探索农村集体经济有效实现形式

■ 文 / 肖延川 杜海蓉 李 明

探索农村集体经济有效实现形式

■ 文 / 肖延川 杜海蓉 李 明

近年来，江苏依托地方发展实际，积极拓展集体经济发展路径，深化集体产权制度改革，探索市场经济条件下农村集体经济的有效组织形式和发展机制，为全省城乡发展一体化和农业现代化建设作出积极贡献。

一、积极推进集体经济发展和产权制度改革

江苏各地坚持“加减乘除”四措并举，不断完善政策支持体系和考核激励机制，推动形成多元发展格局。截至2015年底，全省村集体经营性收入302亿元，村均172万元，分别比2010年增长54.9%和60.7%。

1.做强加法，增添集体发展动力。一是加强政策指导。先后印发了《发展村级集体经济的意见》《实施村级“四有一责”建设行动计划的意见》，明确一个发展方案，健全一套发展机制，建设一批发展项目的“三个一”发展思路，制定发展序时进度目标和具体推进措施，并把集体经济发展纳入全省现代农业考核指标体系，加大推进力度。二是加强财政项目扶持。“十二五”期间，省级累计投入4亿元，按照30万元/村—60万元/村的标准，扶持苏中、苏北近1000个经济薄弱村建设发展项目。各地发挥比较优势，形成了资产经营型、企业股份型、农业开发型、服务创收型、联合发展型等多种发展模式。三是探索综合社发展。指导各地以村集体经济组织为依托，探索组建31家区域内农民合作社综合社，着力构建集生产、加工、销售、信贷、保险、信息、科技等功能于一体的综合性合作社实体。苏州太仓等地还探索了农民土地入股合作社集体统一经营的合作农场发展模式。四是启动农村集体资产管理地方性法规起草工作。将农村集体资产管理列入省人大2016年立法调研计划，争取在解决农村集体经济组织法律地位、成员资格固化、股份合作改革、产权登记等问题上有所突破。

2.做实减法，减轻集体发展包袱。一是化解村级不良债务。从2010年起，累计投入9.16亿元省级财政资金，帮助苏北地区3313个经济薄弱村化解村级债务近15亿元，苏北地区近30%的村集体卸下了债务包袱。二是探索政社分开机制。苏州、无锡等地按照“行政事务划归社区管理，经济职能留在合作社”的原则，探索分离居委会的社会管理、服务职能和社区股份合作社的经济发展功能，由财政全部或部分承担社区社会服务和公益支出，提高社区股份合作社的发展活力。三是推进农村社区减负增效。按照省“两办”《关于减轻城乡社区负担提升为民服务效能的意见》，指导各地建立村级事务准入制度，清理村级组织承担的不合理负担。

3.做活乘法，深化集体产权制度改革。坚持以股份合作制改革为主要方向，突出抓好清产核资、成员界定、股权量化、健全机构、收益分配等关键环节，积极推进集体资源资产化、资产资本化、资本股份化。目前，南京、苏州、无锡等地已基本完成改革，全省完成改革的村达6751个，入社成员1525万人，量化集体经营性资产559亿元。一是建立农村集体资产产权登记制度。在全面清产核资的基础上，依法界定所有权归属关系。苏州、扬州、南通、泰州等地还以政府名义发放农村集体资产产权登记证书。二是创新经营主体实现形式。常州、扬州等地以村民小组为单位组建合作社，苏南等地鼓励由村级集体牵头、成员入股兴办物业合作社和富民合作社，一些地方镇村或村村之间采取股份合作形式组建农村联合投资公司。三是探索股权流动途径。苏南等地探索将成员的集体资产股份通过继承、赠予等方式流转给本社其他成员，但不得撤资变现；尝试对内实行增资扩股，允许成员以现金入股购买个人股份，增加集体经济发展实力和个人分红额度。

4.做好除法，破除体制机制障碍。一是以地方立法破解集体法人地位难题。2009年出台《江苏省农民专业合作社条例》，明确农村社区股份合作社经工商登记后可取得专业合作社法人营业执照，在法律层面确立了其市场主体地位。二是以进场交易破解产权流转“暗箱操作”难题。推动各地加快流转交易平台建设，通过公开市场拍卖、招标、招租、发包等方式规范农村产权处置行为。目前，全省产权流转交易市场县级覆盖面超过68.9%、乡镇覆盖面超过62%。三是以“阳光行动”试点破解基层管理不透明不民主难题。在全省部署开展以公开推送、公开交易、公开操作为主要内容的农村财务资产管理“阳光行动”试点，13个首批试点村已经开辟“e阳光”手机APP、微信公众号等平台，定期推送农民关心的村务财务、涉农补贴等信息，并实现村与民的网上互动，讨论决定集体经济组织事务。四是以探索征地留用地政策破解发展空间难题。一些地方在征用土地时安排一定面积作为留用地，城乡建设用地增减挂钩指标优先用于农民安置、新农村建设等，同时统筹安排落实村级集体经济发展所需用地指标，破解用地难题。

通过改革实践，江苏各级部门已形成共识，未来新型村级集体经济的主要实现形式就是实行股份合作制改革。通过股份合作制改革实现“四个一”，打造新型农村集体经济，建立一个归属清晰的产权制度，改变过去“人人有份、人人没份”的状况；探索一条风险小收益稳的经营路子，逐步退出竞争性领域和产业；构建一个公平合理的分配机制，让农民得益更多更直接；健全一套管理民主的运行机制，不再是村干部或少数人说了算。

二、当前发展改革中的几个问题

随着发展改革进入深水区，目前村级集体经济发展和产权制度改革面临着一些问题。一是集体经济组织市场法人地位缺失。一些地方集体经济组织不健全，所有者“人格化”主体事实上缺失。从国家层面看，集体经济组织有法律地位，但无法人地位，不是完整的市场主体。二是农村集体经济组织功能问题。采取“社经合一”的管理方式，在大量外来人口迁入的地区，容易出现挤占或争夺原集体经济组织成员福利的问题。实行“社经分离”，可能出现两套组织“两张皮”现象，削弱基层组织公共服务能力。三是集体经济与市场经济相适应问题。参与市场竞争强的发展项目，集体经济市场风险较大，面临着能否破产并清算其资产资源的困境。四是关于村级集体经济组织退出的问题。实践中一些共同居住条件丧失的地区，村民希望将集体资金资产全部分配到人到户。从产权角度看，集体经济组织和成员可以自主决定解散事宜，但是违背国家发展集体经济的初衷。五是集体资产股份权能的问题。一方面，集体土地和国有土地权能一致性还存在法律障碍；另一方面，农民分到的股权还只是成员享有分配的依据，占有、使用、收益权能得到体现，包括有偿退出、继承、抵押担保等权利在内的处分权能尚不充分。六是缩小村级集体经济区域差距问题。从纵向上看集体经济有了长足发展，但是从横向上看，不同地区间的差距在增大，全省76%的村级集体经营性净资产集中在苏南5市，苏北5市仅占10%。在当前“精准扶贫、精准脱贫”的大背景下，如何加大对经济薄弱地区的扶持，缩小区域差距是一个重要现实难题。

三、赋予农民更多的财产权利

下一步，江苏将突出重点，加强统筹，大力推进农村集体产权制度改革，赋予农民更多的财产权利。

1.确保成员资格应享尽享。建立成员资格民主确定制度，指导各地开展成员资格界定，建立成员登记制度，对于历史上曾经为集体作出贡献的人员，经民主程序可以给予适当照顾。在有条件的地方，推动探索社经分离的改革经验，厘清集体经济组织成员与社区内其他居民间的权利关系。

2.推动股份合作应改尽改。总体按照摸清情况、分类实施、分步推进的方法，确保到2020年基本完成经营性资产折股量化到本集体经济组织成员。对集体经济实力雄厚、有稳定持续集体收入的村，抓紧完成改革；对集体经济发展较快的村，做到成熟一个改革一个；对城中村、城郊村、园中村等，把改革作为“撤村建居”的前提条件；对外来人口较多或暂无能力分红的村，通过改革，先固化成员的集体资产权益。

3.赋予股份权能应予尽予。对政策和实践都已经明确的问题，如占有、收益等权能，通过改革确保农民享有；对需要探索完善的问题，如有偿退出、继承等权能，积极探索，争取把好的经验做法提升为政策法规；对需要慎重研究的问题，如抵押、担保等权能，吃透改革精神、严守改革底线，积极稳妥推进。

4.引导产权交易应入尽入。在确保2017年实现县域全覆盖的基础上，加强制度化规范化建设，推动集体直接经营的资产资源、集体统一组织的土地流转以及需要政策把握的农村集体产权交易全部入场交易，并逐步引导集体经营性建设用地使用权、宅基地使用权、农村房屋租赁、农村社区股份合作社股权流转、农村产权抵押担保贷款等进场交易，充分发挥市场资源配置作用，激活农村各类生产要素潜能。

（作者单位：江苏省农业委员会）