瓮安县青少年特殊保护机制建设进展与建议

文/雷小政

瓮安县青少年特殊保护机制建设进展与建议

文/雷小政

贵州省瓮安县试点的前科消灭制度取得了良好社会和法律效果，推动了犯罪记录封存制度的确立。瓮安在青少年保护机制上，注重发挥校园法治教育和相关制度建设，注重发挥留守儿童父母作用。下一步，瓮安应继续巩固现有成果，推进相关机构、人员专业化，整合农村社区资源，并进一步引进社会力量参与青少年保护机制建设。

瓮安“6·28”事件后，为使涉案的一些青少年平稳地回归社会和家庭，从源头上解决他们的心理负担,本着教育为主、惩罚为辅、着眼未来、教育感化挽救的原则，出台了相关指导意见，试点了前科消灭制度，取得了良好的社会效果、政治效果和法律效果。该举措曾获得党和国家领导人的多人次批示，并对刑法修正案、刑事诉讼法等确立犯罪记录封存制度产生了积极的推动作用。

北京师范大学项目组在评估瓮安县基层社会治理能力时，将青少年特殊保护机制建设作为一个核心指标，并对以下3个主要对象进行评估：一是从前科消灭试点到犯罪记录封存实施以来，其效果是否持续，是否有所超越；二是瓮安“5531工程”中相关措施对青少年越轨、违法、犯罪预防上的效果如何；三是与“北上广”等地区相比较，针对在犯罪时未满十八周岁的未成年人在权利保障上有何制度创新，其效果如何。上述效果评估，对接民生、法治，在一定程度上可以直接反映 “平安瓮安”、“法治瓮安”等社会治理改革的现代化水平。

从前科消灭试点到犯罪记录封存的实施效果

从媒体报道和学术研究来看，对未成年犯罪实施前科消灭制度，瓮安县先行一步的尝试使得100多名未成年人获得“新生”。当时，通过取保候审、提前解除劳动教养、试学、不起诉、免于刑事处罚和判处缓刑等形式，对104名参与“6·28”事件的违法青少年予以处理。上述群体除4人出现“反弹”外，其余100人在学习成绩、习惯养成、思想转变、心理矫正等方面均有很大程度的进步，并涌现出一批转化好的典型。他们不仅改掉了过去的不良习气，而且消除了之前的一些心理障碍。

难能可贵的是，在“6·28”事件之后，瓮安县公安司法机关持续创新犯罪记录封存模式，在实践探索中进一步细化了刑事诉讼法的规定。在公检法内部，表现突出的是专门化设置的未成年人刑事检察科。未检科工作人员由3名分别来自侦监科、公诉科及职务犯罪预防科检察工作经验丰富的检察官组成，其中2名女性，1名男性。评价较好的创新举措有：分区域、专柜封存，即文柜管理严格参照枪支管理的有关规定，实行双人双锁的方式进行管理；以编号归档，实行一人一档案，一人一编号，编号不记载未成年人的姓名；规定严格的查询制度和审批程序，并做好查询登记和保密监督工作。通过问卷调查、座谈、走访涉案未成年人及其监护人，发现瓮安县公安司法机关已经意识到，犯罪记录封存制度的运行，需要完善隐私保护观念和机制，同时对涉案未成年人要进行有效的社会调查、监护教育，必要时进行心理疏导、就业帮助，这样才能更好地消除来自被害人、社区等的担忧和疑虑。

但是，犯罪记录封存制度在当前运行中仍有一些问题。例如，当地青少年，尤其是一些中小学生对犯罪记录封存的理性认识还有一些偏差，认为犯罪后没有记录，可能没事，更不用说轻微违法、越轨了。这说明，对于犯罪记录封存制度，还有待进一步普及其法律基础，促进社会各界理性认知：封存制度是相对的，办案机关和有关机关可以查询；封存制度受到罪名性质、涉嫌犯罪可能判处徒刑年限等限制；封存制度是为减少对立面，促进回归社会，不是放纵罪犯、娇惯罪犯，许多区分宽严的帮教措施要配套跟进。

青少年越轨、违法、犯罪预防机制与效果

预防未成年人越轨、违法、犯罪，瓮安县有一系列的针对青少年及其监护人有关的改革措施，被许多媒体评价为“接地气”。

从“5531工程”来看，以下举措对于预防青少年越轨、违法、犯罪具有正面引导功能，尤其需要指出的是，瓮安县比较全面、深度地注意到了“三留守”人员之间的相互关联性以及对涉农问题进行综合治理的系统思维：县委、县政府各部门协同探索创建了“农民工子女之家”、“流动妇女平安之家”、“留守儿童之家”、“阳光驿站”、“日间照料中心”等10余个社会服务平台；积极开展社区服务、扶贫济困、“维权工程”、“春晖行动”、居家养老、科技支农、“道德讲堂”等活动。其中，“春晖行动”中的瓮安模式等经验被作为示范典型在贵州省推广。

瓮安县的校园法治教育和相关制度建设是预防未成年人越轨、违法、犯罪的“主战场”。瓮安县在学校里建立“未成年人预、保、教爱心工程办公室”。针对部分未成年人法律知识欠缺、法制意识淡薄的现象，政法委帮教办等部门协同公安司法机关积极推行“法制进校园”工作，形成学校、家庭、社会三位一体教育模式。一些办案机关与学校定期或不定期组织家长到学校学习法律知识。这一举措说明，当地对帮教主体和能力认知较为理性，较为符合少年司法的一般规律：家庭因素是影响未成年人越轨、违法、犯罪的主要因素；家长学法、懂法、用法，更能实现对未成年人有效监管。

在瓮安县，“三留守”问题较为突出。解决这一问题，不仅在贵州，包括全国，都有突出的指导意义。瓮安县立足家庭和谐，投入3000万元鼓励扶持农民工返乡自主创业、就业，使他们能够就近照顾家庭、关爱家庭；探索建立农民工探亲制度，促进农民工家庭生活幸福和谐，解决农村“三留守”引发的社会问题；关爱失独家庭和计生节育手术并发症患者，将他们纳入了城镇职工养老保险。“未成年人预、保、教爱心工程办公室”还将未成年人犯罪预防延伸到乡镇中、小学，尤其是与关工委、教育局、乡镇学校和社区（村）共同打造“留守儿童之家”，包括提供网络聊天视频，供留守儿童、借读学生与外出打工父母或在家父母等亲人进行亲情通话、聊天，切实有效保障其身心愉悦。同时，瓮安县积极发展留守儿童父母返乡创业园，以此为品牌申请了发改委的项目支持。与“亲情热线”、“关爱基地”等不同，解决留守儿童的各类问题，最关键的是落实其帮教。许多国内外前沿研究成果指出：没有任何帮教能轻易地超越亲身父母的帮教。

当然，上述举措目前仍然存在着一些客观困难。例如，一些监护人在法律基础、心理素养、处理经商与家庭关系等方面仍有一些不足；在帮助、教导子女戒除网瘾、远离不良交友能力等方面有所欠缺。此外，“返乡创业园”受制个人经营能力、借贷支持力度等因素，还未形成与预期对应的品牌效应和经济效益，还有待进一步地支持和孵化。

涉罪未成年人诉讼权利权益大格局与效果

与“北上广”等大城市相比较，瓮安有其特殊的地方实际情况，缺乏专业社工力量和相关高校、民间资源。在未将社工列入政府购买服务的情况下，瓮安县积极推动了保护未成年人诉讼权益大格局建设。例如，县委政法委、法院、检察院、公安局、司法局、教育局、关工委、团委、妇联等单位联合会签了《瓮安县未成人刑事诉讼权利保护实施意见》，在瓮安县建立起未成年人刑事诉讼五大保护机制：由公安机关侦查阶段指定辩护，检察院、法院不需重复指定辩护的“一票通”制度； 社会调查委托制度，如可能判处缓刑的社会调查报告委托司法局调查，如可能作不起诉处理的则委托县帮教办或学校调查；合适成年人到场制度；涉案未成年人心理干预、矫正机制；在校学生“涉案零失学”机制。

当然，在上述大格局中，仍亟须哺育和建设一些配套制度，才能更好地发挥制度改革的效果。例如，在诉讼中运用较为客观、全面反映青少年心理状况的心理测试量表，进行风险评估，可以更好地帮助办案人员确定帮教方案，加强帮教的针对性。但是，在办案流程中，要充分掌握涉罪未成年人的心理与行为状况，展开专门的社会调查、心理疏导，瓮安目前还缺乏专门、集中的专业化力量和财政支持。这也是与北上广等地的主要差距所在。

进一步的发展建议

一是继续推进相关机构、人员的专门化。在办理青少年违法犯罪案件过程中，贯彻落实“教育、感化、挽救”的方针是一项非常艰巨而繁重的任务，要求办案人员要善于沟通，而且需要懂得一定的心理学、生理学、教育学、社会学等多学科知识。当前，需要进一步加强机构的稳定性，完善培训机制，形成未成年人刑事检察工作的长效工作机制。

二是优化整合农村社区资源，提升教育监护能力。在监护人、保证人等方面，进一步优化整合农村社区资源，包括其近亲属、宗祠人脉、乡镇企业等，提升其监护与教育矫正能力。对留守儿童，所在地区政府部门可以积极与父母务工地区的政府部门、企业等联动。如建立务工人员子女意外风险告知、联络、协助热线，以应对留守少年因为疾病、意外事故、涉嫌违法犯罪等造成的困难和障碍。对留守儿童越轨、违法、犯罪的，有必要明确特殊的监督管理、教育矫正、帮扶助困方案。

三是进一步促进相关社会力量的介入。青少年特殊保护工作除了需要政府监督管理外，更需要社会力量的参与。这是世界各国青少年立法、司法的一个基本经验。要预防和矫治青少年越轨、违法、犯罪，帮助建立亲社会的健全人格，这是一项社会系统工程。瓮安县有待与相关学术研究机构、社会组织、志愿者等进一步积极合作探索，推动机制创新。

（作者系北京师范大学副教授）