我国地方政府性债务的缘由、实现与改革建议

韩文琰

内容摘要：地方政府性债务在我国地方建设、发展中功不可没，然而债务规模扩大、债务风险隐形化、复杂化的事实受到政府、学界的极大关注。本文剖析了我国地方政府性债务的缘由与实现，结合现有改革成果，提出改革建议。

关键词：地方政府性债务 蝴蝶效应 政府改革清单 内部控制制度

中图分类号：F812 文献标识码：A

新中国成立后，我国地方政府性债务的演进大致可分为三个阶段：第一阶段为新中国成立后至改革开放前的地方政府性债务萌芽阶段。该阶段我国为加快筹措生产建设资金，解决新中国成立初期全国经济极度困难和人民生活水平严重匮乏问题，中央政府批准先后发行了“东北生产建设折实公债”与“地方经济建设公债”两次地方政府公债。第二阶段为改革开放至1994年分税制改革前的地方政府性债务尝试阶段。该阶段我国的经济体制由计划经济向市场经济转型，中央政府尽管给予地方政府一定的自主权利，但各地政府的财权依然受到限制，尤其举债行为被严格限制，并且原先计划经济时代地方建设资金由中央政府拨款转变为贷款，因此各地政府在财权受限和地方治理竞争的困顿下选择尝试“负债经营”。第三阶段为1994年分税制改革后至今的发展完善阶段。该阶段一方面分税制改革塑造地方政府竞争主体，另一方面在《预算法》的严格限制下，在唯GDP考核机制的动力支配和中央政府财政扩张的示范下，地方政府性债务的形成开始由被动的负债开支转变为主动的债务融资，由维系行政支出转变为城市建设和基础设施投资为主，导致债务规模迅速扩大；与此同时，地方债务关系由地方政府与其债权人的双边关系转变为“地方政府——政府融资平台——银行和资本市场等”的间接融资关系（时红秀，2010），使得债务风险隐形化、复杂化。这些变化引起了理论界和实务界的极大关注。理论上，唐云锋（2006）从委托代理角度解释了我国地方政府性债务的扩张机制；牟放（2008）从地方政府性债务管理机构和科学管理办法两方面解释了我国地方政府性债务规模的加速上升；季燕霞（2009）认为我国地方政府性债务的膨胀源于“政府信用”与“国家信用”混同、“经济人”现实与“政治人”理想冲撞等深层次的体制文化原因。王克群（2010）认为经济增长、财政体制、金融市场、风险意识等为我国地方政府性债务增长的主要原因；缪小林等（2013）认为我国地方政府性债务增长的直接原因为预算支出的扩张，而债务迅速扩张的根源则是预期的经济增长。杜思正（2014）从体制、管理和经济三方面研究了地方政府债务扩展的原因。这些研究从不同视角给出了地方政府性债务扩张的原因与机制，但一方面这些成因尚不全面，另一方面这些成因在地方政府性债务规模扩张中的作用层次不同，因此需要进行系统研究。

我国地方政府性债务的缘由与实现

（一）地方政府性债务的缘由辨析

从目前地方政府性债务的成因看，地方建设资金不足可以分为时间不一致导致的不足和空间范围不一致导致的不足，前者主要由于建设项目的收益时间与投资时间不一致，因此根据“谁受益、谁偿还”的原则，通过举借地方性政府债务建设，既可以解决资金不足问题，也可以解决代际公平问题；对于后者则有多种解释：

其一，分税制改革后地方政府事权与财权不匹配、结构性减税、营改增、转移支付制度不完善等引发的建设资金不足（李永刚，2011）；陈骁（2014）则持否定意见，他分析了2009年地方政府性债务的井喷现象、地方政府整体收入与财政支出的对比数量关系，认为地方政府“投融资饥渴症”并非体制原因所能解释，而建立、健全约束机制则大有用武之地。笔者认为整体一致并不代表各个体也一致，因此不能简单地以地方财政整体收入与财政支出的数量基本一致来解释地方政府的财权与事权匹配问题，但陈骁从地方政府“缺钱花”与“找钱花”的起点分析地方政府性债务的成因，与本文对地方政府性债务历史使命考察的结果基本一致。

其二，地方政府功能与地方官员目标不一致导致的地方政府盲目投资、过度投资、错位投资引发的建设资金不足，比如云南省建造的一条延伸至西马拉雅山脚下的高速公路，沿途竟然没有人口超过100万人的城市。分权化改革由地方政府提供当地公共服务的根本原因在于地方政府的信息优势，然而地方政府的行为人——政府官员则在政绩目标激励下可能不顾地方政府功能而选择“形象工程”与“政绩工程”。

其三，政企不分导致地方政府盲目担保从而引发的越位隐形建设。一则，地方政府运行需要企业的税收支撑；二则，政府官员政绩需要企业产值维系；三则，企业需要地方政府庇护与支持；更有甚者，政府官员腐败需要企业寻租。这些共生关系，往往演化着政企“合谋共赢”。归纳这些解释，可概括为分税制改革不彻底带来的体制问题和监督约束不力带来的机制问题。对于前者，发改委已在《关于2014年深化经济体制改革重点任务的意见》中明确指出“抓紧研究调整中央与地方事权和支出责任。科学界定政府与市场边界，充分考虑公共事项的责任性质和受益范围，合理划分中央与地方、地方各级政府之间的事权和支出责任。结合税制改革，厘清税种属性，进一步理顺中央和地方收入划分，保持现有中央和地方财力格局总体稳定。提高一般性转移支付比例，清理、整合、规范专项转移支付项目，逐步取消竞争性领域专项和地方资金配套。科学设定财政转移支付的因素及权重，使转移支付更加公开透明”。该意见只是给出方向，并未给出具体的实质性改革内容，因此有必要进一步提出可操作的改革内容。

（二）地方政府举债的激励与实现

1.政治使然。地方政府对于事权和财权不匹配引发的建设资金不足，从理论上讲可以放弃或拒绝建设，也可以向上级政府索要资金或财权，而我国地方政府官员主要由上级政府任命和考核，因此为在“政治锦标赛”中获胜，代表地方政府的地方官员自然选择向上级政府索要资金即“跑部前进”和举借债务来解决建设资金不足问题。对于有利于地方官员升迁、索租及其他利益目标的盲目建设、过度建设、错位建设以及越位建设，地方官员自然也会通过上述途径解决。

2.经济诱惑。从“十八大”以来的反腐败案件看，绝大多数腐败官员与建设资金有关，并且涉案资金特别巨大，印证了布坎南“政府官员不是天使”的研究，即地方政府官员可以地方建设资金不足的理由举债并从中获取个人利益，因此代表地方政府的官员举债既有政治利益的激励，也有经济利益的诱惑。

3.制度限制。地方政府有举债需要和举债激励，而我国1995年颁布的《预算法》明确规定不允许地方政府发行债券，《担保法》也禁止地方政府担保，尽管修订后的《预算法》、《2013年地方政府自行发债试点办法》和《国务院关于加强地方政府性债务管理的意见》，允许地方政府发债，但地方政府债券募集资金投向局限于难以吸引社会投资的公益性建设项目，如保障性安居工程、农村基础设施、医疗教育等；国债转贷资金则严格限制在农林水利、电网建设项目，因此地方政府官员为实现其政治利益和经济利益只能绕开现行制度约束进行金融创新，搭建投融资平台（ Azuma & Kurihara，2011），将债务和担保隐性化。

4.机制缺失。现行预算约束的软化和监督机制的缺失使地方政府举债得以顺利实现。从监督机制上看，首先我国尚未建立地方政府债务风险内控制度，难以形成有效的内部监督；其次，我国现行户籍制度限制了居民对当地建设的投票权和监督权；最后，外部审计重点针对项目建设的可行性、项目资金使用的合规性等，而对项目建设的必要性、项目建设后的成效以及政府债务偿还的可能性等重视不够，导致对地方政府举债的事前监督、事中监督以及事后监督不够。

5.风险弱化。相对于收益而言，地方政府举债的风险比较小。一是地方政府没有破产制度约束，上级政府最终会为下级地方政府兜底；二是地方建设会很快被居民所感知、上级政府所知悉，而偿还责任则在未来，加之我国地方政府官员任职时间比较短，尤其是“业绩官员”任职时间更短，因此收益在当下，偿还在未来，地方政府官员自然对举债建设乐此不疲；三是目前地方政府官员考核以经济考核为主，尽管近年来有些地方纳入了政府性债务，但尚未形成统一的考核标准和考核机制，因此面对软化的预算约束，怀有法不责众心理的地方官员自然会陶醉于未来形势大好的繁荣景象，而不计举债之风险；四是尽管地方政府举债建设的风险评价和效果评价引起学界的重视，但尚未形成一致的看法和易于操作的评价标准与评价方法，仅从目前披露的有限数据得出我国地方政府性债务风险可控、地方举债经营效果良好的结论，有失偏颇。一则，属于短视行为。从长期来看，这种滚雪球式的债务运转必将导致地方政府性债务积重难返，并且国际经验表明财政风险达到一定程度后的加速扩张会带来多米诺骨牌风险。二则，简化了风险类别。地方政府性债务风险不仅包括违约风险，还包括结构性风险和流动性风险。其中结构性风险包括时间结构风险、类型结构风险与区域结构风险。由于地方政府性债务的地域分布不均衡，因此总体可控并不等于局部可控，而且地方政府性债务局部风险会通过蝴蝶效应影响到整体，需要重视部分地方的政府性债务风险。同时由于地方政府性债务的市场交易、流通机制还不完善，地方政府性债务的流动性风险也不容忽视。

我国地方政府性债务改革需要进一步解决的问题

（一）制度与体制改革

中央已经意识到制度和体制改革在解决地方政府性债务风险中的作用，已经积极出台了新《预算法》、《地方政府一般债券发行管理暂行办法》和《2015年地方政府专项债券预算管理办法》以及《地方政府专项债券发行管理暂行办法》等，并要求各地试编以权责发生制为基础的地方政府资产负债表，但这些规章制度并没有明确地方政府债券违约时的解决方案，也缺乏对地方政府评级更为细致的要求或约束。结合我国的实际情况，还需要做好以下三方面的制度、体制改革：

1.加强调研，尽快制定有利于公共服务均等化的财政体制改革清单。公共服务均等化要求政府为社会公众提供基本的、在不同阶段具有不同标准的、最终大致均等的公共物品和公共服务，是公共财政的一个基本目标，也是我国现阶段缩小城乡差距和贫富差距以及地区间不均衡发展的重要途径。因此，总体上，应该明确中央政府与地方政府在基本公共服务上的职责分工，依据公共服务事权与财权相匹配的原则制定财政体制改革清单，确权界定地方政府的责权边界，一则解决地方财政的外部性，从而解决总体“缺钱花”的问题，二则解决地方政府性债务的违约风险；个体上，由于不同地方政府面对不同的财政收支环境，会出现个体“缺钱花”的问题，对此中央政府给予额外的财政支持。

2.继续推进户籍制度改革，还居民“用脚投票”权。飞速发展的世界经济已证明财政分权为一种高效的财政制度。瓦勒斯·奥茨的财政分权定理以及金的改善军政府机构控制说等众多分权理论均承认中央政府提供均等化公共服务与居民偏好的不一致，因此地方政府才有存在意义，国家需要通过乔治·施蒂格勒提出的最优分权模式菜单发挥分权效率，但其前提为居民能够“以脚投票”选择其偏好的公共服务。我国目前户籍制度无疑限制了居民的投票权，因此居民在只有公共服务接受权的条件下不能约束地方政府官员的自利行为。

3.推进财政分权改革的同时进一步完善预算制度和管理制度。财政分权的效率来源于地方政府的信息资源优势，而这种效率需要地方政府有比较独立的行政权力，能够按照居民偏好选择提供公共服务。从我国2008年中央政府推出的4万亿投资计划，要地方政府配套2.82亿元的实际情况看，地方政府一方面受“资金饥渴症”影响，另一方面为迎合中央政府而选择举债，导致2009年增加了3.7亿元的地方政府性债务，这些债务带来的公共服务未必真能被居民所偏好，也未必真的为地方政府所需要。因此，中央需要通过简政放权归还地方政府的经营发展权，也需要加大对地方政府行为的监督力度。尽管新《预算法》规定国务院建立地方政府性债务风险评估和预警机制、应急处置机制以及责任追究制度。赋予财政部门对地方政府性债务实施监督的权力，并且财政部预算司下设地方政府性债务管理处，《国务院关于加强地方政府性债务管理的意见》也提出地方政府对其举借的债务负有偿还责任，中央政府实行不救助原则。但具体如何监督、如何追究责任等具体制度不明确，笔者认为首先应该进一步完善预算制度，在复式预算基础上增设政府债务预算，单独考核地方政府性债务的来源、去向、偿还情况，及时发现问题及时处理，其次应该具体明确地方官员过度举债、错位举债、越位举债、盲目举债以及偿债困难时的具体惩罚措施，最后明确政府官员的债务管理责任以及借债官员离任后与新任官员对债务的管理衔接责任。

4.借鉴国际经验，建立、健全地方政府债券保险制度和偿债准备金制度。为缓解我国地方政府的偿债压力，确保偿还地方政府性债务有稳定的财源与资金流，地方政府可以借鉴国际经验建立、健全地方政府债券保险制度和偿债准备金制度。美国规定的偿债准备金数额可以为当年还本付息总额的100%-120%，也可以为当年债券发行价值的10%，并且偿债准备金兼顾收益性与流动性，这些资金仅限于投资低风险的联邦政府支持债券，投资债券期限不能长于剩余偿债期限。日本也要求地方政府设置减债基金，其中义务教育设施建设事业债、公共用地建设事业债、区域开发事业债等项目都需要利用减债基金来进行定时偿还（杨亮，2013）。

5.注重顶层设计，建立地方财政风险内部控制制度。地方政府举债引发的地方财政风险已经受到学界高度重视，但现有文献主要集中在地方财政风险的测算（景宏军等，2014）、预警机制及预警方法的研究（张雷宝等，2009；杨志安等，2014；孙立新，2012；郭玉清，2011）。这些研究有助于对财政风险的理解、估量以及警示，但从国外地方政府破产和地方财政风险发生的短时性上看往往出现预警信号为时已晚。笔者认为预警远不及控制，即在财政风险发生前加以控制尤为重要，财政部2014年9月份出台的《财政部内部控制基本制度（试行）》既是行政部门内控制度建设的试点，也是政界的引导信号，但范围还不够广泛，正如企业内部控制制度建设绝不是财务处内部控制制度的构建，而应该是整个企业范围内部控制制度的建设，因此应进一步思考地方政府内部控制制度的建立、建设问题。

（二）机制建设

1.逐步完善市场机制，充分发挥市场功能。第一，从地方政府举债的现实情况看，我国地方政府债券的发行和流通受到限制，导致一方面债权人主要集中在银行，增加了金融的系统性风险；另一方面地方政府性债券定价不合理，城投债利息负担比较重，增加了地方政府的债务负担。因此笔者建议建立地方政府债券的风险、收益市场化定价机制，形成买者责任自负，风险自担的市场规则。第二，财政部给出的解决地方政府性债务较长期方案为PPP模式（Public Private Partnership，公共私营合作制，即公私合作），该模式的一个核心功能为转变公共产品供给机制，而保证公私合作高效供给公共物品的前提是市场机制的建立，让公私双方在市场框架中谈判合作模式、合作价格，杜绝私营企业通过政府寻租获得超额利润。

2.建立、健全地方政府官员考核机制与责任追究制度。尽管近期内不可能建立地方政府的破产制度，但可以选择让政府官员“政治破产”，即建立与地方政府财权、事权相适应的地方政府绩效考核机制与问责机制。笔者赞同陈志勇（2014）对政绩成本的计算和分析，即在考核政府官员政绩的同时要计算和分析政绩的经济成本、社会成本、资源环境成本和民生成本等以及政绩的利益归宿；目前实行官员离任审计，除此之外应该加强地方政府资产负债表审计、地方政府现金流量表审计、地方建设项目审计等，将审计结果纳入政府官员考核；对地方政府性债务的形成、偿还以及举债建设项目收益等进行跟踪审计，对过度举债、越位举债、错位举债、盲目举债以及偿还不力的官员追究责任；建立健全地方政府信用评级机制的同时建立、完善地方政府官员的信用评级机制，将地方政府信用评级和官员信用评级结果均纳入官员的考核，以期降低信息不对称导致的逆向选择风险和道德风险；建立健全对上级政府以及财政部的再监督机制，防止有机制难落实、有责任难追究。

（三）技术改进

建立和完善地方政府性债务信息系统，利用现代技术手段监督、约束地方政府与地方政府官员。从时间上看，监督、约束地方政府和官员有事前、事中与事后三种监督约束机制；从监督、约束主体来看，应该分为行政监督约束和公众监督约束。而无论什么时间和什么主体监督、约束都离不开良好的信息，因此笔者建议：一定范围内（涉及国家秘密的除外）公开地方政府举债的原因、举债的规模、举债的方式，同时公开相应建设项目的可行性、必要性以及未来债务偿还的可能性，公开地方政府的信誉品质情况（比如有无违约、拖欠等情况）和经济状况等，接受上级政府和公众的事前监督和约束；在编制和披露地方政府资产负债表的基础上，编制和披露地方政府现金流量表、地方建设项目的动态进展情况表，接受上级政府和公众的事中监督、约束；对正在建设和已经建成的项目，应该跟踪审计，将审计结果纳入举债、建设官员的考核档案；建立、完善公众举报、信访、表达诉求的信息系统，做好问政于民、问绩于民、问效于民的落实机制；与此同时继续加大反腐败力度，防止官员的机会主义倾向。

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