甘肃省精准扶贫的实践模式探索

滕海峰，李含琳（中共甘肃省委党校，甘肃兰州730070）

甘肃省精准扶贫的实践模式探索

滕海峰，李含琳
（中共甘肃省委党校，甘肃兰州730070）

本文以国家扶贫总体思路和战略导向为基础，对改革开发以来甘肃省的扶贫模式进行了总结和概括，认为，在“十三五”规划时期，甘肃省的精准扶贫一定要坚持以产业扶贫为主导方向，实施多极突破式扶贫措施。

精准扶贫；扶贫模式；探索

一、甘肃省精准扶贫的历史梗概

（一）历史过程

按照国家扶贫开发的战略部署，甘肃省的大规模扶贫开发是从1982年开始的。在那个年代，可以说全省农村人口的90%以上都属于贫困人口，贫困形式体现出深度化、多样化、复杂化的特点。1986年国家制定了206元的贫困人口标准，按照这个标准计算，当时的农村人口一半以上都属于低于这个标准的人口。在部分农村甚至存在吃不上饭、穿不好衣的情况。

（二）扶贫形式

总结30多年的甘肃扶贫，基本扶贫模式是输血与造血相结合，但是，在许多年代和区域，实际上输血扶贫占据主要地位，主要目的是解决住房、吃饭、穿衣、上学和看病等生存性问题。从扶贫的具体方式和政策上看，主要有：以工代赈、劳务输出、生态移民、易地搬迁、整村推进、物质救济、教育扶贫、医疗扶贫、科技扶贫、对口帮扶、联户扶贫、计生奖励、精准扶贫、低保低补、社会救济等。

（三）重大项目

为了解决贫困人口问题，在20世纪的80、90年代，甘肃省策划和实施了一系列重大扶贫项目。主要的有：“三西建设”、景电工程、引大入秦、盐环定扬黄工程、道路工程、通电工程、通讯工程、饮用水工程、生态移民工程、劳务产业工程、草食畜牧业工程、全膜双垄沟播工程、林果工程、地道特产工程、技能培训工程、实用人才工程、金融扶贫工程等。其中，“三西”扶贫项目是国家重点扶贫项目，也被列入联合国开发计划署的支持扶贫项目，在国际上影响很大。

二、甘肃省精准扶贫模式的探索

在30多年的扶贫开发过程中，甘肃省特别注意发现问题、调查研究、总结经验，不断提高。从1980年代到2015年，经过30多年的不断奋斗，甘肃省大面积的农村贫困人口已经得到脱贫，有些已经实现小康水平，有些已经步入富裕阶段。将这些的扶贫模式总结起来，大致有以下几种。

（一）政府推动模式

在30多年的扶贫中，甘肃省的基本扶贫模式仍然是政府扶贫，政府在扶贫开发中担当着“主角”。比如，从1982年开始，在每年的经济工作计划中、在每个“五年”发展规划中、在几乎所有的宏观政策安排中，都有扶贫开发的内容。此外，从1982年到现在，已经数次开展了帮扶工作，特别是2012年又启动和实施了“联系贫困村、联系贫困户”的“双联扶贫”措施，干部住队帮扶，领导干部到基层挂职锻炼，政府投入了大量的资金、物质和人力。

（二）社会参与模式

社会参与式扶贫在我国历来的政策导向。比如，20世纪90年代开始的东西对口援助，对口帮扶，2000开始的全国帮助西部大开发，2015年开始的精准扶贫、精准脱贫等。在这中间，国家的各个部门、各个层面都采取了主动的帮助扶贫的政策和措施，目的就是为了调动社会各界、各部门、各方面的扶贫力量。例如，全国妇联开展了“母亲水窖行动”，银行系统开

（三）公司带动模式

“公司+农户”是我国在2000实施西部大开发战略以来最为重要的扶贫方式，也是最重要的农村产业开发手段。实施这个措施的主动目的是为了充分发挥市场的作用、企业的作用激烈的作用，用利益机制促进贫困地区发生改变。如城市各种企业和公司与农村特色产业之间建立产业链条关系、契约关系、利益“共同体”关系，通过“甘肃+农户”、“公司+基地+农户”、“公司+市场+农户”等，促进农村产业发展和农民增收。根据调查，目前，在甘肃省的大中小型工商企业中，1/2以上的各类企业、大部分国有企业与贫困农村、贫困农户之间已经建立了某种经济联系。

（四）政策保障模式

甘肃省在扶贫开发中特别注意根据实际情况选择扶贫方式，将省情与脱贫紧密地结合起来，不搞“一刀切”。也就是说，贫困县、贫困乡镇、贫困村、贫困户的情况千差万别、形式多样。因此，扶贫开发必须坚持实事求是、分类指导、区别对待、因地制宜、追求实效的思路和原则。对有资源、有条件、有基础、有劳动力的农户，采取产业扶贫为主的方式，而对没有这些条件的贫困户则采取“包养方式”，如建立贫困农村的社会保障制度，实现低保低补、社会救助、社会救济等。

（五）市场引导模式

才长远发展出发、从建立和发挥农村市场经济体制的作用出发、从建立扶贫长效机制出发，今后的农村扶贫必然的需要充分考虑市场机制的功能。也就是说，不能过份估高政府扶贫的作用，要充分认识和利用市场的作用来实现扶贫和脱贫。在这方面，甘肃省也进行了一些实践探索，比如，通过市场运行机制的作用，鼓励城市工商资本到农村投资办大公司，将农民转化成工资性农民，鼓励和扶持农产品加工业的发展，扶持完善农村市场体系，引导贫困农民外出打工，或者到城镇定居，或者跨区域移民。

三、进一步做好我省精准扶贫工作的建议

（一）产业扶贫

一是产业基地建设。现有的各种农村产业基地，要在标准化、上水平、上档次上做文章。主导产业不能太多，要适当集中集聚，基地也要集中布局，不然，难以形成规模优势。二是畜牧业加工出口。要围绕“繁育+成长+育肥+加工+出口”来展开，解决加工不足是关键问题。按照一般规律，经济增长点主要集中在“加工增殖”阶段。不解决加工业，畜牧业的优势就会向外流失。三是要聚焦发展“现代农业”。我省农村有大量的山地、滩地、河谷、草场等，发展温室农业、高原畜牧业、冷水养殖业基础条件很优越。现在高速公路、高速铁路、航空通道等已经全面开通，只要面周边市场、城市，发展空间就已经很大。四是坚定实施“小产品大产业”战略。我省的地方特色产业比较多，在陇东、中部、南部、西部等，都有大量的地方特色农产品。但是，缺陷也很明显，主要是总量少、自然性和加工业很落后。五是切实助推农牧业的外向发展。要在“一带一路”上开发新的开放渠道。对农村外向型经营组织实行特殊扶持政策，在政府项目支持、银行贷款、政府贴息、个人所得税等方面予以照顾。

（二）制度扶贫

所谓制度扶贫是指：培育职业农民，农户向公司转型，建立农村现代企业制度，解决农户经营组织的合法性问题等。要加快改造农村以农户为主的经营组织的改造工作。主体形式多样化发展。既可以是农户型，也可以是合户型，既可以是独资制，也可以是股份制。农村的农户家长要向“经理”转变，也许通过一定时间的发展，农户就完全有可能变成“车间”。农民专业合作社、农村其他形式的合作经济组织等，可以直接改造为“公司”。对农村规范主体的工商认定、注册、颁证等实行“绿色通道”政策，建立一站式服务系统，免除所有管理费用。加快农村耕地、三荒地、林地、草地等发展资源的市场流动速度，要素使用权全面实现市场化。

（三）能力扶贫

能力扶贫的主攻方向：集中提高贫困农民的技术操作能力、公司运营能力、合同履约能力、市场应变能力和社会关系协调能力。改革农村教育政策，助推农民素质的提高。建议在农村和民族地区全面实施“12年义务教育”政策。建议国家对考取高等、中等职业技术教育的农村贫困户学生，都实行“学费免除”政策，费用由国家财政补齐。加快农村实用人才正规化的步伐，在培养、培训、认证、选拔、奖励等方面给予政策照顾。

（四）基本建设

建议启动农村梯田改造工程。将我省3300万亩梯田中坡度比较小、团结比较好、环境适宜的部分，改造成连片的高水平梯田，发展“梯田产业”、“杜寨模式”、企业上山等。建议将“危房改造”补助政策改成农村“贫困农户建房补助”政策，直接针对贫困户的建新房问题。把电子商务技术作为农村培训的主要业务；电子商发展一定要围绕地方特色产品来进行；打造具有甘肃特色和品格的农产品电商品牌；电商与产业基地联动发展。贫困村普遍建立“农产品电商网络服务站”。

（五）社会保障

建议省卫生系统充分考虑提高县医院的入住和治疗水平，将65个县城的县医院建设成三甲医院的水平，这对降低省城大医院压力、降低农民进城看病成本有直接的作用。增加县医院和乡镇卫生所到省城大医院、医科大学学习进修的名额。建议启动“甘肃省贫困农民免费体检项目”，对农村贫困家庭人口每年免费体检一次。建议在实施国家确定的“贫困家庭大病保险制度”的基础上，建立科学合理的“贫困人口家庭大病救助政策”制度。要特别重视贫困地区农村防灾减灾体系和制度建设，将地方病集中地区作为整体移民的重点区域，实施“地方病移民”政策。

（六）政府推动

一是分类指导。除有劳动力和脱贫可能的家庭之外，其他贫困农户要考虑整体采取“社会保障”的方式。二是分步实施。有的是发展条件问题，有的是资源型缺失问题，应该区别对待，在原则上首先经济基础设施条件，再解决发展。三是防范风险。现在围绕扶贫、以政府担保和贴息为保证的扶贫金融资金已经投入很大，要充分考虑将来的“还本付息”可能性和政府债务承担能力。四是降低成本。除财政和金融投入外，现在，其他类型的投入也很大，规模无法估算。精准扶贫也需要“精准成本”。五是稳定脱贫。应该将控制返贫率作为衡量脱贫、稳定温饱、全面客观地评价扶贫效果的重要内容，把返贫率控制在比较低的水平。

（编辑：刘国华）

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1673-9019(2016)13-0010-02

2016-05-18

滕海峰（1981-），男，甘肃兰州人，副教授，主要从事经济学研究；李含琳（1956-），男，甘肃庆阳人，教授，主要从事经济学研究。展了扶贫专项贷款，教育、科技和卫生部门开展了“三下乡”等。