中国语境下的法官责任制

文/熊秋红

中国语境下的法官责任制

文/熊秋红

在中国，根据法官法的规定，“法官责任制”指的是法官因违纪违法犯罪而追究法官责任的制度。但是，在司法改革的过程中，又出现了几个与之相关的概念，如“错案责任追究制”、“违法审判责任制”、“主审法官、合议庭办案责任制”、“司法责任制”等。不同的概念有着不同的内涵和指向，需要予以厘清；同时也需要对这些概念与“法官责任制”之间的关系进行梳理；此外，还需要以其他国家和地区的法官责任制为参照，探讨中国语境下的法官责任制的理论支撑、内在逻辑、基本内容以及主要问题。本文拟对上述议题进行探讨，以期对中国法官责任制的发展方向形成较为清晰的认识。

法官责任制在中国的确立和演变

1995年颁布、2001年修改的《中华人民共和国法官法》对法官的行为作了一些禁止性规定，大体上可分为两类：一类与法官的特殊身份有关，如法官不得散布有损国家声誉的言论；不得参加非法组织；不得参加旨在反对国家的集会、游行、示威等活动；不得参加罢工；不得从事营利性的经营活动。另一类与法官所从事的司法活动有关，如法官不得泄露国家秘密或审判工作秘密；不得隐瞒证据或者伪造证据；不得刑讯逼供；不得贪污受贿、徇私枉法、滥用职权；不得拖延办案；不得玩忽职守；不得利用职权为自己或者他人谋取私利；不得接受当事人及其代理人的请客送礼。法官违反禁止性规定，应当按照情节轻重，分别追究其行政责任或刑事责任。通过法官法的规定，在中国初步确立了法官责任制，又可称之为“法官惩戒制度”。此外，法官法还对法官的“辞职辞退”作了规定。依据法官法，法官对人民法院关于本人的处分、处理不服的，可以向原处分、处理机关申请复议，也可以向原处分、处理机关的上级机关申诉。

法官法仅将“玩忽职守，造成错案或者给当事人造成严重损失”作为追究法官责任的情形之一。但是，在上个世纪80年代末、90年代初，“错案责任追究制”被一些地方法院作为司法改革举措进行试点，该制度后来逐步推广到全国众多法院，进而在很大程度上取代了法官法中的法官责任制。1997年中共十五大报告提出：“推进司法改革，从制度上保证司法机关依法独立公正地行使审判权和检察权，建立冤案、错案责任追究制度。”错案责任追究制的推行在学术界引起了很大的争议，如认为“错案”不是一个严格的法律术语，其范围很难加以明确界定；“错案责任追究”很容易被人理解为只要发生了错案，就应当追究法官的责任。

最高人民法院在总结各地法院实行错案责任追究制的经验教训的基础上，于1998年发布了《人民法院审判人员违法审判责任追究办法（试行）》和《人民法院审判纪律处分办法（试行）》两个文件。“错案责任追究制”的提法由此被“违法审判责任制”所取代。违法审判责任制偏重于从法官的违法行为（既包括违反实体法的行为，又包括违反程序法的行为）出发追究法官的责任，故可称之为“行为责任追究制”，它区别于以追究结果责任为导向的错案责任追究制。

处于转型时期的中国，法官失当行为、滥权行为甚至腐败行为时有发生，为了加强法官职业道德建设，2010年最高人民法院发布了《法官职业道德基本准则》和《法官行为规范》。同年，全国政法工作会议提出了“四个一律”的要求。最高人民法院还发布了法官“五个严禁”（2009年）、“十个不准”（2013年）等禁令。2014年，习近平总书记在中央政法工作会议上指出：“要加强纪律教育，健全纪律执行机制，以铁的纪律带出一支铁的政法队伍。”上述文件和“铁规禁令”不仅对法官的业务行为予以规范，而且对法官的业务外活动予以规范，这种以法官职业道德为基点所构建的法官责任制可称之为“法官违反职业伦理责任制”。

从法官法确立法官责任制至今，该制度大致经历了从职业责任、结果责任、行为责任到伦理责任的演变，因此导致了在对该制度的理解上不同涵义的法官责任制交织在一起的现状。从总体上看，法官责任制的发展态势呈现出两个鲜明的特点：其一是强化法官责任，强调要“严格审判责任”，实行“办案质量终身负责制和错案责任倒查问责制”；其二是泛化法官责任，对法官的追责事由大大突破了法官法的规定，体现出“全面追责”的趋向。

作为司法改革重要举措的“司法责任制”

在新一轮的司法体制改革中，在原有的“法官责任制”之外，又提出了“司法责任制”的概念。十八届三中全会决定提出要“改革审判委员会制度，让审理者裁判，让裁判者负责”；十八届四中全会决定提出要“完善主审法官、合议庭、主任检察官、主办侦查员办案责任制，落实谁办案谁负责”。以上述决定为指引，2015年最高人民法院和最高人民检察院分别发布了《关于完善人民法院司法责任制的若干意见》和《关于完善人民检察院司法责任制的若干意见》。对于“司法责任制”，可以从以下几个方面进行解读：

首先，这里的“司法责任制”指的是“办案责任制”。在中央的顶层设计中，采取了公、检、法三机关办案责任一体化的思路。从保障办案质量出发，公、检、法三机关工作的重要性显然不分伯仲，如果出现冤假错案，应当追究相应主办侦查员、主任检察官、主审法官的办案责任。根据中国宪法的规定，人民法院和人民检察院为司法机关，因此，人民法院和人民检察院的办案责任制统称“司法责任制”。

其次，新的办案责任制改变了公安司法机关内部权力运行格局，体现了办案权力重心下移。过去公、检、法三机关办案，存在着一种层层审批的办案模式，终极性的话语权在上层，现在则下移至主审法官、合议庭、主任检察官、主办侦查员，他们在行使案件决定权的同时承担办案责任。

再次，该制度的理论基础为“权责明晰、权责统一”，即体现“谁办案、谁决定、谁负责”。一方面，各办案主体有什么样的权力、有什么样的责任，应当有一个清单，以明确其权力和责任界限；另一方面，权力与责任应当相符，各办案主体有什么样的权力，就有什么样的责任，各种不同的权力分别对应着不同的责任。这体现了权利与义务相统一的法律原则。

最后，司法责任制是深化司法体制改革的重要举措。习近平总书记在2015年3月中央政治局就深化司法体制改革、保障司法公正集体学习时强调：“要紧紧牵住司法责任制这个牛鼻子，凡是进入法官、检察官员额的，要在司法一线办案，对案件质量终身负责。”中央政法委书记孟建柱指出：“司法责任制是司法体制改革的关键。要按照让审理者裁判、让裁判者负责的要求，完善主审法官责任制、合议庭办案责任制和检察官责任制。”

人民法院的“司法责任制”改革

从《关于完善人民法院司法责任制的若干意见》（以下简称《意见》）的具体内容来看，人民法院司法责任制的内涵具有综合性，它是以法官独立审判为前提、以法官员额制为配套、以完善法官职业保障为条件、以主客观相统一为追责原则的具有中国特色的法官办案责任制。

《意见》对违法审判责任与其他违纪违法责任作了区分，指出：法官在审判工作中，故意违反法律法规的，或者因重大过失导致裁判错误并造成严重后果的，依法应当承担违法审判责任；法官有违反职业道德准则和纪律规定，接受案件当事人及相关人员的请客送礼、与律师进行不正当交往等违纪违法行为的，依照法律及有关纪律规定另行处理。

司法责任制以法官独立审判为前提，但推进法官独立审判的改革具有折中性，《意见》在明确独任庭和合议庭运行机制、司法人员职责和权限的同时，赋予了院庭长管理监督权、创建了专业法官会议制度、保留了审判委员会制度并限缩了审判委员会的权力。其主要内容为：第一，对于具有特定情形的案件，院长、副院长、庭长有权要求独任法官或者合议庭报告案件进展和评议结果；院长、副院长、庭长对案件的审理过程或者评议结果有异议的，不得直接改变合议庭的意见，但可以决定将案件提交专业法官会议、审判委员会进行讨论；第二，分别建立由民事、刑事、行政等审判领域法官组成的专业法官会议，合议庭认为所审理的案件因重大、疑难、复杂而存在法律适用标准不统一的，可以将法律适用问题提交专业法官会议研究讨论，专业法官会议的讨论意见供合议庭复议时参考，采纳与否由合议庭决定；第三，审判委员会只讨论涉及国家外交、安全和社会稳定的重大复杂案件，以及重大、疑难、复杂案件的法律适用问题。通过上述举措，保持了法院对整体审判活动的控制力。

根据《意见》，需要追究法官违法审判责任的，一般由院长、审判监督部门或者审判管理部门提出初步意见，由院长委托审判监督部门审查或者提请审判委员会讨论，经审查初步认定有关人员具有需要追究违法审判责任情形的，由人民法院监察部门启动违法审判责任追究程序；人民法院监察部门负责对法官是否存在违法审判行为进行调查，当事法官享有知情、辩解和举证的权利；人民法院监察部门经调查后，认为应当追究法官违法审判责任的，报请院长决定，并报送省（区、市）法官惩戒委员会审议；法官惩戒委员会根据查明的事实和法律规定作出无责、免责或者给予惩戒处分的建议。给予停职、延期晋升、退出法官员额或者免职、责令辞职、辞退等处理的，由组织人事部门办理；给予纪律处分的，由纪检监察部门办理；涉嫌犯罪的，移送有关司法机关处理；免除法官职务的，由人大罢免或者提请人大常委会作出决定。

法官责任制改革中需要注意的问题

伴随着中国的司法改革进程，法官法所确立的法官责任制不仅在实践中发生了演变，而且面临着进一步改革和完善的问题。在改革和完善法官责任制时，需要注意以下问题：

其一，适时修改法官法。人民法院的司法责任制改革拓展了法官责任制的关注视野，旨在推进保障法官独立审判与强化法官责任追究双向度的发展，在此过程中，出于对法官办案质量的重视，应将法官违法审判、造成错案的责任从法官责任体系中剥离出来，加以重点规范。这种以问题为导向的改革路径与法律制度的体系化建构之间不可避免地会产生抵牾。仅就错案责任追究而言，《意见》所规定的追责事由与法官法的规定之间存在重大差异；《意见》所规定的追责程序在法官法中则基本上处于缺失状态。根据“重大改革要于法有据”的原则，有必要在条件成熟时对法官法进行较大幅度的修改。

其二，严格区分司法问责制与行政问责制。司法问责制与行政问责制在追责的原则、事由、程序、处分类型等方面均存在差异，如1.司法问责应当保持谦抑性，以法官责任豁免为原则、以追责为例外；而行政问责应当遵循权责一致原则；2.行政追责的事由为公务员的违法违纪行为，而司法追责的逻辑起点是“法官行为损害司法公正的程度”；3.为了防止损害司法独立，司法追责程序应当比行政追责程序更为严格；4.行政问责的处分类型主要为记过、记大过、降级等，而司法问责的处分类型主要为公开谴责、罚款、暂停履行职务、建议主动辞职等。在中国法官责任制的构建中，对于这种差异认识不足。关于法官追责事由，法官法规定的兜底条款是“其他违法乱纪的行为”，与行政问责制无异；在中央的顶层设计中，采取了公、检、法三机关办案责任一体化的思路，法官职业的特殊性未被强调；《意见》指出，推进审判责任制改革，要遵循“权责统一”原则，却未明确规定“法官责任豁免原则”。

其三，改变“重实体、轻程序”的惯性思维。法官法确立了法官“非因法定事由，非经法定程序，不被免职、降职、辞退或处分”的原则；十八届四中全会决定重申“非因法定事由，非经法定程序，不得将法官、检察官调离、辞退或者作出免职、降级等处分”。纵观法官责任制从确立到演变的整个过程，法官责任制中的实体问题——追责事由一以贯之地得到了重视，并且被强化和泛化，而追责程序问题却一直被忽视，直到《意见》的出台，这种局面才有所改变。实际上，由于追责事由具有广泛性和扩张性，因此，难以通过追责事由对法官责任进行严格限定。构建法官责任制，需要处理好审判独立与司法监督的关系，在维护审判独立方面，司法监督权的谦抑性更多地依赖于对追责的程序性控制，而这个问题在我国一直未能引起足够的重视。

长期以来，我们未能充分认识到法官职业的特殊性，对法官比照公务员进行管理，司法权力运行带有浓厚的行政化色彩，法官责任制的构建与行政问责制没有明显的区别，未来在改革和完善法官责任制时需要逐步实现从依循行政逻辑向遵循司法逻辑的方向转变，并立足国情，在维护司法自治与强化司法监督之间寻求动态的平衡。

（作者系中国社会科学研究院法学研究所诉讼法室主任、研究员、博士生导师）