国家赖账的后果

梁发芾

苏联政府的违约行为，导致其无法进入国际资本市场，被排除在国际资本市场之外七十多年，给其融资带来严重障碍

主权国家欠外国政府、组织或个人的债务，就是主权债务。

主权债务的有趣之处在于，世界上并没有一个超越主权的法院，去强制执行主权国家的欠债。尤其当债权人是私人投资者的情况下，讨债的道路将会更为曲折漫长。有些债权人在法院提起诉讼，往往也能赢得官司，可法院既不可能强制另一个主权国家履行义务，也无法到这个国家去扣押该国的财产；而债务国的某些财产往往还要受到外交豁免，不能扣押。这种情况下，一个国家一旦决心欠外国人的钱不还，外国债权人几乎没有什么好办法去解决。

主权债务的这种不对等，显然鼓励了主权债务国的违约行为。债务违约，既有可能是这个国家丧失了偿还能力，也可能是丧失了偿还意愿。从世界历史看，一个主权国家真的没有资源以偿还外债，出现资不抵债的破产状况，那是绝无仅有。而主权债务国家的违约，往往是因为经过多方权衡，觉得偿债不如违约。一旦违约，就可以迫使债权人坐下来重新谈判债务事宜，要么重组、要么展期、要么减息、要么无偿减免。总之，通过重新谈判协商，争取到对债务国更有利的条件，这当然还算是有良心的；而有些债务国觉得既然我不偿还你也拿我没办法，干脆将债务一风吹了，求得个无债一身轻。

在债权人没有办法讨还债务的时候，武力几乎是唯一有效的办法。当然，武力讨债的前提往往是使用武力的国家本身就是债权人。如果是私人债权人，他们自己没有武装力量，他们的母国也不大会为本国投资者去大动干戈的。

我们看看历史上著名的老赖委内瑞拉，在一百年前发生了什么。

话说1902年，委内瑞拉国内大乱，内乱中的委内瑞拉决定拒绝偿还外债。委内瑞拉当时有多少外债呢？据统计，1900年，委内瑞拉国债高达19000万玻利瓦尔（该国货币名），是年国民总收入的七倍。当时执政的领导也叫卡斯特罗。1902年3月1日，卡斯特罗决定中断清理内外债业务。也就是说，乘着内乱，干脆将内外债赖掉算了。

这当然引起国外债主的极大不满。事实上，早在1901年，德国就开始要求委内瑞拉偿还1896年的贷款，并要求对其利益受到损害的德国侨民赔偿损失。1902年，德国、法国、英国和意大利的外交代表都要求偿还贷款。但委内瑞拉无法就未偿数额与债权国达成一致。当时的估算是，委内瑞拉对德国籍债券持有人的违约金额本息合计为1250万美元，欠英国约为250万美元，欠意大利的数量要小一些。而卡斯特罗认为，各国要求归还的外债账单上有49000万玻利瓦尔，要用十年全部国家收入才能把账还完，即使厉行节约，国家每年也只能还400万玻利瓦尔。

1902年12月7日，德国和英国公使向委内瑞拉外交部长洛佩斯·巴拉尔特递交了一份最后通牒，在英、德联合舰队司令道格拉斯的命令下，委内瑞拉在拉呱啦（委内瑞拉的一个港口）的海军全部被俘。作为报复，卡斯特罗将德国和英国的侨民也全部囚禁起来，但在美国公使保恩的提议下，后来又释放了他们。在卡贝略港（该国港口），一群暴民袭击了英国船只，英国两艘巡洋舰炮轰并洗劫了要塞。意大利也于12月11日采取联合行动，派来两艘兵舰参加封锁。这些国家轰炸了委内瑞拉的港口，击沉了委内瑞拉三艘军舰，并接管了海关税收大厦，对委内瑞拉实行了封锁。

委内瑞拉很快服软。在委内瑞拉的请求下，美国与参加封锁的国家代表进行了会谈，最终于12月17日签订华盛顿议定书，提出一项解决办法：将还债分为两类，一类是卡斯特罗上台以前由于内战而欠下的外债，这类债务必须于数月内还清；另一类是卡斯特罗的政府和内战欠下的，这类债务，由委内瑞拉指派一人，债权国各派一人，组成联合委员会，仔细清查。委内瑞拉还被要求从1903年3月1日起，按分期付款的方式，将拉呱啦和卡贝略港海关税收的30%汇给位于卡拉卡斯的英格兰银行，且这项税收不能基于任何目的被让与；如果委内瑞拉政府没有履行此项义务，比利时海关官员应负责征收这两个港口的海关税收并管理这些税收，直到委内瑞拉政府将上述求偿履行完毕。委内瑞拉政府也作出清偿贷款和所有外债的承诺。参与封锁的国家交还了被俘的委内瑞拉船只，解除了封锁。

像委内瑞拉这样因为对外债违约而遭到武力打击的，在十九世纪比较常见。

1847年，西班牙对持有其主权债券的英国人发生了违约，一位国会议员建议可以用古巴和波多黎各向英国抵债，而这就意味着要发动一场战争。帕默斯顿认为此种情况下发动战争是不适宜的，但同时也确认，英国有权利这么做，并有权利在其他情况下使用武力。

1862年，法国和英国联合干预墨西哥，帮助本国国民索取债务。1876年，埃及和土耳其偿债出现拖延，法国和英国也进行了军事干预。1915年，美国以收取债务为由占领海地。

武力干预虽然有助于讨回债务，但也受到一些经常有外债违约行为的国家的反对。当时阿根廷外交部长路易斯·玛利亚·德拉戈指出，使用武力索取主权债务是一种不正当的外交手段，违反了国际法。德拉戈的主张被称为“德拉戈主义”，其核心是防止单方面使用武力索偿主权债务。但“德拉戈主义”很可能损害对主权债务义务的遵守。如果没有武力讨债做后盾，一个国家要违约还不非常随便？在1907年的第二次海牙和平会议上，德拉戈的建议成为核心议题，会上经妥协形成的德拉戈—波特公约禁止使用武力收回合同债务，仲裁成为当时解决主权债务违约的优先方式，但使用武力作为补充仍然是合法的。

使用武力仍然是悬在主权债务国头上的一把利剑，债务国除了接受仲裁，别无选择。直到第二次世界大战结束，《联合国宪章》通过禁止使用武力将德拉戈—波特公约普遍化，债权国武力讨债终于退出历史舞台。武力讨债不能实行了，但主权债务违约似乎比以前更为常见。

委内瑞拉欠债不还，遭遇武力打击。而在委内瑞拉挨打十多年以后，苏维埃政权则一口气废除了所有的内外债务，引起了旷日持久的纠纷。

俄国十月革命后，新成立的苏维埃政权向全世界宣告，不承认沙俄政府和其后临时政府所举借的所有债务，不管内债还是外债。这事发生在1918年初，这是迄今为止人类历史上最大的一次公然主权债务违约。这次债务违约带来了长达七八十年的纠纷。

19世纪末20世纪初，俄国开展现代国家建设的时候，举借了大量外债，其中最多的是向法国的举债。当时俄国与法国结成同盟关系，俄国以支持法国对抗德国为条件换取法国对俄国进行投资；同时俄国在法国巴黎发行国债，法国政府为了巩固与俄国的同盟关系，也鼓励法国国民积极购买俄国债券。这时候，俄国是世界上最大的主权债务国，而法国人则保有俄国外债的80%。1914年底法国对俄国债权为25亿美元。除了国债外，法国还对俄国进行了直接投资。

苏维埃政权宣布废除外债的决定，引起世界强烈反对。美国大使、法国政府、英国政府相继发言，称苏联政府作出了不正当的决定，此决定无效。1918年10月23日，法国外交部称：“将来成立的俄国政府，只有在继承前政府债务的前提下才能得到承认。”法国财政部长1919年5月30日也说：“任何国家都没有债务违约的权利。如果政权交替就可以废除债务，那么世界上任何国家都不可能在国际市场上发债了。”

布尔什维克政府虽然废除了外债，但是在遭受德国、白军和协约国军队的猛烈反攻时，对于外债问题采取暧昧态度。1918年3月27日，俄国报道称，为了进行和平谈判，政府可能撤回此前废除外债的决定；1919年1月14日至16日，苏联与英国在斯德哥尔摩举行会谈，苏联表示愿意解决俄国的外债问题；此后苏联在巴黎和会上也曾表示，为实现和平，政府有意就是否应该部分履行此前已经废除的债务进行研究；1919年2月14日，列宁在与法国外长的会谈中曾称，正在考虑以自然资源的形式偿还债务；此外，苏联外交人民委员契切林1919年11月19日再次提出偿还债务。

但随着在战场上的胜利，苏联立即变脸，否定一切有关重新考虑外债的说法。苏联对外贸易人民委员克拉辛1920年3月28日说：“苏联政府不承认旧债务，我们完全无意就此问题展开对话。”1927年，苏联提出偿付法国求偿额15%以换取进入法国资本市场的要求，遭到法国的拒绝。1928年11月，债权人抱团求偿，组成了债权人国际委员会，主要的欧洲债券持有人组织都向该委员会派出代表，并承诺不单独同苏联政府进行交易。第二次世界大战期间，苏联得到国外的金融帮助，但这些债务又于1947年被违约。

苏联政府虽然废除了前政权的一切外债，起初确实无债一身轻，但违约并未给苏联带来当初所设想的好处。苏联政府的违约行为，导致其无法进入国际资本市场，被排除在国际资本市场之外七十多年，给其融资带来严重障碍。直到戈尔巴乔夫时期，急于进入国际资本市场融资的苏联政府和债权人仍然在进行谈判。

1986年，苏联和英国处理了英国籍债券持有人的求偿，苏联向英国支付了8200万英镑，相当于债券面值的63%，免除积累未付的利息。显然，这种偿债只具有象征意义。经过七十多年，债权人不但没有得到一分钱利息，连本金也只拿到一半多。无疑，七十年后的英镑已经远远没有当初的购买力了。当然，能够清偿一部分，总还是代表了苏联政府的一种态度。苏联解体后，美国仍然在与俄罗斯谈判1917年债务违约的最终清偿方案，一直到20世纪90年代中期。1997年，法国和俄罗斯达成了30亿法郎的清偿方案，约为面值的42%，并于2000年最终得到偿付。

尽管经过八十多年清偿的欠债与当初约定的本息相比十分悬殊，债权人的利益遭受到很大的损害，但在这漫长的交涉纠纷中，当初高调赖账的国家，最终不得不作出姿态，承认了债务，象征性地偿还了欠款。这样，俄罗斯才又回到国际资本市场。

以国家行为赖账的苏维埃并没有笑到最后。借债还钱，天经地义。中国俗话也说：“有借有还，再借不难”，只要你还想在国际社会与他国打交道，赖账不还这种一锤子买卖是行不通的。从长远来看，即使赖账不还不会受到武力打击，声誉的丧失带来的惩罚仍然能起到相当大的制裁作用，迫使主权国家不得不认真对待自己的债务。

（作者为文史作家）