中国资本市场安全的法律规制

文/刘咏梅

中国资本市场安全的法律规制

文/刘咏梅

导 读

资本市场的安全关系到国家的经济安全，资本市场的安全、高效、稳健运行，对中国和世界经济的稳定发展至关重要。中国的“新兴加转轨”市场面临复杂的环境，存在很多隐患问题。全力维护资本市场稳定运行，不仅是一个经济问题，而且是一个政治问题，必须站在国家经济安全的战略高度来认真对待，资本市场安全事关经济建设全局和社会稳定。

资本市场的重要作用

美国哈佛大学亨廷顿教授在《文明冲突与世界秩序的重建》〉一书里引述这样一种观点，列举了西方文明控制世界战略要点。其中笫五条是“主宰着国际资本市场”。美国之所以能成为超级大国，一个重要因素就是美国在国际资本上具有优势。美国每年吸收外国资本超过7000亿美元。随着经济全球化，资本流动自由化、无序化，资本市场安全问题日趋严重。资本市场体制不健全、经济结构问题突出和管理薄弱的国家和地区最容易成为“震荡源。”1994年墨西哥、1997年亚州、1998年俄罗斯、1999年巴西、2000年土耳其金融危机就是例子。这是因为资本市场作为一个高风险的领域，一旦出现问题，就会引起整个资本市场连锁反应，引发全球性系统性的金融危机，并可能导致经济的不稳定。世界上许多有识之士都认为，一个国家没有资本市场的稳定和健康发展，国家经济安全利益就得不到保障。所以，资本市场的安全关系到国家的经济安全。资本市场安全，实质是指资本体系不受内部和外部的破坏与侵害，而处于一种抗拒风险、免遭危机的状态。资本市场是市场经济体系的动脉，是市场配置关系的主要形式。资本市场在中国经济的发展中处于特别重要的位置。资本市场的安全、高效、稳健运行，对中国和世界经济的稳定发展至关重要。中国资本市场是一个新兴的市场，中国经济的发展也离不开资本市场，资本市场发展的水平和市场化程度，已成为中国经济发展程度的重要标志。资本市场对促进经济发展、调整经济结构、维护社会稳定、建立和谐社会起着越来越重要且不可替代的作用。特别是随着资本市场全球化进程的加快，我国资本市场对外开放程度的加大，资本市场安全对国家经济安全具有十分重要的影响。因此，一旦资本市场运转失灵，不仅可能会造成国家经济体系和人民群众的经济利益受到破坏与损失，而且可能会导致社会秩序的混乱，甚至可能会引发严重的政治经济危机。从这个层面上讲，资本安全己成为一国经济稳定和发展的重要前提之一，没有资本市场的安全，也就没有国家经济的安全，社会秩序的稳定。正因为如此，维护资本市场安全已成为各国政府的共识。资本安全是与资本市场发展结伴而行的系统工程，需要把它提到国家经济发展的战略高度来认真研究。

中国资本市场是一个“新兴加转轨”市场。中国拥有全球最多最活跃的个人投资群体，股民达1.2亿人, 股市值23万亿人民币。在新的运行环境下，老问题解决了，新问题又出现，市场发展面临更加复杂的环境。受国内外多重因素及股市自身调整影响，我国股票市场操纵、违规信息披露、上市公司资金占用、上市造假等违法犯罪行为经常发生，严重危害着资本市场安全。全力维护资本市场稳定运行，不仅是一个经济问题，而且是一个政治问题，必须站在国家经济安全的战略高度来认真对待，资本市场安全事关经济建设全局和社会稳定。其重要性体现在：一是国民经济又好又快发展，客观上要求建设一个功能健全、安全高效的资本市场；二是大力推进经济结构战略性调整，需要进一步发挥资本市场功能，推动资源在不同行业的优化配置，促进产业结构的调整和升级；三是提高自主创新能力、建设创新型国家，需要通过资本市场引导和支持创新要素向高技术企业和高成长性企业集聚，促进科技成果向现实生产力转化；四是因经济全球化进程的加快，已使生产要素在全球范围内配置，产业结构在全球范围内重新调整，经济利益在全球范围内重新组合，也要求进一步发展壮大资本市场。国家要求维护股市稳定运行，“坚持市场化导向，合理平衡市场供求关系，有序调节融资节奏，以适当方式定期公布上市公司解除限售存量股份数据，鼓励和引导长期资金入市，逐步完善股票市场的内在稳定机制”、“继续完善与其他有关部门协作配合，完善对政策出台和实施的统筹安排，形成共同推进资本市场稳定健康发展的政策环境”，要采取经济的、行政的、法律的手段来维护资本市场的安全。

中国资本市场的隐患和问题

18世纪初英国和法国先后发生股市“泡沫危机”, 美国1929年爆发股灾。从1970年到20世纪末，世界上有93个国家发生了112次经济危机，42个国家爆发了51次金融危机。美国次贷危机和越南金融危机已经成为世界各国关注的热点。它既暴露出新兴市场经济国家原有发展模式问题，也反映出现行国际资本体制存在的弊端。放眼海外，美国经济流动性过剩，对冲基金等因素加速了国际资本在各市场间的流动。次贷危机影响全球资本流动格局，使得大量资本在国际上东奔西突，一会儿流向美国救市，一会儿又涌向新兴市场淘金，这种大进大出的局面，会给中国资本市场带来波动，必须引起我们的高度重视，要特别警惕亚洲金融危机再次降临。按照美国专家明斯基教授的观点，任何资本市场体系都存在着内在的不稳定。这种不稳定是内在的、经常的，而稳定是暂时的表面的。资本市场在向投资转化过程中总会受到各种因素的制约。总的来看，中国资本市场在改革开放上稳步健康地发展。应当指出，中国资本市场由于起步较晚，管理还不够规范，也隐藏着较大的风险隐患。通过查办这些案件,客观地分析中国资本市场风险隐患的表现形式和产生原因，采取切实有效的措施，防范和化解资本市场风险，对保护民生，维护资本安全与健康发展，建立和谐社会具有重要的意义。

中国资本市场隐患和问题主要表现如下：

第一，资本市场缺少弹性，整体水平仍处于初级阶段，规模偏小，股票、债券市场结构失衡；市场机制不完善，市场运行效率不高；上市公司大部分企业改制不彻底，上市公司控股股东、实际控制人以及高管人员侵占上市公司资产和损害社会公众股股东权益的情况普遍存在，一些上市公司蓄意隐瞒公司重大经营信息，恶意逃避信息披露监管，加上部分中介机构勤勉尽责意识不强，误导投资者的情况时有发生；证券公司综合竞争力较弱；投资者结构不合理，发展不平衡；内幕交易、虚假信息案件时有发生，法律和诚信环境有待完善。

第二，资本市场资产质量不高，银行形成新的不良贷款，资本市场资金主要由银行、企业、社会和外资等投入形成。银行资产质量高低在很大程度上影响资本市场资产质量的高低。从银行角度看，投资有多种选择，中国工商银行、建设银行、中国银行、太平洋保险公司、中国人寿、中国平安都已成为上市公司，进军资本市场是必然选择，一部分资金进入证券市场后，受市场价格波动因素影响，银行资金缩水，损失较大，成为危及整个资本市场稳定的突出问题。

第三，一些地方证券市场秩序混乱，乱设证券机构、非法从事证券活动，乱搞集资活动的问题时有发生。社会乱办证券金融机构，严重冲击了正常的资本市场证券秩序。一些地方和部门置国家法律于不顾，越权审批和擅自乱设证券机构，非法从事证券、期货经纪、证券投资基金、期货投资咨询、与证券交易、投资活动有关的财务顾问、证券承销、证券资产管理等非法活动。直接从事或变相从事资本活动的各类基金会、股金服务部、结算中心、投资公司等。这类组织实际上已办成了证券机构。从法律角度而言，一些地方和部门在防范资本市场风险的第一道防线——市场准入上就留下了很大的隐患。非法集资现象屡屡发生，数额惊人，损失巨大，社会危害严重。如福建莆田彭某、林某等人，谎称与花旗银行联合发行私募基金，200天内投资回报率300%至500%，通过电子货币拉会员发展下线，有三干多人上当受骗，非法集资800多万元。除此之外，证券机构业务经营违规问题较多，严重威胁金融业的稳健运行。

第四，资本市场犯罪日益突出。资本市场在发展过程中，犯罪问题严重，与一般的经济犯罪相比，具有更大的社会危害性。首先，资本市场犯罪的数额巨大，资本市场犯罪案件所涉及犯罪数额往往是几千万，甚至是几亿、几十亿。德隆资本系列腐败案，它控制了三家证券公司，此外还有一些商业银行和信托公司，己经形成了一个资本体系，涉案金额高达450亿人民币，影响到全国20多个省市的2500多家机构和3.2万多人，震惊中外。还如北京亿霖木业传销大案，该案涉及群众2.2万人，非法聚敛资金16.8亿元。其次，资本市场犯罪多数是白领犯罪特别是内部人员犯罪，往往与证券机构违规操作或制度漏洞有关。如海南华银信托投资公司原临时负责人石某，利用职务之便，贪污、挪用金融凭证诈骗，非法吸收公众存款等涉及15个罪名，数额达45亿多元，给国家和人民造成重大损失。再次，资本市场犯罪多数是智能犯罪，从资金优势型向信息优势型转变。如自诩为股神,拥有20万本金炒成2000万的“带头大哥”通过网络建立博客发表股评文章，然后利用技术手段提高点击率并炒作造势，蒙骗股民, 获取不法利益，被法院判刑三年。

笫五，资本外逃现象严重。国际化是资本市场犯罪的一个突出特点。资本外逃是一种具体表现形式。资本非法跨境转移的渠道与途径主要有三种:一是通过经常性项目实现;二是通过资本项目实现;三是通过现金或地下钱庄系统实现。前两种途径的操作方式、运行机制和变化流程比较容易把握,而后一种则具有很强的隐蔽性。特别是一些职务犯罪分子,作案后立即将黑钱等腐败收入存入国外,数额惊人。财政部曾做过统计,贪官每年洗出“黑钱”超过500亿。还有“地下钱庄”活动严重。“地下钱庄”属于跨国有组织犯罪的一种形式。每年通过地下钱庄洗出去的“黑钱”高达2000亿，相当于我国国内生产总值2%。特别是福建、浙江、云南等一些沿海、沿边地区，未经国家有关部门审核、批准，非法私换外汇、秘密洗钱、非法存贷等，扰乱了正常的金融管理秩序，影响了经济安全和社会稳定。

第六，资本市场开放程度越高风险越大。在经济全球化时代，资本市场对外开放是一种必然选择。随着资本市扬开放程度的提高，国际资本可以自由进入，进行投机的可能性越大，这就为国际游资炒作提供了方便。目前国际带有游资性质的短期资本已超过10万亿美元，每天有相当1万亿美元的游资在全球资本市场寻找归宿。国际游资的特点是反应快，如果遇到商机，就会大量投资；如果经济亮起红灯，就迅速撤出。国际游资一般不会进入直接投资经济领域，而是进入极易形成泡沫的债券市场和房地产市场。一旦市场价格变动，投资者立即撤出资金，从而导致资本外流，破坏国际收支平衡，引发金融危机。目前，进入中国热钱较多，大量国外资金涌入将影响我国资本市场的资产价格波动，我们对此要保持高度警惕，防止资本外逃。

完善中国资本市场的法制建设

法制是一个科学的概念，是由静态的、表现为规范形式的法律体系和动态的、表现为法制产生、运行、实现过程的法制运行机制组合而成的一个大系统结构，除了包括法的规则、制度系统等之外，还包括立法、执法、司法、守法等活动的过程。法制是资本活动的保障，在整个资本活动中占有重要的位置。资本活动要用法律规范，来营造诚实、守信的市场环境。资本金融法制能够解决资本市场运行中存在的种种问题。资本法制建设是个系统的工程，要纳入国家法制建设规划之中，整体推进、各司其职、协调配合、相互促进。尽管我国资本市场的法制已取得很大成绩，但目前其仍存在不少缺陷。只有抓好资本市场的法制建设，中国的资本市场才能得到长足发展，并走上规范化、法制化的轨道。具体可采取以下措施：

第一，规范资本市场行为，依法治理资本市场。依法治理资本市场，维护资本市场的开放与稳定，是大力发展资本市场的战略任务。中国资本市场是一个新兴的资本市场，法制和监管体系尚不完善，需要进一步加强资本市场的法制建设，坚持依法治市，倡导合规经营，诚实守信，维护市场秩序，用刑法惩治资本市场的犯罪行为，保护投资者的合法权益。

第二，完善资本市场立法，强化资本市场执法。资本市场法律、法规是我国实施资本监管，保障资本安全的法律依据，也是资本市场监管规范化、法制化的根本保证。从90年代末到21世纪初，我国颁布了《公司法》、《商业银行法》、《证券法》、《刑法》等一批有关资本法律、法规，在实践中起到了积极作用。但我国资本立法任务仍很重，在某些方面立法明显滞后，同我国的资本市场和保障资本安全的要求还不相适应。这是因为，我国资本市场还是一个新兴市场，作为经济体系运作的核心部分，涉及面广，本应是法律法规较为健全的有序市场，但我国恰恰在资本市场立法方面还不够健全、完善。

防范和化解资本市场风险。要采取有效措施防止和及时纠正发起人虚假出资、大股东或实际控制人侵占上市公司资产的行为；要依法加强对退市公司的管理，确保退市工作平稳顺利进行。对有重大经营风险必须退出资本市场或采取其他行政处置措施的证券、期货公司，地方人民政府、金融监管部门以及公安、司法等部门，要加强协调配合，按照法律法规和有关政策规定，采取积极有效措施做好风险处置工作,须建立应对资本市场突发事件的快速反应机制和防范化解风险的长效机制。

第三，完善监管制度和工作机制。资本市场监管职能主要是由中国证券监督委员会来行使, 主要职能是对资本市场的发行和交易进行监管，其执法的法律依据主要是《中华人民共和国证券法》、《中华人民共和国公司法》、《中华人民共和国行政处罚法》，法规主要是《股票发行与交易管理暂行条例》第5条、第68条、第69条；《期货管理暂行条例》第52条、第69条；《证券投资基金管理暂行条例》第39条、第52条、第53条；《可转化公司债券管理暂行办法》第35条、第36条；《证券期货投资咨询管理暂行办法》第27条、第29条、第31条；《证券交易所管理办法》第88条、第90条、第92条、第94条等。查处案件一般要经过以下环节：立案、调查、审理、听证、处罚、复议、诉讼、执行。中国证监会根据《证券法》第179条第7款的规定“依法对违反证券市场监督管理法律、行政法规的行为进行查处”。证券执法权限主要包括调查权、行政处罚权、建议与移送司法机关权等, 要强化执法力度。

完善证监会对证券机构进行稽核检查的保障制度。对于非规范现场检查，应具备在单个和并表的基础上收集、检查、分析、审核报告的手段。因此，证监会应对证券机构报告，尤其是须强制性报告的问题、程序和时间作出规定，月报表和附加资料、年度决算、营业报告和审计报告等材料的内容、信息准确性要求及提出的时间、程序均需详尽规制，这有助于监管者作出准确现场的分析。现场检查制度的构建更为迫切，检查程序及检查权力的保障是该制度的核心，赋予监管主体以不预先通知的绝对检查权。要加强内部稽核，健全有效的内部稽核制度是证券机构加强内部控制、防范风险的关键因素。事实证明，证券机构的诸多违法违规和风险问题都与内部稽核工作的薄弱有直接关系。因此，各证券机构应当进一步建立健全内部稽核制度，设立专门的内部稽核人员。内部稽核部门应直接向董事会或法人代表负责，分支机构的内部稽核部门在业务上由总行或总公司内部稽核部门统一垂直领导，从组织上保证内部稽核的独立性和超脱地位。内部稽核部门要对各业务部门、营业机构和分支机构执行国家法律法规、方针政策、中国证监会颁布的规章制度、本单位各项内部管理制度情况以及资产质量和经营状况等方面进行经常性的检查评价，并直接向董事会或法人代表报告工作。法律也应强化检查人员的责任，疏于监管者将承担相应的行政法律责任，情节严重者依刑法追究刑事责任。

第四，加强电子化管理。证券业各部门都普遍采用电子化，计算机在进入证券领域的同时，也被犯罪分子当作作案的工具，这样的案子经常发生。另外，某些电脑黑客将闯入证券机构电脑保密系统视作是一种挑战，侵入后对数据予以破坏，给证券机构造成重大损失。因此，我们也要利用高科技手段来遏制高技术犯罪，保障运用高科技的证券业务安全运作，对证券业务实施全面、动态的电子监控，发现并制止不正常的资金动向。目前大量的证券业务是依赖计算机来开展的，但在审计上还没有完全通过计算机来监管，这是我们的薄弱环节。所以在操作上、业务开展上、对于每一笔交易的控制上也应通过计算机来进行监控。当前较为突出的便是大额现金的提取和交易，加强现金管理是防范证券风险的重要任务之一。

第五，加大对资本犯罪的打击力度。资本市场大量问题主要通过民事和行政法律来解决，刑法是治理资本犯罪的最后一道屏障。在资本市场刑事法律方面，中华人民共和国刑法分则中作了专门规定,全国人大常委会在《中华人民共和国刑法修正案（一）、（三）、（五）、（六）、（七）、（八）》等都作了补充规定，为惩治资本市场犯罪提供了有力的法律武器。国务院下发了《关于严厉打击以证券投资为名进行违法犯罪的通知》，对超出经营范围的，非法从事或变相从事证券期货交易活动，非法经营境外期货；对未经证券业务部门批准，工商登记部门注册，擅自设立证券期货机构；对以“投资咨询”、“代客理财”等为名义，以高额回报，赠送礼品，虚假融资，减免手续费等为诱饵，吸纳客户资金，采用流动模拟证券期货交易的手法，侵占他人财产的，都要严厉打击。司法机关要介入资本市场, 依法惩治资本市场犯罪,该立案的要立案，该批捕的要批捕，该起诉的要起诉，该判刑的要判刑，该适用死刑要适用死刑，要让犯罪的成本提高到应有的程度，起到威慑作用。加大罚金刑的力度，要使犯罪分子从经济上得不到任何好处。

第六，加强资本市场监管的国际合作。资本安全具有国际性。世界资本市场巨额资金高速流动和瞬息万变，使世界资本市场发生休克的可能性增加。一国发生资本市场波动，很容易传递到别国。要防止资本市场外逃，必须进一步加强与相关国际组织及境外证券监管机构的联系与合作。中国证券监督委员会已与33个国家或地区的证券期货监管机构签署了37个双边合作备忘录。这些备忘录的签署，使中外监管机构可以互通信息，相互提供跨境调查协查，对加强国际资本市场的国际协调与国际监管，共同防范资本市场风险，具有重要作用。此外要加强刑事法律与国际公约的接轨，对外逃贪官要捉拿归案，绳之以法。

第七，要正确处理好国家安全与资本市场对外开放关系。放眼世界，美国经济流动性过剩，对冲基金等因素加速了国际资本在各市场间的流动。全球化必将中国融入到世界经济的大变局中。防范资本市场安全先要把国家利益放在首位。东南亚金融危机的一条重要教训就是资本市场开放过快。要正确处理好本国内部的经济均衡发展与对外开放问题，特别是我国还是一个资本市场的新兴国家，在利用外资和资本市场对外开放上，要根据本国的实际情况，要从本国的国家利益出发，循序渐进，以我为主，掌握主动权。

（作者单位：海南政法职业学院）