新《行政诉讼法》实施开创行政审判工作新局面

文/陈良刚

新《行政诉讼法》实施开创行政审判工作新局面

文/陈良刚

2014年11月1日，第十二届全国人大常委会第十一次会议通过了《关于修改〈中华人民共和国行政诉讼法〉的决定》，且已自2015年5月1日起实施。一年多来，人民法院严格落实修改后的行政诉讼法（以下简称“新《行政诉讼法》”），行政审判工作赢得了乘势而上的难得机遇和不竭动力，呈现出欣欣向荣的新气象和新局面。

新《行政诉讼法》直击行政诉讼中长期存在的顽疾

我国行政诉讼法于1989年由第七届全国人大第二次会议通过，1990年10月1日起正式实施。20余年来，行政诉讼制度在解决行政争议，保护公民、法人和其他组织的合法权益，监督和促进行政机关依法行政，维护社会和谐稳定等方面，发挥了不可替代的重要作用。然而，随着社会主义民主法制建设的深入推进，行政诉讼制度与社会经济发展不协调、不适应的问题也日渐突出。在此背景之下，全国人大常委会及时对行政诉讼法进行全面修订，有利于从根本上解决行政诉讼制度运行中长期存在的顽疾，从而更好地适应依法治国、依法执政、依法行政共同推进，法治国家、法治政府、法治社会一体建设的新要求。

一是解决行政诉讼立案难问题。行政诉讼法自1990年实施以来，每年全国各级法院受理的一审行政诉讼案件总量不超过15万件，无论是相较于我国人口总量，还是相较于全国各级行政机关作出的属于行政诉讼受案范围的行政行为总量，抑或是相较于因行政争议引发的信访案件总量，比例都很低。这一状况既与行政诉讼法对行政案件起诉条件的设置有关，更与行政案件立案门槛在一些地方被人为抬高的现实做法相关。为此，新《行政诉讼法》改立案审查制为立案登记制，大幅度降低了立案门槛。同时，新《行政诉讼法》进一步拓宽了行政诉讼受案范围，对原被告资格、起诉期限等作出更加科学的规定，对公民、法人和其他组织诉权的保障更加有力。

二是解决行政案件原告胜诉难问题。

行政诉讼制度的主要功能之一便是监督行政机关依法行政和纠正违法行政行为，但从司法实践看，这一功能的发挥并不到位。一方面，人民法院每年受理的行政案件中，相当一部分案件以裁定准予撤诉、驳回起诉等方式结案，人民法院未对被诉行政行为的合法性作出实体评判。另一方面，在新《行政诉讼法》实施之前的20余年间，人民法院判决行政机关败诉案件在全部行政案件中的占比总体上呈逐年下降态势，最低值尚不足10%。此外，与行政诉讼案件总量偏少、实体判决率和行政机关败诉率偏低等情形构成强烈反差的是，人民法院受理的非诉执行案件数量并不少，准予并强制执行的比例并不低。在一定程度上，行政诉讼制度的功能出现错位和异化现象。为切实发挥行政诉讼对于促进依法行政的独特作用，新《行政诉讼法》通过增设“明显不当”审查标准，建立规范性文件附带审查机制，明确无效行政行为、程序轻微违法行政行为的判决方式等，大大拓展了司法审查的广度、深度与强度，有利于全面实现行政诉讼的制度功能。

三是解决行政诉讼程序空转问题。

近年来，行政诉讼程序空转的现象较为突出，行政诉讼应当具有的定分止争功能未能得到有效发挥，这集中体现在行政案件的“三高一低”上，即上诉率高、申诉率高、信访率高和服判息诉率低。为切实推动行政争议在诉讼程序中得到实质性解决，新《行政诉讼法》将“解决行政争议”首次确定为与保护行政相对人合法权益、监督行政机关依法行使职权并列的立法宗旨，并建立了行政机关负责人出庭应诉、一并解决民事争议、行政复议机关作共同被告等有利于实质性解决行政争议的新机制。此外，新《行政诉讼法》还大大拓宽了行政诉讼调解的适用范围，规定行政赔偿、行政补偿和法律法规规定的行政机关行使自由裁量权的案件可以调解，并就行政调解书的执行问题作出规定。

四是解决行政审判权威性与公信力不足的问题。行政诉讼是保护行政相对人合法权益、监督行政机关依法行政的重要制度，但在司法实践中，不少行政相对人对人民法院行政审判的信任度不高，一些行政机关对人民法院的行政审判缺乏尊重甚至对人民法院依法履行司法审查职能指手画脚。为切实增强行政审判的权威性和公信力，新《行政诉讼法》进一步完善了有利于保障人民法院公正、高效、权威审理行政案件的体制机制，例如明确禁止行政机关干预、阻碍法院受理行政案件，明确规定行政案件可跨区域管辖，增设一审行政案件简易程序，加大对不依法参加诉讼和不执行法院裁判的司法规制力度等。

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点 睛

新行政诉讼法实施后，北京四中院在每一起行政案件中均及时发出行政机关负责人出庭应诉通知书，行政机关负责人出庭应诉的积极性与主动性明显提高，长期以来层级较高的行政机关负责人出庭应诉数量和比例低的状况得到一定改观，行政机关工作人员出庭率更是达到100%。

新《行政诉讼法》实施推动行政审判工作全面向好

一年多来，全国各级人民法院认真贯彻新《行政诉讼法》，着力解决立案难、审理难、执行难等突出问题，不断加大行政争议多元实质性解决力度，切实提升行政审判的权威性与公信力，取得了积极成效。

一是行政诉讼救济渠道更加畅通。

新《行政诉讼法》于2015年5月1日开始实施后，当月全国各级人民法院受理的一审行政案件数量大幅攀升，一些地方的增幅高达六七倍。从新《行政诉讼法》实施一年的情况来看，全国一审行政诉讼案件总量的增幅也超过50%，这是人民法院全面贯彻新《行政诉讼法》、切实加大诉权保护力度所取得的重要成果。以北京市第四中级人民法院（以下简称“北京四中院”）为例，该院作为全国首批跨行政区划法院和北京市首批整建制司法改革试点法院，严格落实新《行政诉讼法》的各项规定，积极推行立案登记制并及时出台《行政案件登记立案办法》和分类指南，切实畅通行政救济渠道，行政案件立案率大幅提高到近90%,且相当一部分案件实现了当场立案。一年间，该院共受理以区县人民政府为被告的一审行政案件1661件，是2014年北京法院受理该类案件总量216件的7.7倍，有效解决了立案难问题。

二是对行政机关的监督更加有力。

从一些地方公开的数据看，新《行政诉讼法》实施以来法院判决行政机关败诉的案件明显增多，行政机关败诉率也在提升，这一状况同样反映在北京四中院的行政审判工作中。该院注重严格遵循新《行政诉讼法》规定的审查标准和裁判方式，对违法行政行为坚决依法予以纠正。例如，在沈某诉某区政府案中，区政府作出被诉行政复议不予受理决定时已逾越法定期限1日，尽管不存在其他违法情形，且区政府逾期1日作出被诉行政行为也没有对原告权利产生实际影响，但该院严格按照新《行政诉讼法》第七十四条第一款第（二）项的规定，判决确认该行政行为违法。新《行政诉讼法》实施一年间，在该院作出实体判决的案件中，判决撤销被诉行政行为、确认被诉行政行为违法、责令行政机关履行法定职责等判决行政机关败诉的案件占32%，远高于2014年同类案件的行政机关败诉率。

三是对行政争议的解决更加有效。

以北京四中院为例，该院审理的行政案件中，涉及被征收人重大财产权益的房屋征收补偿案件以及因棚户区改造、房屋征收拆迁、土地征收腾退等引发的政府信息公开、行政不作为等涉民生案件占行政案件收案总数的七成以上，群体性纠纷多，矛盾纠纷化解难度大。一年来，该院认真贯彻新《行政诉讼法》解决行政争议的立法宗旨，积极创新工作方法和机制，大力促进行政争议多元实质性解决，较好地回应了人民群众的司法需求与期待。例如在某公司诉某县人民政府生产安全事故调查报告批复案中，合议庭摒弃“就案办案”的传统思维，创造性地开展矛盾争议化解工作，同时注重发挥行政机关负责人出庭应诉的制度功能，一并协调解决该案与其他相关民事案件和行政案件，实现了“三案联调、多方联动、妥善化解、案结事了”。在该院审理涉及住房保障的11起群体性案件中，没有就案办案，而是在依法裁判的基础上，积极延伸审判职能，通过大量深入细致的调研，及时向有关方面提出有效解决争议的意见建议，促成行政争议实质性解决，有效化解官民矛盾，切实保障当事人的合法权益。案件审结后，当事人赠送锦旗盛赞人民法院和人民法官“尽职责心系百姓，秉正义共建和谐”。

四是促进法治政府建设的作用更加突出。与全国其他法院一样，北京四中院注重积极延伸行政审判职能，多措并举促进法治政府建设。新《行政诉讼法》实施后，该院在每一起行政案件中均及时发出行政机关负责人出庭应诉通知书，行政机关负责人出庭应诉的积极性与主动性明显提高，长期以来层级较高的行政机关负责人出庭应诉数量和比例低的状况得到一定改观，行政机关工作人员出庭率更是达到100%。该院注重选取典型案件，尤其是以行政机关负责人出庭应诉为契机，组织领导干部和一线执法人员旁听案件庭审进行法治教育，先后为中央党校、国家行政学院、清华大学、中国政法大学、市委党校、区委党校等举办的领导干部培训班学员召开示范观摩庭20余次，旁听行政案件庭审的厅局级领导干部人数已达1000余人。此外，该院积极参与社会治理，在全国范围内率先成立司法服务办公室并以此为平台积极开展前瞻性调研，通过提出法治建言进一步增强行政机关运用法治思维和法治方式深化改革、推动发展、化解矛盾、维护稳定的能力。

五是行政审判更具权威性与公信力。

要提升行政审判的权威性与公信力，提升行政审判的质效是基础。为此，北京四中院大力推行实训制培训模式，建立审判业务专家带教制培养机制和专家咨询论证制度，努力提升法官司法能力；针对新《行政诉讼法》实施后层出不穷的新情况新问题，依托法官会议加强专项研究，及时统一审判思路和裁判尺度；建立审判人员履行法定职责保障机制，以规制惩戒诉权滥用为依托，整顿维护审判秩序，确保法官依法独立公正行使审判权；探索建立“繁案精审、简案快审”机制，法官人均办案数量是以往的2倍，案件平均审理周期远远短于法定审限，保持着良好的审判质效。同时，该院注重改善行政审判的社会评价，不断优化行政审判司法环境，通过与一些高等院校、律师协会建立常态化沟通交流机制，加大对行政审判工作的新闻发布和宣传报道力度，不定期地邀请人大代表、政协委员和特邀监督员旁听行政案件庭审并进行座谈，向社会公开发布行政审判白皮书和典型案例等方式，进一步增强了司法透明度，使行政审判的权威性与公信力稳步提升。

新《行政诉讼法》实施带来行政审判乘势而上的良机

相较于刑事与民事诉讼制度，行政诉讼制度起步晚、底子薄，行政案件数量在人民法院案件总量中占比不大，行政审判队伍在总体上也存在量小质弱的突出问题。新《行政诉讼法》实施一年来，行政案件数量持续大幅攀升，新情况新问题层出不穷，行政审判工作在应对压力与挑战中赢得了乘势而上的难得机遇。

一是有利于进一步拓展行政审判发挥职能作用的空间。例如，2015年全国一审行政案件总量超过22万件，相比2014年增长50%以上，而行政审判法官并未同步增加，行政审判法官的人均工作负荷不断加大。在一些地区和一些法院，新《行政诉讼法》实施后行政案件数量成倍增长，案多人少的矛盾日益凸显。以北京四中院为例，2015年行政审判法官年均办理一审行政案件达到160件，且每名法官还要参与其他法官承办的近300件案件的审理，审判压力大幅增加。与此同时，由于行政诉讼受案范围的扩大和立案门槛的降低，法院将能够对公民、法人和其他组织的合法权益提供更全面和更有力的司法保护，对行政机关依法行政的监督广度和深度也将加大，这又为行政审判职能作用的充分发挥提供了难得机遇，行政审判工作在法治国家、法治政府、法治社会一体建设中的作用将更加突出。

二是有利于进一步加快行政审判专业化的进程。例如，新《行政诉讼法》将行政协议等新类型案件纳入行政诉讼的受案范围，同时规定对于符合法定情形的关联民事争议要一并解决，还建立了对规范性文件的附带审查机制。对于行政审判法官而言，这些都是全新的案件类型，与传统的行政案件存在较大差异，对法官的知识、技能和综合素养提出更高要求。与此同时，压力也能转化为动力，在应对层出不穷的新情况、及时解决新问题的过程中，行政审判法官不断积累知识、技能和经验并向专家型、复合型法官迈进，行政审判队伍“量小质弱”的局面有望得到根本扭转，从而切实加快行政审判正规化、专业化、职业化进程。

三是有利于进一步提升行政审判的权威性与公信力。随着行政诉讼制度的社会影响更加广泛和法院依法公正高效行使审判权的制度保障更加健全，人民群众的司法需求将进一步得以激发，人民群众对行政审判的期待也更加殷切。这要求人民法院树立更高的工作标准，提供更优的司法服务，付出更多的艰苦努力。满足司法需求、回应社会期待的过程，也正是努力让人民群众在每一起司法案件中都感受到公平正义的过程，过去长期存在的行政审判权威性与公信力不足的问题将逐步得到根本解决，推动行政审判工作健康可持续发展。

（作者单位：北京市第四中级人民法院）