金融支持合作社发展模式探析——基于陕西省石泉县“统贷统还”调查

■ 文 / 赵 海

金融支持合作社发展模式探析——基于陕西省石泉县“统贷统还”调查

■ 文 / 赵 海

2016年5月，笔者赴陕西省石泉县调研脱贫攻坚工作。在调研过程中，笔者发现该县在金融支持合作社发展上有思路有创新，提出的“统贷统还”扶贫贷款模式值得思考和借鉴。

一、石泉县金融支持农民合作社的做法

石泉县地处陕南，属秦巴特困连片地区，山高路远，贫困面大、贫困程度深。同时，石泉县雨热充沛、物产丰富、生态良好，具有很大的发展潜力，可以说是一种“富饶的贫困”。在脱贫攻坚工作中，石泉县高度重视发挥农民合作社的产业带动作用，以扶持合作社发展为抓手，推进贫困地区农户的脱贫步伐。但由于贫困地区农户积累有限，合作社资金缺乏问题非常突出，严重制约了合作社的发展壮大。为此，石泉县在合作社融资方面做出了创新性尝试，抓住被列入国务院扶贫办和农发行共建金融扶贫实验示范区的机遇，积极创新金融支持方式，提出了“统贷统还”模式支持合作社发展和脱贫攻坚。

所谓“统贷统还”模式，是由政府组建一个平台公司作为贷款主体，通过该贷款主体将从农发行贷来的资金转贷给具体使用对象发展生产、滚动使用，最后由该贷款主体统一向农发行还款。在实际操作中，石泉县成立了“扶贫开发投融资有限公司”，负责向农发行统贷统还，担保方式采取政府委托代建购买服务模式，用纳入财政预算的购买服务协议项下应收账款设定质押担保。该平台公司向农发行统一贷款后，通过委托县域金融机构向贷款使用对象转贷。转贷对象有三大类，包括农民合作社、小微企业和农业园区，农民合作社是其中重要的一大类。对农民合作社采取带资入社的方式，引导发展产业的贫困户以合作社为依托，采取“集约土地、产业共建、联保贷款、户均五万、带资入社、互助合作、产供加销、分工分业”方式，试图既解决农户不知如何发展生产的难题，又解决缺资金的难题。带资入社的具体投放流程是：入社人申请—农民合作社汇总—审查（村委会、镇政府、被委托金融机构审查）—县脱贫攻坚指挥部审批—提供担保措施—签订借款合同—借款投放—贷后管理—付息还本。

农发行发挥政策性银行优势，按照保本经营原则，实施期限延长、利率下浮等优惠措施，体现让利于农和服务脱贫。《石泉县统贷统还扶贫业务试点方案》对贷款期限、利率和额度进行了具体规定，设定贷款期限为20年，贷款利率采取央行5年以上中长期贷款基准利率下浮15%。根据转贷主体偿债能力和使用者所能提供的风险保障措施等因素，石泉县初步确定贷款总额度23.5亿元，其中产业类6.4亿元，主要用于支持合作社发展产业。

简言之，石泉县的“统贷统还”扶贫贷款模式就是农发行集中授信给由政府签字背书的平台公司，平台公司再通过县域金融机构为每户转贷5万元的贷款，贫困户带着这5万元贷款加入合作社，并将资金全部集中到合作社供合作社统一使用，为成员提供农业投入品和各类服务，通过发展生产实现脱贫致富的目标。

二、统贷统还模式特点探析

与一般的“一对一”的银行贷款模式不同，“统贷统还”扶贫贷款是一种“一对一再对多”的模式，这种模式有以下几个特点或优势。

1. 有助于增强金融机构的贷款意愿。我们知道，农户之所以贷款难、贷款贵，一方面是农户贷款额度小，贷款成本高，金融机构贷款意愿不强；另一方面是农户缺乏有效的担保抵押物，加之农业生产不确定性强、风险大，导致很难从金融机构获得贷款。而这种统贷统还的模式，一方面由平台公司统一申请贷款，贷款方式由银行与一家一户进行交易变成银行与一家公司进行交易，这就大幅提高了贷款额度，降低了单位成本，增强了金融机构的贷款意愿。同时，平台公司具有政府背景，并采取政府委托代建购买服务模式，相当于有了地方政府信用做担保，这就能较大程度打消银行对于资金风险的担忧，如此一来，农户贷款可得性会明显增强。

2. 有助于解决道德风险的问题。在统贷统还模式下，统贷机构通过县域金融机构把资金转贷给农户，再由农户通过带资入社的方式供合作社集中使用，而不是相反方向，直接贷给合作社再由合作社无偿为农户提供各类服务。笔者认为，采取这种方式，让农户成为承贷主体，有利于对农户的行为产生约束机制，在一定程度上防止道德风险。毕竟，农村是熟人社会，农户非常珍视自己的声誉，在联保互保和还本付息的压力下，会有更多的激励投入到生产中去。而向合作社贷款再为农户提供免费服务的方式，承贷主体是合作社而不是农户，农户可能会把合作社提供的各类农资和服务视为国家扶贫的投入，这种情况下农户由于缺乏约束机制，可能会产生道德风险，不专心从事生产管理甚至变现或挪用。现实中，各类产业扶贫资金效率低下的例子比比皆是，农户的道德风险是一个重要的因素。

3. 有助于解决信息不对称的问题。在统贷统还试点方案中，对农户的转贷不是由金融部门直接审查，而是采取入社成员申请及合作社汇总后，由村委会审查、镇政府复核以及被委托金融机构审定的方式进行。我们知道，贫困农户几乎无可以抵押的资产，对其贷款往往只能是信用贷款或是联保贷款，而金融机构面对如此众多的农户，由于缺乏信用数据和档案，完全由金融机构进行贷前调查几乎是不可能完成的任务。而采取由村委会协助审查的方式，可以发挥熟人社会下知根知底的优势，使得一些信誉和口碑不好的农户在村委会初审过程中被排除在外，能最大限度地解决信息不对称问题。

三、思考与启示

通过座谈和实地走访，笔者认为，石泉县开展的统贷统还扶贫贷款是将政策性金融反哺贫困地区产业发展的一种制度创新，同时也是金融支持农民合作社发展的一种制度创新。从理论上讲，该模式降低了交易成本，化解了道德风险和信息不对称，拓宽了贫困地区、合作社和农户的融资渠道，在一定程度上解决了农村贷款难、贷款贵的问题，提高了贫困地区、农民合作社和农户的贷款可得性、便利性和实惠性。当然，由于石泉县的统贷统还业务刚刚开始试点，对这一模式的效果还有待进一步观察。笔者认为，要想推动试点成功，至少有三个方面的问题值得重点关注。

1. 转贷必须严格标准和程序。转贷要取得成功，平台公司必须实现财务的可持续，防止演变成地方政府兜底，这样的话就失去了示范意义。这要求资金使用对象尽管是贫困地区和贫困人口，但也必须遵循银行业一般规律，要瞄准看得准、有效益的产业和有信用的农户，严格贷前贷中贷后各项程序，将风险控制在一定的范围内，不能一放了之、搞“大撒把”。同时，还要建立相应的风险补偿机制，如建立风险补偿金等，用制度创新保障资金可持续运营。

2. 要防止统贷机构的道德风险。如前所述，虽然“统贷统还”模式有助于解决农户的道德风险问题，但统贷机构的道德风险如何化解就成为一个关键问题。建议可以采取审贷分离的方式，政府部门和平台公司负责审核项目，委托银行负责审定贷款额度，以发挥各自的专业优势，切实降低贷款风险。同时，要建立切实可行的机制，防止政府对贷款资金投向的行政干预，杜绝将银行的贷款变为地方政府的“二财政”和“提款机”。显然，这需要建立严格周密的制度体系和责任体系，“统贷统还”模式仍有很长的路要走。

3. 地方政府债务风险问题不容忽视。在“统贷统还”模式中，有一个至关重要的环节，就是政府愿意为贷款背书，这无疑为平台公司和农户的贷款起到了增信作用。然而，在经济下行、土地财政日益艰难、部分地方政府债台高筑的背景下，政府自身债务都是棘手难题，更难顾及担保，仅靠政府信用显然无法确保资金安全无虞。因此，贷前对地方政府经济实力、信用等级和债务状况的综合考量，应成为一项紧要且必须的工作。

（作者单位：中国农业发展银行政策研究室）

名词解释：

委托代建项目融资模式，是指地方政府或地方政府指定的机构作为委托人与借款人签订委托代建合同，合同中须明确委托人购买服务以及支付资金的方式和金额等要素，借款人向银行融资进行项目建设，并根据合同约定从委托人获得工程代建资金来偿还贷款的模式。