“十三五”期间郊区新城建设思路研究

■王　　振　　戴伟娟　　薛艳杰



“十三五”期间郊区新城建设思路研究

■王振戴伟娟薛艳杰

“十三五”是我国加快实施“四个全面”战略布局、着力推进“两个百年”奋斗目标的关键五年，也是上海基本建成“四个中心”和社会主义现代化国际大都市，构建全球科技创新中心基本框架体系的关键五年。围绕国家和上海的发展大局，郊区新城的“十三五”发展，战略重要性更加突出，转型升级任务更加迫切，必须以更加积极的改革创新思路谋划新的发展，在“十二五”取得突破性进展的基础上实现更大突破。

一、“十二五”发展的基本概况

（一）基础设施投资加大，新城建设进入快道

“十二五”期间，市委、市政府高度重视郊区新城建设。2011年5月市政府发布了《关于本市加快新城发展的若干意见》，不少区县将新城推进工作列为当前发展的中心工作，不断加大资源投入和推进力度，新城建设明显加快。一是新城交通基础设施建设有序开展。新城与中心城区的轨道交通建设、新城与中心城区之间的骨干道路系统和新城内部道路网络建设进度加快。“十二五”期间全市规划新开工客运交通枢纽62个，公交停靠场站20个。二是市财政对新城市政配套建设支持力度加大。在公共交通配套方面，对符合条件的公交基础设施建设和维护项目实行市公交行业政府专项扶持资金补贴。污水收集管网、污染源截污、河道综合整治与水生态修复、生活垃圾和危险废物收运及处置体系等环境保护项目纳入市第五轮环保三年行动计划。三是新城信息基础设施建设进展顺利。各新城建成区内已基本实现光纤到户的集约化建设和光纤接入网络全覆盖，基本实现3G网络全覆盖，移动通信网络无缝衔接，重点公共场所无线局域网（WLAN）覆盖。

（二）产业支撑加快培育，新城实力得到增强

“十二五”期间各新城更加强调产业支撑，更加关注产城融合。一是多数新城通过空间扩容将工业园区纳入新城规划范围，如松江新城和淀山湖新城等。二是生活性商业服务功能配套不断加强。一批地标性生活服务业项目相继开始营业。如嘉定新城启动保利凯悦和喜达屋威斯汀2家五星级酒店，台北风情街、中信泰富广场、新荟广场、宝龙城市广场等商业项目相继推出；金山新城万达广场、红星国际广场等一批地标性的生活服务业项目开张营业；青浦淀山湖新城以朱家角古镇和大淀湖为中心，不断强化旅游服务功能和特色居住功能，形成传统水乡古镇特色和滨湖景观特色的高端生态居住示范区。三是生产性服务业功能加快培育。各新城加快培育发展第三产业，现代服务业质量和效益有所提升。如南汇新城芦潮港商务研发中心、华亮商业广场等项目陆续开工，初步形成了服务贸易、软件外包、境外投资等产业集聚的态势；青浦淀山湖新城“十二五”期间商业面积增加到30.6万平方米，提高100上。

（三）公共资源倾斜配置，服务功能加快提升

“十二五”期间，一是郊区新城加快“5+3+1”医院项目建设和运营。新建4家三级医院竣工运营，迁建、改扩建4家医院已竣工落成投入使用。二是优质教育资源加快辐射，教育人才流动机制加快构建。重点发展或引进了示范性高中。三是文体等资源配置水平不断提高。如城桥新城建成了总建筑面积3.72万平米的文化馆、美术馆、图书馆和科技馆等一批功能性重点项目。嘉定新城工人文化活动中心、新城图书馆（文化馆）等一批有特色的区级重点项目落成并投入使用。四是新城公共配套水平与市区差距有所缩小。除了“三中心”外，新城的社区配套也同步规划了养老配套设施和安防设施，社区公共体育设施建设也得到重视。

（四）新城环境持续优化，宜居宜业条件改善

各个新城非常重视绿化建设，为宜居宜业创造更好的条件：一是积极建造生态景观。如嘉定新城核心区内绿化景观项目建设面积达到125.8万平方米，基本建成环城林带、远香湖、石岗门塘和紫气东来“四大景观”，形成“千米一湖，百米一林，河湖相串，荷香满城”的生态景观体系；青浦淀山湖新城绿化总面积达到1121公顷，城市绿化覆盖率完成35上。二是更加重视环境保护。如松江新城“十二五”期间关闭或替代改造148台燃煤锅炉，完成污水收集管网建设58公里，工商企事业单位纳管1392户城镇污水处理率达到91上，城镇生活垃圾无害化处理率达到95上。三是积极推动城市低碳可持续发展。7个新城均已纳入无燃煤区范围，推进清洁能源替代、空气质量监测点和建筑工地扬尘在线监控体系已经覆盖到全部新城。

（五）改革创新不断深化，新城活力不断增强

各新城积极探索改革创新，南汇新城的改革不断深化，灵活的管理体制、人才和产业集聚政策等提升了新城发展活力。一是努力构建高效灵活的管理体制，形成“小政府、大社会”的“管政合一”运行模式。二是创新区域开发的资金筹措机制，加大土地出让金和税收形成的市、区财力返回比例，为新城建设提供了财力保障。三是实施积极的建设土地政策，如对建设用地指标予以倾斜。四是积极对接自由贸易试验区制度创新，探索建立跨领域、跨部门资源共享和联动机制，在政策叠加、项目溢出、要素流动等方面加强沟通对接。

二、“十三五”期间新城发展的机遇和挑战

（一）新城建设新的机遇

1.全面深化改革为新城更好发展提供新保障。中央《关于全面深化改革若干重大问题的决定》提出，到2020年，在重要领域和关键环节改革上取得决定性成果，完成本决定提出的改革任务，形成系统完备、科学规范、运行有效的制度体系，使各方面制度更加成熟更加定型。“十三五”期间，一系列突破性改革将营造出更好的发展环境，激发出更强的发展活力，可以为经济的转型升级、城乡发展的一体化、社会的和谐稳定、生态环境的改善、政府的高效服务等方面，提供更加有力的制度性保障。

2.国家“一带一路”和长江经济带战略实质推进为新城发展提供新空间。国家实施“一带一路”和长江经济带战略，将凸显上海及长三角地区的战略引领和带动作用，将推动上海更快发展成为具有全球影响力的重要节点城市，推动长三角城市群更快发展成为全球最大的城市群。各个新城处于两大国家战略实施空间交汇之处，在全市呼应国家两大战略中，因其优越的区位条件和基础设施优势，可以成为全国各地大中型企业从上海走向全国的总部基地，可以成为外资企业从上海布局全国的总部基地，可以成为上海中心城区各类企业总部和研发总部的后方基地。

3.上海提出全球城市和全球科创中心的战略框架为新城发展提供新动力。“十三五”是上海布局全球城市和全球科创中心的重要时期，这将为各个新城发展带来两大新机遇：一是全球城市框架下上海都市圈建设升级，各个新城的战略区位更加凸显，若干新城有望更快成为市域副中心和长三角地区重要的节点城市；二是按照京津冀一体化模式，上海中心城区高度集聚的资源和各类功能性平台将向外扩散，新城可在一些领域成为上海全球城市功能和科创中心布局的重要承载区。

4.上海自贸区建设不断深入为新城经济发展提供新红利。从两年多的改革创新实践看，上海自贸区建设已经产生四大溢出效应，即改革开放的动力效应、制度创新的示范效应、服务发展的平台效应、区域合作的联动效应，通过率先复制、主动融入，各个新城也正受益于上海自贸区改革开放的红利。尤其进入“十三五”，上海自贸区还将不断实践一系列改革开放的重大新举措，而且其覆盖的区域范围必然拓展到更大的市域空间，各个新城可以获得更多直接或间接的改革开放新红利。

（二）应对新的挑战

“十三五”期间，新城发展主要面临四个方面的挑战。

1.宏观经济不确定性增强带来新城经济发展压力。“十三五”期间，由于中国经济与全球经济的联系越来越密切，受全球货币市场、大宗商品价格波动以及全球经济波动的影响，中国经济面临着许多的不确定性，这种态势必然会对外向经济程度较高的各个新城带来波动性压力。从国内看，新常态下宏观经济增速还会呈现下行趋势，国家对宏观经济的调控将更多聚焦淘汰落后产能、促进产业升级方面，同时劳动力、土地成本仍有可能继续呈现上升趋势，这种态势会对新城的经济发展带来必须转型的阵痛。

2.建设用地零增长和环保硬约束带来转型发展压力。全市的建设用地零增长政策，以及越来越刚性的环保调控指标，倒逼各个新城必须走集约用地、可持续发展的转型之路。转型有可能带来阶段性的阵痛和压力，比如引进新项目缺乏建设用地资源竞争优势；淘汰落后产能或低效项目会影响GDP增长；104地块中的腾笼换鸟需要大的成本投入和刚性的政策措施；环境治理需要更多的投入保障，但转型时期财政增收的压力会更大。

3.中心城区和新城区资源集聚效能释放带来区域间差距拉大压力。举办世博会大大改善了中心城区的基础设施水平，也进一步提升了中心城区“四个中心”的功能能级和资源集聚能力，形成更加明显的虹吸效应，导致最近几年郊区新城与中心城区的差距有所拉大。闵行、宝山得益于近郊优势和中心城区拓展延伸形成了房地产和现代服务业发展优势，在引进人才、资金和项目方面明显领先于各个新城。

4.周边江浙地区抢抓机遇积极创新带来区域竞争压力。周边的江浙地区较多区县这些年实现了较快的经济社会发展，一些关键性的经济指标和民生指标不少也已超越上海郊区各个区县和新城，而且还呈拉大趋势。特别是这些区县与上海郊区各个新城在转型升级中，都选择了基本趋同的发展模式，以往一直存在的区域性竞争今后还将继续。在对接上海的新战略和新举措方面，它们紧紧跟随，并以更加积极的创新行动和政策力度抢抓机遇，形成新的竞争压力。

（三）需要突破的短板

1.基础设施仍然不足，交通不便仍很明显。虽然“十二五”期间各个新城的基础设施得到了较大改观，但总体来说各个新城的基础设施与中心城区相比仍有很大差距，与周边江浙两省的一些县级市相比也有一些差距。特别是各个新城目前只有一条轨道线通往市区，而且基本没有直接到达市区的快捷线；新城与新城之间尚未规划环线轨道；轨道线基本以新城为终点，没有再进一步延伸到其他重要小城镇。如果将新城的轨道交通与日本东京都市圈、关西城市群比，差距就更明显。各个新城通往市区的道路，除高速公路外，缺少含快速道和景观道为一体的高等级通道，原有公路路况差，通行差，工程改造进度慢。

2.商务成本急剧上升，创新要素集聚受阻。房价和薪酬的快速上涨已对新城吸引投资项目和创新创业人才带来明显的不利影响。新城的产业发展，既要面对中心城区的虹吸性竞争，还要面对周边城市的比拼式竞争，属于夹心层。在商务成本和可用建设用地资源两大方面，商务成本中的住房用房成本和用工成本目前都已明显超过周边地区，而在建设用地资源上更没有任何优势，经常可以看到一些在浦东完成孵化的科技创新项目，越过郊区新城，直接布局到江浙一带。

3.产城尚未有效融合，城市功能受到制约。目前上海郊区新城尚未实现有效的产城融合，主要体现在：一是新城规划普遍将周边产业园区划归新城范围，但实际上这些产业园区已自成体系，与新城的人口就业、城市功能区等并无紧密关联，实质性的联动及融合发展薄弱。二是新城新开发建设用地结构中，偏重于住宅类房产项目，产业用地比重较低，新开发建设区域或老城更新改造中，产城融合、产业区与社区混合型的用地开发不足。三是新城之间产业导向存在同构问题。各新城产业发展普遍呈现大而全的结构特征，普遍将战略性新兴产业、现代服务业等作为发展方向，在总部经济、旅游休闲、文化创意、商务会展、重点新兴产业等领域存在跟风发展和无序竞争等问题，各新城的主导产业特色和优势不明显。四是新城现在产业结构中传统产业比重较高，转型升级较为缓慢。新城的产业基础大都依托于市级工业开发区或出口加工区，产业结构比较传统，仍有相当部分企业处于产业链和价值链低端，给工业开发区的腾笼换鸟、二次开发带来难度。

4.规划建设过于松散，人口集聚低于预期。目前上海郊区新城普遍存在大体量、大尺度、空间结构松散等特征。紧凑型的规划设计理念和建设实践体现不足，导致土地资源低效利用，同时也加剧了新城生产和生活区的空间隔离，制约了城市功能发育。大部分新城都在原来老县城边上再造一个空间面积更大的新城区。各新城在规划上开发强度较小，容积率和建筑高度等偏低，人均建设用地面积普遍偏高。街区单元尺度过大，楼宇和建筑载体分布过疏，难以形成有利于现代服务业集聚的人气条件。近年，随着郊区新城规划陆续修编，新城规模普遍明显扩张，除金山新城和城桥新城外，其他新城规划人口都达到中等城市或大城市水平。但是从现状来看，大部分新城实际人口规模尚不到规划人口目标的一半，人口集聚情况低于预期。

5.体制机制有待完善，城市地位尚未确立。一些关键领域的体制机制尚未理顺，成为新城建设发展较为缓慢的重要原因。一是市级层面缺少新城建设发展常态化的权威统筹协调机制，缺乏从全市发展大局的角度统筹七大新城的市级常态化组织、协调机构。二是新城管理机制、独立发展权限与实际承担的功能要求不匹配。这些年郊区新城的城市管理仍然延续多头现象，既有行政镇域合并后中心大镇的城镇体制，还有工业开发区管委会体制，还有直属区政府承担统筹职能的新城管委会和新城建设开发公司体制，可以说多数新城的行政管理属于区镇混搭，还没有真正形成一个独立的城市管理体制机制。新城按照规划目标，都是中等城市，但行政管理体制上仍然是镇级管理体制。

三、“十三五”期间郊区新城建设思路

“十三五”期间，郊区新城建设的目标要紧紧围绕国家“四个全面”的战略部署，牢牢服务于上海到2020年基本建成“四个中心”和社会主义现代化国际大都市，以及形成科技创新中心基本框架体系的发展大局，努力把郊区各个新城建设成为功能完善、产城融合、用地集约、生态良好的现代化城市，建设成为全球科创中心建设的重要承载体、城乡发展一体化建设的重要引擎、上海都市圈对外来往的重要门户、长三角城市群有影响力的节点城市。

（一）完善功能定位，形成有序分工新格局

把握上海新一轮城市总体规划编制契机，加快研究确定郊区各新城的主导功能，培育若干各具优势、特色或亮点，功能完善、有序分工的新城规划建设新格局。其中：松江新城为松江区经济、文化和行政中心，上海市域副中心，长三角城市群的综合性节点城市，以区域性交通枢纽、先进制造业及相关生产性服务业为主要特征的现代化新城。嘉定新城为嘉定区经济、文化和行政中心，上海西部门户城市，长三角城市群的重要节点城市，以汽车、电子信息和科教等为主要特征的现代化新城。南桥新城为奉贤区经济、文化和行政中心，上海杭州湾北岸的综合性节点城市，以战略性新兴产业和现代服务业为主要特征的现代化新城。南汇新城为突显港城融合优势的新兴城市，以临港高端制造和航运相关产业为主要特征的现代化滨海港口城市。淀山湖新城为青浦区经济、文化和行政中心，突显水优势和特色的江南水乡城市，水城融合、生态宜居、创新资源集聚的现代化滨湖水乡新城。金山新城为金山区经济、文化和行政中心，以现代石化、装备制造和旅游休闲等为主要特征的现代化滨海石化新城。城桥新城为崇明县的经济、文化和行政中心，独具水清、土净、气洁等综合生态环境优势，以健康、绿色、休闲等产业为主要特征，恬静宜居的现代化滨江田园新城。

（二）加强功能建设，提升新城能级品质

“十三五”期间要着力加强各个新城的城市功能建设，包括产业功能、服务功能、辐射功能，提高优质资源要素的集聚能力，提高新城的城市品质和魅力。

一要促进中心城区部分产业功能向新城疏解转移。要同步推进中心城区人口与产业布局向新城疏散转移，借鉴京津冀产业协同发展的做法，切实推进产业，包括现代服务业在全市域的合理布局和空间调整，促进部分金融功能、贸易功能、研发功能、总部功能和医疗功能向新城布局，为新城发展奠定更加坚实的产业功能。

二要进一步提升新城的公共服务能力和文化品质。切实推进优质公共服务资源向新城倾斜配置，按照现状和规划人口规模，配足各类学校、医院和文体场馆，缩短新城与中心城区在教育、医疗和文体等公共服务设施和服务方面的差距。依托新城的大学城，鼓励大学创办附属中小学；依托工业开发区和科技园区，创办理工科分校或职业技术大学。推出一批布局新城或新城周边的市级标志性文化设施、体育设施和旅游观光项目。确保各类住宅小区按照规定要求配足养老服务、社区服务、居（村）委会、地下民防工程、应急避难所等公共配套服务设施。

三要加强新城的对外辐射和服务能力建设。通过完善产业功能和城市品质增强项目和人才的集聚能力，通过项目和人才集聚增强对外辐射和服务能力，与中心城区共同支撑起上海都市圈的集聚和辐射能力，成为上海城乡发展一体化中的中间承载体，具备区域性枢纽功能，带动周边新市镇、小城镇和农村发展；成为长三角地区具有鲜明特征和有影响力的中等城市乃至重要的节点城市。打造特色产业集聚优势，培育创新要素集聚优势，更好地融入国家的一带一路战略和长江经济带战略。

（三）加快创新驱动，推进产业转型升级

一要加快从投资驱动向创新驱动的转型升级。要在探索实践“创新驱动发展”的模式和体制机制上勇当先行者，加强与浦东自由贸易试验区的对接，加强与张江国家自主创新示范区的对接，把“双自联动”的体制机制优势和创新孵化优势嫁接到各个新城的产业园区，获得制度创新的溢出效应和园区合作的带动效应。

二要坚持先进制造与现代服务的并行发展。推动出口导向型工业的转型升级，坚决转移用地多、效益低的劳动密集型加工组装产业，坚决淘汰有污染且无治理能力的小型加工企业，通过腾笼换鸟的组合政策和措施，促进园区结构调整，促进企业转型升级，打造出以智能制造为主导的高科技产业园区。要积极发展现代服务业，把握“互联网+”发展趋势，着重引进和发展网络经济和健康经济产业，建设与中心城区的金融、贸易、航运核心功能区相配套的辅助功能区。

三要着力打造更大容量的众创空间和产业化基地。在培育新兴产业方面，要从以往引进为主转向引进、孵化并重的发展模式，充分利用建设用地和商务成本上的区域比较竞争优势，建设一批高规格、高容量的孵化器和加速器，同时配套积极的孵化政策和良好的生活配套设施，打造众创优势和品牌，为吸引更多的人才到新城创新创业提供更好的载体条件。要推进工业园区的二次开发，建设高水平的高新技术产业化基地。

四要创新人才体制机制增强区域引才聚才竞争力。抓住全市推进全球科技创新中心建设的战略机遇，积极主动地学习和借鉴中关村、张江、武汉光谷、深圳前海、无锡等国家级人才管理创新试验区的创新做法，争取成为上海人才体制机制创新的先行者，努力弥补在人才引进中与中心城区和浦东新区客观存在的区位弱势。

（四）优化新城布局，完善空间结构体系

一要坚持紧凑型城市布局原则。针对当前各个新城普遍存在的规划建设空间松散、土地利用集约度差、商业布点难以集聚的问题，要坚持便利人的生活工作、节约集约利用土地两大原则，适当调整道路、景观、住房、商业配套、产业用地方面的规划建设理念和标准。调整优化空间规划，鼓励推行二次开发。对于产业园区内的工业用地，要适应经济转型升级的新趋势，在使用性质上允许调整为综合用地，适当放宽容积率限制。

二要加强新城区与老镇区的衔接。要消除新城区与老镇区之间在空间上的物理隔断和形态上的建设落差，统筹新城空间规划和项目布局，促进各类新项目布局向老镇区靠拢，带动老镇区改造升级。

三要加快建设新城与周边小城镇和江浙中小城市间的快捷交通网络体系。完善对外的伞状高等级公路体系建设，积极争取城际轨道接入新城，建设集城市地铁、城际轨道、高速公路、快速道为一体的新城交通枢纽，提升对周边小城镇和江浙中小城市的辐射和服务功能。

（五）加强统筹联动，展现城市枢纽功能

新城发展的目标就是要建设成为上海都市圈中的节点城市和中心城区外围的城市群网络，放在城乡发展一体化与长三角一体化角度看，具有承上启下的枢纽功能。“十三五”期间要加强三个层面的统筹联动：

一要加强与中心城区的统筹联动。促进中心城区高度集中的城市功能适当分解配置到郊区新城，减少中心城区“虹吸效应”，率先实现中心城区与郊区新城在经济社会发展上的一体化。特别在中心城区至郊区新城的交通配套投资、郊区新城的大型基础设施投资、郊区新城的大型公共服务设施建设等方面，实现全市统筹，与中心城区同等待遇。

二要加强与周边小城镇和农村地区的统筹联动。一方面要在促进中远郊小城镇发展，缩小城乡差距上更好发挥新城的带动作用，以新城为核心构建现代化的城镇体系；另一方面要在消除中心城区及其拓展区“摊大饼式”建设弊端上积极发挥新城作用，降低近郊新市镇一味靠向中心城区的倾向，突出新城的中心地位和枢纽功能。

三要加强与周边城市的统筹联动。既要成为上海都市圈面向江浙的门户城市，还要成为长三角城市群圈层体系中的节点城市。积极推进新城的区域型交通枢纽建设，促进城市轨道交通向周边城市、重要城镇延伸，与江浙轨道交通网、高速公路网更好对接。大力推进水环境和空气环境的联防联治。推进新城优质医疗、教育、文化服务资源向周边城市的开放，减轻中心城区的对外服务压力。

（六）生态环境优先，造就宜居宜业优势

坚持可持续发展原则，把改善生态环境作为宜居宜业的重要条件和提升新城品质和区域竞争力的重要抓手，建设水清、地净、城绿、天蓝的生态城市。

一要在节能减排整治上率先引入负面清单管理模式。推进工业区生态化改造，加快淘汰高能耗、高排放落后产能，加大环境整理力度。在节能减排措施上采取负面清单管理模式，提高行政效率。建立健全信息共享平台和综合监管机制，加强和完善事中事后监管，把节能减排的主体责任回归到企业。

二要深入推进水环境整治工作。要在继续实施新城河道整治的基础上，进一步推进流域性、整体性整治，加强与周边乡镇的协同治理，统筹水资源、水环境、水安全。增加水环境整治投入，引入城市环保标准，建立长效管理机制，对污染严重的河道实施生态修复工程。

三要加大违章建筑和城中村整治力度。对违章建筑建立零容忍机制，确保市容整洁和有序。对尚未完成改造的城中村，要加强规划统筹，适当提高建筑容积率，安排财政资金予以必要保障，力争在“十三五”期间全面完成。

（七）坚持以人为本，构建新型管理机制

一要进一步推进市、区两级行政管理权限和综合执法力量的下沉。积极探索按中型城市规格构建政府加强社会管理新体制，在推动行政管理和执法权限下放区县的同时，还要进一步下放到新城，责任下沉、权限下沉、人员下沉，提高新城综合管理能力。

二要参照中心城区标准构建社区公共服务体系。要根据社区居民需求，完善服务网络，促进各类社区服务中心终端向居住区延伸，按照中心城区的统一标准积极推进社区事务服务中心、社区卫生服务中心、社区文化活动中心、社区生活服务中心建设，形成政府服务、公益服务和便民服务有机结合的社区服务体系。

三要进一步加强社会综合治理工作。针对新城人口规模持续扩大、人口结构比较复杂的情况，切实加强外来人口管理工作，高度重视社会平安建设，完善人防、物防、技防相结合的治安防控体系，继续推进封闭型住宅小区视频安防监控系统、楼宇对讲系统、周界报警系统等三大技防系统的安装工作。

四要积极推进智慧城市建设提升社会管理效率。加快宽带网络基础设施建设，加快城市安全信息系统建设，加快建设社会信用体系，促进大数据平台在新城管理中的普及应用。

（本文作者为上海社会科学院课题组成员）