡、工农互惠、城乡一体的新型工农城乡关系，让广大农民平等参与现代化进程、共享现代化成果。党的十八届五中全会提出健全城乡发展一体化体制机制，促进城乡公共资源均衡配置，健全农村基础设施投入长效机制，把社会事业发展重点放在农村和接纳农业转移人口较多的城镇，推动城镇公共服务向农村延伸。城乡二元结构是形成农民负担的深层次原因，必须通过继续调整国民收入分配格局，深化体制机制改革才能解决。在深化农村改革过程中，既要继续推动加大投入，让农民共享改革成果；也要严格政策界限，防止改革过程中侵害农民利益的行为，让改革获得农民群众的拥护。

“十三五”时期是全面建成小康社会的决胜阶段。我们要全面贯彻落实党中央的战略布局，以促进农民减负增收为目标，以维护农民合法权益为中心，以减轻贫困地区农民负担为重点，以查处乱收费、乱摊派、乱集资等发生在群众身边的腐败行为为抓手，坚持不懈地做好减负工作，确保农民负担保持在较低水平。

二、进一步明确农民负担监管的工作重点

做好减轻农民负担工作，不但要积极适应面临的新形势和新要求，还要准确把握不同时期农民负担的表现形式和特征，增强减负工作的针对性。当前农民负担的变化主要体现在：一是涉及主体更多。过去加重农民负担的事项主要是地方政府和部门下发文件，由村级组织集中向农民收取，现在主要是由收费机关和单位分散收取，涉及部门繁多，项目五花八门。二是收费对象更广。过去各种乱收费和集资摊派主要直接面向农民收取，现在面向村级组织和家庭农场、专业大户、农民合作社等新型农业经营主体收取的现象增多。三是在分布上更分散。过去农业税费、各种达标升级活动等农民负担项目面向全体农户，在同一地区，甚至全省、全国范围的农民负担项目具有同质性；现在很多农民负担项目由基层政府和部门设置，主要面向接受管理和服务的特定农户，在不同地区，甚至同一地区不同农户之间的负担水平差别很大，负担的项目也不同。四是在收取形式上更隐蔽。过去农民负担主要是基层政府和部门层层分解集资摊派任务，现在主要是有关部门在行政管理过程中搭车开展经营服务性收费，在强农惠农富农政策落实过程中搭售商品、搭车收费等，农民负担问题更加隐蔽。我们要适应农村经济发展的新形势和农民负担的新变化，及时调整农民负担监管工作的范围，当前和今后一个时期负担监管的重点在四个方面。

（一）涉农收费和价格。总的来说涉农收费管理越来越规范，乱收费现象明显减少，但每年农民负担检查中仍然会发现不少的违规行为，农民信访和新闻媒体也会反映出一些问题。针对涉农收费和价格中的违规问题，一是坚持对问题突出的领域开展专项治理。从全国范围看，农村义务教育、农民建房、农业用水用电、计划生育、婚姻登记、农村殡葬、生猪屠宰等领域的乱收费问题较多，各地要结合实际确定每年的监管重点。二是加强涉农收费和价格的规范管理。严格执行涉农收费文件“审核制”，取消不合法、不合理的收费项目；严格落实涉农收费和价格“公示制”，纠正不合法、不合理的收费行为。三是继续推动减少涉农的行政事业性收费，李克强总理一直强调要简政放权、减税清费，所以对一些属于政府提供普遍公共服务和管理职能的，违背市场经济基本原则的，甚至主要目的就是养人的收费项目，要推动有关部门继续清理取消。

（二）一事一议筹资筹劳。近年来，由于农民负担大幅度减轻、一事一议财政奖补全面推开、建设新农村的要求提高等原因，一事一议筹资筹劳管理的形势发生了很大变化，政策目标由主要防止加重农民负担，向防止加重农民负担和推进村级公益事业建设双重政策目标转变；投入机制由以农民筹资筹劳为主，向财政投入为主的多元化投入机制转变；决策机制由村民民主决策为主，向基层政府决策为主转变；监管体制由减负部门监管为主，向多部门监管转变。从存在问题来看，超范围、超限额筹资筹劳，强行筹资筹劳和以资代劳等问题明显减少，虚假筹资筹劳、村级公益事业发展不均衡等问题更加凸现。面对新的形势，一方面，要守住不加重农民负担的底线。对一事一议筹资筹进行监督管理，是国办发［2007］4号文件明确赋予各级农业部门的职责，绝不能因为财政奖补的实施而放弃对筹资筹劳的监管。要进一步完善现有实施办法，加强对一事一议项目实施全程监管，进一步强化方案审核、专项检查和专项审计，坚决防止一事一议成为加重农民负担的口子。另一方面，要在村级公益事业建设中积极作为。在一事一议财政奖补过程中，要积极参与财政奖补方案的制定，以及项目的组织实施、验收检查，重点解决奖补项目与农民需求不符、奖补资金过度集中造成村级公益事业发展不均衡等问题，这方面没有硬性的规定，各地可以根据实际情况自主推动。同时，按照国办发〔2012〕22号文件关于“建立农民参与农村基础设施建设项目管理机制，提高农民民主议事能力和管理水平”的要求，继续推动各类农村基础设施建设项目参照一事一议民主程序，在项目规划、立项、实施、验收各阶段，充分发挥村委会和农民的作用，由农民参与决策、管理和监督。

（三）村级组织负担。村级组织承担着集体村务管理、社会事务管理、基础设施和公共服务等多方面的功能，是农村发展稳定最基础、最重要的一环。近年来村级组织负担不断加重，侵害了农民的合法权益，影响了农村集体经济的发展，是农民负担中表现比较突出的问题。一方面，要加大检查治理力度。重点治理有关部门和单位将工作经费缺口向村级组织转嫁，违规向村级组织摊派任务，要求村级组织配套资金，以及村级组织公费订阅报刊超限额等问题，要遏制村级组织负担不断增加的势头。另一方面，要探索建立规范管理的制度。目前基层政府和部门安排村级组织建设项目、协助开展工作随意性较强，在范围、资金来源等方面缺乏具体规定，需要对相关事项进行梳理，研究并推动出台具体的监管制度。有的地方已经有了一些好的做法和经验，我们可以学习借鉴，各地也要积极探索。

（四）涉及农民负担的新领域。一是对强农惠农富农政策落实情况的监管。当前各种强农惠农富农项目很多，惠农补贴落实不到位，甚至代扣代缴、搭车收费等问题也时有发生，我们要重点关注普惠性、与千家万户农民切身利益直接相关的项目，这方面很多地方已经取得了很大的进展，要继续探索和不断加强。二是对新型农业经营主体负担的监管。新型农业经营主体是农业供给侧结构性改革、建设现代农业的骨干力量，发挥着引领作用。但近年来由于农产品价格走低，农业生产成本攀升，很多新型农业经营主体发展困难加大；同时，出现了一些加重新型农业经营主体负担的苗头性问题，有的地方利用登记、年检、认证等环节乱收费，有的地方简单比照企业对农民合作社收取各项税费，有的地方在落实扶持政策过程中抵扣、摊派费用，这些行为影响了新型农业经营主体的发展。因此，我们要推动清理取消向新型经营主体的不合理收费项目，加强对新型农业经营主体乱收费乱摊派的监管，为其发展创造好的环境。三是农村基础设施建设、农村公共服务、农业社会化服务中加重农民负担的问题。这些领域涉及面广，加重农民负担的形式多样，但本质上还是各种乱收费乱摊派，要深入开展调查研究，摸清这些领域农民负担的情况，抓住农民反映突出的问题重点监管。

三、不断强化农民负担监管的工作措施

贯彻落实中央减负惠农政策，必须继续保持减轻农民负担的高压态势，不断完善农民负担监管工作机制，创新农民负担监管的工作措施，为做好减负工作提供保障。

（一）加强减负工作的组织领导。继续坚持地方各级党政主要领导亲自抓、负总责的工作制度，适时调整充实减轻农民负担工作领导小组或减负联席会议，发挥好其组织领导和协调指导的作用。继续坚持和完善“谁主管、谁负责”的专项治理部门责任制，强化分工协作、齐抓共管的工作机制。减负领导小组办公室要主动开展工作，深入开展调研检查，积极协调有关部门落实治理任务，及时向党委政府汇报农民负担情况。各省（区、市）要建立健全减轻农民负担工作逐级督导制度，组织督导评价，通报督导结果，深入推动减负惠农政策的落实。

（二）深入开展重点治理。对行业性农民负担问题进行专项治理是各业务主管部门的职责，减负办主要是牵头组织协调和督促检查落实。各级减负办每年要结合本地实际情况，对农民反映突出的领域，按照“谁主管、谁负责”的专项治理部门责任制，明确各业务主管部门的职责和任务，组织和督促有关部门做好专项治理工作。对农民负担偏重的地区开展综合治理，是强化基层党政领导减负工作责任的重要手段。各省（区、市）农民负担监管部门每年应选择部分农民负担问题较多的地区实施综合治理，督促制定治理方案，排查突出问题，限期整改落实，使农民反映的突出问题得到有效治理。

（三）不断强化检查监督。每年组织开展农民负担检查，虽然是一项常规措施，但当前一些基层政府减负意识淡化，农民负担隐蔽性增强，开展负担检查对促使地方党委政府在减负工作中不放松、不懈怠，推动减负惠农政策的落实，是非常必要的。农民负担年度检查要联合相关部门共同开展，采用明查和暗访相结合的方式，深入基层查找问题。检查结果要向本级党委政府报告，在适当范围内予以通报并向社会公开，引起领导重视和社会关注。对农民负担检查发现的问题，要积极协调相关部门严肃处理，既要坚决退还各类违规收取的款项，维护农民合法权益；也要依照有关规定追究相关人员责任，形成警示和威慑作用。

（四）完善规范化管理的工作制度。在多年的减负工作中，我们已经建立了一些有针对性的监管制度，如涉及农民负担文件“审核制”、涉农收费和价格“公示制”、村级公费订阅报刊“限额制”、一事一议管理办法等，对于这些制度，我们既要抓好落实，也要根据形势的变化进一步完善。对村级组织负担、新型农业经营主体负担、农村基本公共服务负担等新情况新问题，要加强调查研究，探索建立健全规范化管理的工作制度，特别是要形成事前防范的机制，避免问题发生之后再去检查治理。