从地方两会看供给侧改革前景

2016年是“十三五”的开局之年，也是推进结构性改革的攻坚之年。全国两会将于3月召开，会议将主要审议《2016 年政府工作报告》和《国民经济和社会发展“十三五”规划纲要》，公布2016年的工作目标、政策以及未来五年的经济工作方向。在未来中国经济前景不确定性增加的情况下，有必要厘清地方政府工作思路和重心，展望即将召开的全国“两会”，把握好政府的经济目标和转型思路。

在经济新常态背景下，各省份对制定2016年经济增长预期目标均较为谨慎。31个省份中，有23个省份在2015年实际GDP增速的基础上下调了2016年GDP增长目标。2015年，多数省份的经济增长继续放缓，仅有西藏、重庆、云南、浙江、广东、河北、黑龙江7个省份的GDP增长加速，而吉林、黑龙江、山西、辽宁增速低于7%；所有省份的工业增加值均有所下降，产能过剩行业相对集中的山西和辽宁为负增长；除云南、广西、江西、北京、黑龙江5省市外，其他各省的固定资产投资纷纷减速；仅有11个省份的实体经济融资增长率上升，近一半的省份为负增长。显然，从高速增长转向中高速增长，地方经济在主动适应新常态。

调低GDP增速目标已成近两年的常态。另一个显著的变化是设定GDP增长区间目标。31省份中有24省份将GDP增长目标设为区间。其中，上海、广东等9省份设置了具体的区间值；河北、江西等15省份则使用了“左右”或“以上”词汇来描述。经济增长的“区间”，也正是兼顾增长与转型的“空间”。

从地方两会透露的信息看，推进供给侧结构性改革被不少省份写入政府工作报告。这表明地方政府至少在意愿上，不会再过分追求增长，而是希望把更多精力放在结构调整上。

在2015年年底召开的中央经济工作会议上，去产能位列供给侧改革任务之首。在各地方2016年两会上，去产能同样被列为工作重点。能源大省山西、河北、内蒙古、宁夏等地均公布了淘汰落后产能的具体行业和具体化解目标。其中，通过兼并重组、债务重组乃至破产清算实现市场出清，处置“僵尸企业”，成为化解过剩产能的重心。不少省份已对“僵尸企业”进行了前期摸底，初步确定本地“僵尸企业”数量，具体的方案也在制订之中。不过，尽管各地的态度非常坚决，但去产能必然会影响地方的经济发展、就业安置和财政税收，如何调动地方政府积极性是关键，需要从国家层面建立地方激励机制。

2015年全国商品房待售面积达到历史新高，房地产去库存成为地方两会最受关注的议题。2015年，房地产市场疲软，二、三线城市尤其不乐观：四分之三的省份住宅和商业房新开工施工面积下降，其中辽宁下降幅度约50%，青海、河南、山西、湖北、新疆下降了25%左右；105个城市的地价增速继续下降；虽然一线城市继续带领全国新建住宅价格复苏，但二线及以下城市仍处于负增长，这些中小城市恰恰也是高库存问题最严重的地区。在各省份政府工作报告中，继续放宽信贷政策、降低购房成本、增加购房补贴、加快棚户区改造和货币化补贴成为去库存的发力重点，此外，户籍制度改革被各地列为去库存的重要手段。这些政策设想，很有可能成为未来房地产去库存的政策实施方向。

在供给侧结构性改革的大背景下，去杠杆是最重要的一环。高杠杆率既是金融风险的主要来源，也加大了经济转型的难度。值得注意的是，在当前经济形势下，政府仍然希望保持一定的经济增长，投资拉动仍需地方持续投入，这势必给地方债务的压缩带来威胁。地方政府债务近年来大幅上升，即使中央政府将以债务置换或延期的方式承担地方政府的部分债务，但预计2016年地方实际去杠杆的可能性不大。此外，地方政府或有债务情况复杂，特别是地方国企负债情况未完全反映在地方政府债务数据中，地方债务处置前景不明。

随着GDP增长放缓和结构调整叠加抑制地方政府税收和土地使用出让收入的增长，2016年地方财政仍面临较大压力。地方政府财政收入增速已从2014年的10%下降至2015年的9%。而最需要进行结构调整的过剩产能行业和资源型行业集中的地区，财政收入下降得更快。在地方财政困难的背景下，如何搞好供给侧改革是更为艰巨的挑战。长期以来，中央政府对于地方政府的经济和财政政策一直发挥着主导作用，通过建立经济特区和自由贸易区、税收共享制度、赤字预算和地方政府融资平台监管制度、地方政府债券试点计划等政策影响地方政府。财税体制改革任重道远。

可以预期，上述领域的改革未来都将成为供给侧改革的重要支撑。

（本刊编辑吴思执笔）