社会主义法治体系下的刑事诉讼人权保障路径——论公安机关“侦查权清单”制度的构建

文/陈鹤飞

社会主义法治体系下的刑事诉讼人权保障路径
——论公安机关“侦查权清单”制度的构建

文/陈鹤飞

导 读

随着历次修法和释法，我国的刑事诉讼法律体系日益完善，各项法律法规的制度化、科学化、精细化程度都已今非昔比。但在司法实践中仍因各种原因，存在着许多人权保障隐患的刑事诉讼环节，对此，借鉴“权力清单”制度的妙笔，构建出在侦查阶段刑事诉讼人权保障的新格局，兼顾侦查秘密与公众监督二者之间的平衡，努力提升刑事诉讼人权保障的效果。

建设中国特色社会主义法治体系，建设社会主义法治国家是新时期全面推进依法治国、统领一切司法活动的总目标。在总目标下，中央提出了加强人权司法保障的具体要求，再次明确强调了刑事诉讼保障人权的基本目的和优先价值。紧随其后，2015年3月24日中办、国办印发了《关于推行地方各级政府工作部门权力清单制度的指导意见》，首次明确提出了各级政府及其组成部门应尽快梳理职权，依法逐条逐项进行合法性、合理性和必要性审查，公布权力清单。两项法治理念本来并没有直接的联系，是否可以通过不同法律部门制度的嫁接，利用行政法领域的“权力清单”制度来突破刑事诉讼中的人权保障困局？对公安机关的侦查权进行监督，以“侦查权清单”为路径，完全可以实现两种理念的对接，极大地提高人权保障的水平，不断推进对人权保障的终极关怀。

公安机关的“侦查权清单”对于保障人权的意义

一、有利于宣示刑事诉讼保障人权的目的

刑事诉讼的目的具有二元性，维护国家的宪法体制和秩序是其根本，惩罚犯罪和保障人权起直接作用。在二元调整目的中，存在着内在的逻辑顺序：惩罚犯罪是为了维护秩序，维护秩序是为了捍卫宪法体制，而这一切的最终目的是为了以国家的名义保障公民的人权。这种逻辑顺序与法的价值位阶，是不谋而合的，即自由的价值高于秩序的价值。刑事诉讼是为了保障普遍的、多数的、持久的人权而不得不限制和剥夺特定的、少数的、临时的人权。唯有如此，在刑事诉讼过程中剥夺和限制公民的人身权和财产权等人权才具有合法性和合理性，才能体现出法的价值。否则，就会片面强调了刑事诉讼的工具价值，有舍本逐末、违反公平正义之嫌。

具体来说，公安机关的侦查活动，也会对公民的人权造成限制，但为了彰显保障人权的根本目的，应对这种限制，再加以“严格的限制”。“侦查权清单”是限制公权力的清单，是保障公民人权的旗帜，它的意义就在于可以把这种“严格的限制”科学化、明确化、固定化，有利于彰显保障人权的目的，获得广大公民的认可，是顺应法治进程发展进步的历史潮流的。通过限制公安机关滥用侦查权，可以使每一个个案中的当事人和其他诉讼参与人的人权得到具体的保障，从而使得对全体公民的人权保障水平能够上一个台阶，无疑有利于实现宪法和刑事诉讼法中保障人权的目的，把宪法和刑事诉讼法的立法精神得以具体实现和巩固。

二、有利于弥补现实侦查活动中巨大的人权风险

对于保障人权而言，侦查阶段是整个刑事诉讼程序中的“重灾区”，存在着巨大的人权风险。受我国传统的封建纠问式诉讼模式的影响，公安机关在办理刑事案件的侦查过程中职权色彩浓重，一向以“官老爷”和“刀把子”自居，“公权力优先私权利、重打击优先于保护”的思想观念根深蒂固，侦查阶段的刑讯逼供、滥用强制措施、漠视被害人权利、限制辩护人行使辩护权等行为成为了破坏公民人权的最大陷阱。其恶劣影响已经严重阻碍了建设社会主义法治的进程，与市场经济的发展和社会生活的进步严重脱节，引发了广泛的批评和议论，已经到了必须变革和改造的程度。

首先，被害人在立案后完全依赖于公安机关为其主持正义，公安机关的侦查活动与被害人的利益息息相关，如果公安机关懒政、怠政，甚至徇私枉法、滥用职权，被害人因犯罪所造成的损害将难以获得救济，被害人的人权将受到不可挽回的侵犯。在这种情况下，被害人当然有权及时、便利、清楚、全面地获悉相关侦查结果，而在现实中，公安机关往往在听取了被害人的陈述、调取了证据后就不再主动联系被害人，被害人在被利用完了“价值”之后只能陷入焦急、被动的等待之中，其诉权被置于一种模棱两可的尴尬境地，这是非常不合理的，是对被害人人权的严重漠视。被害人应当有权获得侦查活动的信息，并基于自己的意志提出对侦查行为的建议，在侦查阶段获得更加积极的地位。

其次，犯罪嫌疑人的人权在侦查阶段有着被严重侵犯的现实危险，而且这种危险的存在相当普遍，已经成为了一个老生常谈的法治诟病。虽历经多次法律、法规的调整和限制，仍然不能得到根治，其顽固性困扰着几代中国法治事业的建设者们，引发人们长久的思考。非法侵犯犯罪嫌疑人权的侦查行为主要包括刑讯逼供、变相刑讯逼供、利用特情耳目（甚至不乏牢头狱霸）在羁押场所内虐待嫌疑人取证和滥用刑事强制措施等。造成这些问题的原因在于公安机关的侦查权过大，过于秘密、独立，几乎不受监督和制约，侦查权力的行使边界模糊，整个侦查程序缺乏透明性。公权力的急剧扩张势必造成私权利的迅速后退，黑屋里的人权保护形同虚设，犯罪嫌疑人的人权保障谈何容易。有鉴于此，明晰侦查人员的权限、提高侦查活动的透明度是解决此类问题的关键。

再次，证人在侦查阶段容易受到威胁引诱和暴力取证的困扰。我国《刑事诉讼法》第六十条规定，凡是知道案件情况的人都有作证义务，但这条规定是否可以做无限扩大侦查机关的取证权限的解读呢，答案显然是否定的。《刑事诉讼法》第五十四条规定了排除非法取证所获证人证言条款，第一百二十二条至第一百二十五条规定了询问证人的程序，但这些规定在实践中往往被公安机关的办案人员“灵活解读”，尤其是在“大案”、“要案”、“会战”中，更是可以突破规定的限制，使得上述条文的约束意义大打折扣。而且，由于拒证权、“毒树之果”和污点证人制度的缺失，对于和案件有牵连关系的证人，公安机关更是敢于突破羁束限制“上手段”，这类证据在事后也往往难以被认定为非法证据，很难排除，往往作为瑕疵证据，补正了事甚至直接作为定罪依据。正是由于以上种种现实原因，使得证人的人权在侦查活动中容易受到非法取证行为的侵犯，成为刑事诉讼程序中的薄弱环节。取证程序应为羁束性的程序，应受到严格的限制，这种制约不但要通过非法证据排除规则保障，更要通过更加细化、具体的事前制度保障，两者相互配合，才能对杜绝暴力取证行为起到有效的预防作用。

最后，作为帮助保护犯罪嫌疑人人权的辩护权还应得到强化。经历次修法、释法，逐步确立了辩护人在侦查阶段的地位，明确了律师在侦查阶段的工作权利。这些权利内容大大丰富了侦查阶段犯罪嫌疑人的人权保障的内涵，是刑事诉讼制度上的巨大飞跃。但是，在实践活动中，辩护人在侦查阶段还是难以充分发挥“辩护”的作用，除了“会见难”、“通信难”、“阅卷难”等老问题没有彻底得到制度性解决外，根本原因在于讯问嫌疑人的过程还是完全密闭的，辩护人没有在场权，则犯罪嫌疑人的人权还是难以得到及时的保护。如果难以在短期立法实践中确立律师在讯问嫌疑人时的在场权，则应该通过其他的公示方法，消除羁押场所和讯问场所与公众视野之间的物理隔离，使得辩护人能更加自由、直接、便利地行使辩护权，从而帮助保障犯罪嫌疑人的人权。

通过以上四个突出问题我们可以发现，在侦查阶段，阻碍当事人和其他诉讼参与人人权保障的最大难题，在于公安机关行使侦查权过于便宜，权力的边界不够明确、权力的行使缺乏监督，而权力清单制度正是“对症良药”。我国刑事诉讼领域目前最缺乏的不是立法的指引，而是司法的执行。公安机关作为行使侦查权的专门机关，在宏观上这种地位不会发生变化，而在微观上，明确权限、强化监督、摒除陋习、改变方法则势在必行，否则，保障人权的刑事诉讼制度本身却会成为巨大的“人权杀手”。

三、有利于提高侦查活动中保障人权的可操作性并便利监督

公安机关侦查权的实施直接针对公民的人权和其他基本权利，对其进行合理制约是极其重要的，这也是刑事诉讼法的基本价值和立法精神所在。而在现行法律框架内，对公安机关侦查权的监督和限制显得薄弱和缺乏实际操作性，其集中表现在于缺乏对侦查权的监督和限制的实现途径。人大对公安机关的监督是普遍监督而非个案监督，公民及其委托的各种身份的法律工作者行使具体的诉讼权利往往要仰仗公安机关的批准，法院、检察院无从对侦查程序实施实质性的控制，这就造成了公安机关在侦查过程中处于一种“绝对优势”和“绝对权力”的地位，这就对于公民的人权保障造成了巨大的隐患和空白。

我国立法机关在长期的立法实践活动中，发现了这一严重问题，并采取了一系列的措施，通过事前审查和事后审查的方式，加强了对公安机关行使侦查权的限制，但受社会发展的客观条件所限，目前还主要以事后审查为主，即公民对于侦查机关滥用侦查权和在其过程中受到的合法权益的侵害，通过司法途径也就是采取提起行政诉讼的方式进行救济。而事前审查主要是针对逮捕、非逮捕羁押、搜查等“严厉”的强行性侦查措施才有，而与之相对应的任意性侦查措施则大多可由公安机关自己决定。有观点认为这是行使侦查权的应有之义，但笔者认为，基于保障人权的考虑，鉴于近期媒体曝光的一系列刑事冤案等惨痛的现实，我们必须严肃地提出质疑：是否还应当继续纵容公安机关任意行使侦查权的无限便宜，无原则地满足以打击犯罪为名的人权暴力？答案无疑是否定的。

要实现侦查程序中的人权保障，必须具有可操作性，这种操作性的直接表现就是侦查权的行使必须受到公众的有效监督，只有暴露在阳光下的权力才没有阴暗的死角。事实证明，通过司法权限制侦查权、制裁责任人并不是最好的选择，因为这种救济具有滞后性，对于公民的人权保障更多地体现出一种“亡羊补牢”式的无奈，而且有可能在责任人的查处中出现漏网之鱼，难以避免对公民产生次生人权损害之虞。而通过侦查权公开、公众监督侦查权，则既可以解决行政权内部循环监督的制度漏洞，又有利于实现事前监督，使得对于公民的人权保障达到超然的地位，实现“未雨绸缪”的效果，保障水平将显著上升，有利于实现公平正义和社会和谐。因此，权力清单制度，基于其开放性和事前性，无疑最有利于兼顾限制侦查权和便利监督，是一种非常有效的确权和限权的手段，有利于弥补现实侦查活动中巨大的人权风险。

“侦查权清单”制度的构建

“侦查权清单”若想发挥限权确权、便宜监督的作用，必须经过精心的设计，绝不能是简单地把《刑事诉讼法》、相关司法解释、行政法规、部门规章和其他的规范性文件做简单的摘抄、整理、公示，否则将成为一种单纯的宣传手段，无法在制度层面和司法实践中发挥作用，从而成为一场推销概念、哗众取宠、迎合口号的“秀”，这与笔者的立意相隔万里。

“权力不仅要关进笼子里，更要暴露在阳光之下。”权力清单的价值在于权力公开与权力监督，“侦查权清单”的意义不在于普法，更不是释法，侦查活动是有明确法律授权的，这点毋庸置疑，“侦查权清单”应以预防因信息不对称而造成的权力异化，实现公民对侦查权运行的有效监督，实现对具体侦查行为可控告、可申诉，对具体办案人员可问责为目的，从而达到人权保护的效果。

法谚有云：“没有救济的权利不是真正的权利”，因此，“侦查权清单”不仅需要有权力清单还要包括相关配套制度，尤其是预防侵犯人权的制度和侵权后的救济制度。以下内容是笔者设计的公安机关“侦查权清单”制度及其配套制度的要点。

一、“侦查权清单”的制定、修改与监督、执行程序

公安机关的“侦查权清单”不是一项新的立法活动，而是行政机关自我约束、科学用权、强化监督的一种机制。因此，应由公安部牵头，会同最高人民检察院（法律监督机关）结合法律法规内容与公安侦查工作的普遍规律和客观实际，为全国各级公安机关开展侦查工作制定基本的工作规范，以部门规章为形式，采用制定、修改部门规章的程序，制定、修改“侦查权清单”。

“侦查权清单”的监督、执行应与公安机关相分离，应由专门机关与公民相配合，共同监督和执行“侦查权清单”的运行。人民检察院是我国规定的法律监督机关，在刑事诉讼各个阶段都体现了检察机关的检察监督职能，在侦查阶段，检察院有权对公安机关采取的强制措施、侦查手段、侦查程序依法予以监督。但由于上文所述种种原因，现有的检察监督并不能有效地约束公安机关非法使用侦查权的行为，难以避免非法用权导致的人权灾难，因此必须引入公民监督，来丰富对“侦查权清单”的监督能力。

笔者设想，在不突破现行刑事诉讼制度的框架，尽量适用现行法律法规的情况下，而又能实现引入公民监督，配合检察院对公安机关“侦查权清单”进行监督的方法是增设对公安机关涉嫌违反“侦查权清单”行为的人民监督员审查程序，即在保留检察院依职权发动检察监督的同时，还可以由犯罪嫌疑人及其近亲属、辩护人、被害人及其近亲属、委托代理人、证人等主体提起申请，检察院采取立案登记制，经程序性审查后，符合条件的要由检察官会同人民监督员进行听证，及时决定是否对公安机关实行该侦查行为或继续执行该侦查行为发起检察监督。不符合条件的要发还申请人书面拒绝的文书，并规定申请人有向上级人民检察院申请复议一次的权利。这样做的好处在于可以借用人民监督员制度的一整套现实规定，减少改革的阻力和风险，并且丰富了人民监督员制度的内涵和适用范围，促进了现有法治资源利用效果的最大化。

二、“侦查权清单”应以“人员”而非“机关”为确权主体和监督对象

法律法规通常以机关作为确权主体和监督对象，这种做法在实践中容易造成行政机关内部争权诿责和责任主体不明确的后果。“有权必有责，权责应一致”，权力清单确权的同时也应明责，公安机关“侦查权清单”应以不同层级的办案民警的岗位为线索，梳理出相应的权责，以形成清晰的权责体系，便于监督和落实责任。责任制度必须清晰具体，与《公务员法》及相关条例的处罚原则与内容相衔接，形成可供具体执行的问责体系，避免出现“有责无罚”、“重则轻罚”的失衡现象。

三、“侦查权清单”应强化公民的控告、申诉权

我国《刑事诉讼法》第十四条和第三十六条规定了诉讼参与人和辩护人在侦查期间有权对非法侦查行为提出控告、申诉，但这项规定在司法实践中并没有发挥应有的保护人权的效果。

控告、申诉权的有效行使可以及时制止侦查活动中的人权侵害、避免冤假错案，但在司法实践中的侦查阶段，诉讼参与人及辩护人提出的控告、申诉往往无人问津、不了了之，造成了上述规定成为纸面上的规定，被虚化甚至束之高阁。在云南杜培武案的侦查过程中，杜培武遭受了常人难以忍受的刑讯逼供，人权遭受巨大侵犯，杜培武本人多次向驻所检察部门和昆明市人民检察院书面控告，并提供了由看守所民警和驻所检察官为其验伤拍照的证据，结果检察机关充耳不闻，没有下文，直到一审过后才被曝光。

针对侦查期间侵犯诉讼参与人人权和诉讼权利的行为，英国规定由独立于警察部门的警察申诉委员会受理申诉，并可由被侵权人据此对警察部门提起民事侵权之诉；日本规定可以通过刑事诉讼内的程序抗告、排除非法证据、驳回起诉，也可以通过对公务员的投诉获得赔偿；俄罗斯规定可以由受害者向地方检察长申诉。笔者认为，结合我国的刑事诉讼结构、基本国情和相关立法，仍应以检察院为接受控告申诉的专门机关，检察院驻所检察部门和控告申诉部门为法定接受部门，公民的控告权、申诉权应与“侦查权清单”的监督、执行权相融合，前者提供事中和事后救济，后者提供事前救济，以形成全面、完整的侦查阶段人权保障救济制度。公民的控告、申诉的途径和程序应在清单中载明，作为权利救济制度的显著内容。与此同时，“侦查权清单”应规定公安机关的相应人员和部门应承担类似于医疗机构在医疗侵权中的举证责任，加强对诉讼当事人的人权保障的可操作性。

四、格式条款、讯问场所制度标语和其他公示方式

公安机关的“侦查权清单”确立以后，应采取广泛的手段予以公示，并体现在公安侦查活动的具体执法手段上，以达到良好的宣传效果，真正在公民中形成确实的辐射影响，从而为提高法治进程发挥作用。笔者设想的形式主要包括：文本形式，即传统的部门规章和规范性文件的公布形式，也包括网络平台的公示；格式条款形式，由公安部牵头，制作统一的侦查文书模板，在所有的专门调查工作文书和强制性措施令状上加印法定程序要点和绝对禁止性规定，用足以引起公民注意的显著方式加以提醒、说明，打消公安侦查人员和公民之间的信息不对称，揭露违法侦查行为的“合法”面纱，增大非法侦查行为的难度；讯问场所标语形式，由公安部牵头，在全国所有公安机关的讯问场所，统一标准、粉刷清晰、明确的公民诉讼权利要点和公安机关非法侦查行为禁令，内容要言简意赅、清晰明确、便于理解；禁令形式，结合“五条禁令”、“八项规定”等规定的模式，总结出若干条有代表性的非法侦查行为禁令，向社会公布，引起全民关注，形成广泛影响；公益广告形式，在全国有重要影响力的媒体上反复投放和公安机关“侦查权清单”相关的法治广告，把“侦查权清单”的内容化整为零向公民宣传，提高全民的法治意识。

五、侦查流程上网与保密协议

公安机关行使侦查权的过程不应当是完全秘密的，应对利害关系人保留了解案情的通道，否则“侦查权清单”的执行权又回归到了公安机关手中，公民的监督权无法有效地行使。在目前的司法实践中，诉讼参与人缺乏对侦查进程的了解，公安机关往往出于办案保密的理由，对诉讼参与人、近亲属和其他利害关系人询问案情的要求塞责敷衍，这对于诉讼过程中的人权保护是非常不利的。笔者设想，应在县级以上公安机关的法制部门设立办案进程查询大厅，与案件进展有法定利害关系的主体可以凭有效身份证明申请查询简明案件进程（绝对保密的内容应由“侦查权清单”统一确定），并在申请前签署统一的保密协议，对于违约泄露、公开侦查秘密的公民和法人，公安机关有权追究相应的法律责任。

六、羁押场所人权红机

犯罪嫌疑人在被羁押之后，与外界产生了物理上的隔离，这种隔离的状态，是造成人权侵害的温床。在现实司法活动中，驻所检察官制度并没有成为保障犯罪嫌疑人的人权免受非法侦查行为侵害的有效措施，应设立其他制度予以补充和完善，以打破羁押场所内人权保障的“黑屋”和“铁幕”。笔者设想，应在羁押场所内各个便于犯罪嫌疑人到达的地方，如食堂、医院设立保证犯罪嫌疑人能够自由、无阻碍适用的红色专用电话，用于人权报案。人权红机并不连通市话，而是能够直接连通驻所检察官办公室和对应行政区划的人大、政法委、检察院的控告申诉部门，上述机关要设立自动记录的设备，并能够通过远程监控的方式查看、记录犯罪嫌疑人使用人权红机的录音录像。公安机关羁押场所要保证所有人权红机和配套监控设备的正常使用率和维修，检察院驻所部门要负责监督，保障人权红机报案的畅通。对于无故报案的犯罪嫌疑人，经调查确认后，应设定惩戒制度。

刑事诉讼是法治事业的重要基石和基础内容，侦查程序是刑事诉讼的重要环节和初始阶段，侦查权的行使是否正当合法，直接关乎刑事诉讼的公平正义。如果公安机关侦查权的行使逾越法定规则，亦或脱离有效监督，则将把刑事诉讼引入危险的境地。这种危险的局面不但直接危及公民的人权保障，也会大大提高公安干警本不必要的职业风险，更会把惩罚犯罪的诉讼程序引入错误的歧途。为了更好地打击犯罪、保障人权，公安机关确立“侦查权清单”及相关配套机制，势在必行。

（作者单位：中国人民公安大学）