计划生育政策的宪法学审视

文/汪子淇

计划生育政策的宪法学审视

文/汪子淇

导 读

计划生育政策在1982年被写入我国宪法，成为国家根本法确立的一项基本国策，同时作为公民需履行的一项基本义务，其本身具有正当性。2015年年末，国家对计划生育政策作出了调整，“全面二孩”政策正式落地。回溯计划生育政策的发展历史，对其从宪法学视角进行审视，有利于为我国未来人口政策的制定提供有价值的参考。

计划生育政策的历史沿革

1.计划生育政策的提出

计划生育政策是我国的人口政策，简单来说，计划生育政策是有计划地生育，“计划生育”是由Family Planning一词翻译而来，通常译为“家庭生育计划”，其定义是：夫妻双方可以自由和有计划的按其意愿和利益，调节子女数量和生育间隔。家庭生育计划原本只是一项群众运动，20世纪初，现代意义上的家庭生育计划开始在西方国家广泛传播。在二战结束后的20世纪中叶，一些之前卷入战争的国家出现了婴儿出生潮。以日本为例，为了防止人口增多带来社会危机，日本开始抑制人口增长，并制定了“家庭计划”。“家庭计划”规定每个家庭的怀孕，分娩都要计划，强调了生育的计划性，与我国的计划生育政策有一定的相似性。

“有计划的生育”的观点在1949年前就已经传入中国，1949年到1953年的新中国成立初期，由于地理环境、社会建设需要、战乱后补偿性生育、盲目效仿苏联、调查实践困难等现实性因素的影响，加之人口迅速增长给社会经济带来的后果具有滞后效应，中国人口问题此时并不明显。1953年，我国进行了第一次正式的人口普查，数据显示中国约有5亿人口。此时人口过快增长带来的负面效应也开始显现，人口与自然资源、环境资源、社会资源形成了非常尖锐的矛盾。这一年，计划生育工作被提上日程，我国开始通过允许避孕，放宽人工流产条件的方式限制生育。1957年，我国正式开始宣传和推行节制生育。1973年，我国人口政策由节制生育向有计划的生育过渡，初步形成了计划生育的基本国策。

2.“单独二孩”政策的背景与实施

从1953年算起，我国生育政策经历了节制生育与反复阶段、计划生育复出与发展阶段，目前我国正处在计划生育政策的调整阶段。在“单独二孩”出现之前，我国有“双独”夫妻可以生育二胎的政策，即同为独生子女的夫妻经批准可以生育第二胎。但是这种并不是全国范围内同时调整，而是根据各省市的人口发展情况适时开放，大部分省市在20世纪末实行。当时，中国的经济结构属于劳动密集型，换言之当时的中国正享受着人口优势所带来的好处，人口红利促进中国经济增长保持着迅猛势头。这项政策的出发点是对独生子女做出补偿和激励，解决社会矛盾，也带有改善人口老龄化的目的。

进入21世纪第二个十年，由于我国的自然生长率低下，人口结构持续老化；并且中国劳动年龄人口绝对数量在2012年首次出现下降，劳动力短缺，我国的人口红利正在消失。总的来说，“双独二胎”政策还是着眼于小众的利益，无法从根本上改变人口结构。我国开放人口生育政策的社会需求与民众意愿强烈，在计划生育的基本原则与目标不变的情况下，2013年11月我国决定启动“单独二孩”政策，即有一方是独生子女的夫妇可以生育两个孩子。“单独二孩”政策实施后，新生人口增长远低于预期，人口数量未有较大波动。2015年中国总和生育率只有1.4，已经非常接近国际上公认的1.3的“低生育率陷阱”，说明这项政策的力度远远解决不了人口老龄化所带来的一系列问题。我国人口政策仍然滞后，这种滞后可能伴随两大问题：一是使计划生育政策效果弱化，二是会增大解决人口问题难度。

3.计划生育政策的最新修改——“全面二孩”政策

在2015年年末，距离“单独二孩”政策实施不到两年，《中华人民共和国人口与计划生育法》（以下简称《计划生育法》)修正案通过，明确生育两孩无需审批，由家庭自主安排生育。此次修订案的核心关注“全面二孩”政策正式落地。第18条第一款规定，允许夫妻生育的数量由一个子女变为两个子女，并且在特殊情况下，符合法律规定的夫妻可以要求安排再生育子女。这意味着无论夫妻双方是否有兄弟姐妹，中国夫妻在婚后可以生育两个甚至更多孩子。再生育子女在草案中只强调了“符合法律法规规定”，但关于具体规定，本法并未解释，把解释权力给予了省级人大或其常委会。生育登记并不适用于再生育，再生育仍然需要批准之后才能生育。除再生育之外，第18条增加一款作为第四款，夫妻双方户籍所在地关于再生育子女的规定不一致的按照有利于当事人的原则适用。第20条是将避孕节育措施由国家指导向自主选择转变。第27条专门补充了“全面两孩”政策实施前后的关于独生子女问题的规定。法条中还删去了“延长婚假”和“少数民族也要实行计划生育”的法律规定，只保留“生育假”，并且规定生育假可以适当延长。通过修改的条文可以看出，我国人口与计划生育法律体系的基本框架并未改变，并且继续坚持计划生育政策和计划生育基本国策，在此基础上，国家希望通过政策的调整使人口数量适当增长，建立与社会发展相协调、与资源相匹配的人口结构。

计划生育是宪法确立的一项基本国策

计划生育是一项政策，还是一项基本国策。计划生育于1982年成为我国的一项基本国策，主要内容及目的是：提倡少生、优生，从而有计划地控制人口。

1.计划生育政策与计划生育基本国策的联系

基本国策是基本的治国政策，它在英文中表达的含义是：国家的基本政策。这说明国策与政策是联系的，计划生育国策与计划生育政策之间具有相关性，它们都着眼于人口问题，但是计划生育国策不完全等同于计划生育政策。作为政策的计划生育是解决人口问题的基本原则和具体措施，作为基本国策的计划生育是基于我国人口众多、人口基数大的基本国情而做出的具有全局性、长期性和战略性的总体政策。从二者的对比可以看出，计划生育国策的外延与计划生育政策并不匹配，它的重要程度高于计划生育政策。不仅如此，计划生育基本国策高于普通国策。我国的国家政策数量众多，但是法律规定的基本国策只有五个，人口问题牵动着国家政治、经济和对外交往，“基本”二字体现了计划生育是国家最根本和最重要的国策之一的地位。

2.计划生育国策具有必要性

计划生育国策在我国实施多年来，效果明显：人口自然生长率降低，人口数量处于较为稳定状态。除了解决人口问题，计划生育国策还对民众生活、社会发展有深远影响。首先，基本国策的实施使公民生活质量大幅提高，促进社会繁荣发展。由于人口增长变缓，社会压力减轻，每个公民享有的教育、卫生等资源相应增多，更好地保证了公民的教育权、生命健康权等公民基本权利。生育数量的减少加上女性社会地位提高，使她们能够腾出更多的时间和精力发展家庭经济，同时职业女性的比例变大使劳动人口增多，不仅促进了社会生产力的发展，而且也符合“男女平等”的法律要求和社会潮流。其次，各基本国策之间相互促进，缺一不可。人口问题与社会经济发展、人民生活息息相关，计划生育作为基本国策之一，与其他四项基本国策相辅相成。基本国策中除了计划生育还包括了国家发展战略中不可缺少的环境保护、粮食安全、科学教育和对外经济贸易。人的发展会破坏自然环境，有计划地生育可以缓解人与自然的矛盾和人地矛盾。生产生活用地与人口数量联系密切，控制人口数量保障了农业用地，国家的粮食安全也得以保护。除此之外，解决好人口问题有利于我国优化资源配置和提高人均资源水平，相应的，公民的受教育程度提高，人才数量增多，促使了我国科学技术快速发展。国家的科学发展程度与经济之间有密不可分的联系，促使我国对外贸易结构转变，这种转变带来的效果是经济发展迅速，综合国力增强。

计划生育政策的正当性分析

计划生育政策是《计划生育法》的组成部分，分析计划生育政策的正当性应分析《计划生育法》的正当性，并且从法律本身的角度（《计划生育法》的依据)和价值的角度（《计划生育法》对公民的影响）两方面考虑。

1.从法律的角度分析计划生育政策

《计划生育法》是在生育权和我国基本的国情的衡量中产生的，《计划生育法》的正当性的主要价值基础是生育权。计划生育政策可以看作是对生育权利正当性和现实性之间冲突问题的解决。经济基础与上层建筑是由社会主体中的人决定的，产生人的唯一方法是生育，所以生育权是人类享有的最基本、最根本的权利，是基本人权，同时是人类构成法治社会的理性基础与道德基础，受到《中华人民共和国宪法》（以下简称《宪法》）和其他法律的保护。目前我国《宪法》修正案第33条第三款明确规定了“国家尊重和保障人权”，并且《计划生育法》中明确规定公民有生育的权利，在其释义中赞同公民的生育权是先于国家和法律的权利，体现了生育权的合理性和正义性，也同时表现了国家保护生育权。但是权利的行使应有一定的边界，国家的权力有边界，生育权也要有边界，只有把握好权利之间的边界，防止生育权利的滥用，才能保证自己和他人的权利的行使。对生育权不加限制，可能会造成两种结果：一是人口数量增多，与社会资源不匹配，公民的其他权利受到限制，影响国家的正常运转，严重时可能会导致国家经济崩溃；二是人口数量不合理减少，人口自然生长率负增长，会使人口结构老龄化加剧，国家经济疲软。生育权利的行使应该是合理的，要防止生育权利滥用导致他人和国家合法权利受损，所以我国把计划生育作为一项义务并制定了计划生育政策限制生育权。

2.从价值的角度分析计划生育政策

此次《计划生育法》的修改可以看出计划生育政策所体现的价值与对公民的影响。《计划生育法》的整体修改体现了有利于公民的原则，生育数量的变化表明了夫妻的生育权利得到了扩大。“再生育子女”的规定使各地可以结合自己地区的情况做出判断，促进和保护了公民合理行使生育权。生育权利包括生育自由和节育自由，自主选择节育措施是对人的尊严的尊重，表明国家尊重生育权，并且一直为之努力。另外，从整体上看，法律是不断变化的，符合法的正当性；从修改内容上看，在限制生育权利的同时，也尊重和保护公民生育权利，积极促进公民权利的正确行使，促进了我国人口结构转型，优化了社会资源，最终受益的还是公民。

计划生育政策是正当的，它的存在限制了绝对意义上的自由权，保证了每个公民具有平等的生育权，它的出发点是为了公民，最终目的也是为了社会繁荣，公民生活幸福，所以计划生育政策符合法的正当性的本质。

计划生育是公民的一项基本义务

1.权利与义务具有一致性

公民的权利与义务具有一致性，对公民的生育自由予以确认的同时，也强调公民有依法实行计划生育的义务。每个社会主体及其行为都离不开社会，他们与社会中其他主体发生着各种各样的利益关系，这些利益关系非常复杂。在社会传统道德和法律法规指导下，权利与义务就是基于利益分配关系基础上的社会关系，对社会主体进行规定的社会制度。人在社会中生存和发展，权利与义务存在于社会关系中，它是社会关系中最基本的关系之一。计划生育政策符合权利与义务的来源，它是基于国家利益和个人利益的关系衡量，产生了计划生育义务，即公民应该负有有计划的和合理的生育义务。从传统法理看，也是如此，自由不是绝对的，是相对的、有界限的，只有这样才能保证他人的自由和自身的自由，所以有生育权，也应有相对应的义务。

2.计划生育义务在计划生育政策中的体现

我国《宪法》第49条规定：“夫妻双方有实行计划生育的义务。”表明了计划生育是一项义务。从基本义务的性质和内涵上进行分类，义务有如规范性义务、权利性义务、家庭性义务、政策性义务等。计划生育是政策性义务，所以计划生育的实施带有政策性质。再者，《中华人民共和国婚姻法》（以下称《婚姻法》）中也有关于生育义务的规定，夫妻双方在实行计划生育中负有共同的责任，体现了夫妻这一行为主体的生育权与实行计划生育义务的统一，这是中国制定计划生育的传统理论基础。最新修改的《计划生育法》删去晚婚假只保留“生育假”，并且规定可以“延长婚假”。其中的延长生育假，这是一种对全面二孩政策的奖励和补偿，也是对女性平等权利的保护。国家的当前目标是改善人口结构，促进经济发展，而不是完全转变人口政策，删除晚婚规定说明国家目前仍然实行计划生育政策，把计划生育作为一项与生育权相对等的义务。《计划生育法》修正案中还增加了在“独生子女”政策实施期间遵守“独生子女”政策并且在“全面二孩”政策期间继续抚养一个孩子的家庭的条款，“在国家提倡一对夫妻生育一个子女期间，按照规定应当享受计划生育家庭老年人奖励扶助的，继续享受相关奖励扶助”。这说明国家继续保障和奖励独生子女家庭，计划生育义务是公民仍需要遵守的义务。即使《计划生育法》修改，也只是控制人口的方式发生了变化，我国对人口政策的目标不变，计划生育将继续作为一项义务被公民遵守。

计划生育是一项基本国策，是一项政策性义务，它的存在具有正当性，但是计划生育政策需要不断变化才能维持其合理性与合法性。计划生育政策只是众多人口生育政策中的一个政策，随着未来我国社会发展，思想开放，女性地位提高，公民的生育意愿可能会不断降低。现在的我国低生育率很大程度是人为控制，数年后，即使不控制人口数量，我国可能和当今发达国家一样，面临着“低生育率，低自然增长率”的问题。笔者认为，未来人口政策的制定一定要注意以下几点：第一，生育权是一项基本权利，是被国家所保护的。随着社会文明程度的提高和法律理论的发展，生育权写入宪法是趋势，未来对生育权的保障会更加具体和细化。第二，当前情况下,计划生育是基本国策，是宪法规定的公民的基本义务,任何人都应履行。但是计划生育制度本身具有政策性，它的性质决定计划生育政策应根据经济与社会发展情况适时作出评估和调整，保障公民生育权的实现。第三，用发展的眼光看，人口政策需要客观物质条件的保障。国家有必要健全生育医疗服务，尤其是改善基层妇幼医疗的条件，加强基层计划生育专业服务，提高整体医疗水平。

（作者单位：天津师范大学法学院）