少数民族地区农村公共体育设施供给困境与出路*1——以楚雄彝族自治州为例

成　英，葛小军（楚雄师范学院体育与健康学院，云南 楚雄 675000）

少数民族地区农村公共体育设施供给困境与出路*1
——以楚雄彝族自治州为例

成英，葛小军
（楚雄师范学院体育与健康学院，云南 楚雄 675000）

公共体育设施供给是体育公共服务事业发展的基本前提。针对少数民族地区农村公共体育设施供给现状进行研究分析，发现现存主要供给困境，并对其形成原因进行剖析，最终提出少数民族地区农村公共体育设施供给出路：政府主导是少数民族地区农村基本公共体育设施供给的必然选择；村民自建是少数民族传统村落公共体育文化空间重建的必然要求；多方协同是提升农村公共体育设施供给效率的有力保障；联片互动是提升农村公共体育设施使用效率的有效手段。

少数民族地区；农村；公共体育设施；供给；出路

为贯彻落实《“十二五”公共体育设施建设规划》，各级政府将公共体育设施建设纳入当地国民经济和社会发展规划中，进一步加大对公共体育设施建设的投入，促使群众健身体育场地设施的大幅度改善。在西部少数民族地区，每个行政村建设1块篮球场，并配置1副篮球架和2张室外乒乓球台的体育场地基本配置已初步覆盖广大农村，农民的体育场地和设施需求得到了一定的满足，然而，农民参与体育锻炼的情况依旧不容乐观，体育场地和设施的利用率还不高。以楚雄彝族自治州为例，对少数民族地区农村公共体育设施供给现状进行研究，旨在分析供给困境，剖析致因，探索出少数民族地区农村公共体育设施发展的新常态。

1.少数民族地区农村公共体育设施供给的现存困境

1.1公共体育设施总量不足

“十二五”以来，少数民族地区政府逐步加快地方体育基础设施建设步伐，使得当地体育场地和设施数量有了较大的提高。然而，相对于东部发达地区，少数民族地区体育场地和设施建设还是相对滞后，公共体育设施在总量上依旧缺口巨大。截至2014年底，楚雄彝族自治州人均体育场地面积为1.1平方米，远低于第六次全国体育场地普查数据显示的人均体育场地面积1.46平方米。［1］在农村地区，公共体育设施短缺的现象更为明显，很多偏远的山区行政村公共体育场地和设施依旧零配置。在楚雄，行政村农民体育健身工程数量为914个，覆盖率虽然达到76%，但是大部分行政村仅仅完成体育场地基本配置，除了篮球架、乒乓球台和一套锈迹斑斑的健身设施，再无别的体育场地和设施，农民人均体育场地面积仍未达到1平方米。在城市偏向型传统观点的影响下，少数民族地区地方政府往往以县市体育场馆建设为重点推进地方体育设施建设，忽略了农村公共体育设施的多样化建设，造成了农村公共体育设施总量严重不足，也严重影响了农村体育公共服务的质量。

1.2公共体育设施布局凌乱

在西部少数民族地区，政府在农村公共体育设施配置过程中往往以完成指标为目的，缺乏科学规划，使得农村公共体育设施布局较为凌乱。一方面，偏向性供给较为严重。为了更好地彰显政绩，城市近郊的行政村、拆迁移民村落、交通便利的自然村、人口集中的自然村、经济条件较好的行政村和旅游开发较好的少数民族村落被政府列为发展体育公共服务的重点村，也成为“雪炭工程”、 “农民健身工程”等惠民工程的设置点和地方体育基础设施建设项目的开设点，优先配置公共体育设施，而偏远的山区行政村、散居和人口较少的自然村享受体育政策关照较少，基础体育场地和设施建设严重滞后。另一方面，缺乏区域整体布局规划。区域体育公共服务体系的建立能有效解决农村体育公共服务不足问题的有效途径，然而，当前少数民族地区政府在公共体育设施供给过程中，缺乏长远目光，缺乏区域整体规划，仅以完成《“十二五”公共体育设施建设规划》的各项指标为目的，凌乱布局，很多临近村落的配置完全一样的体育场地和设施，使得很多场地和设施闲置，沦为摆设。

1.3公共体育设施供需失衡

公共体育设施的供给是为了满足人们日益增长的体育公共服务需求，应以当地人们的体育健身需求为依据进行配置，然而，在大部分西部少数民族地区，公共体育设施是“千村一面”、整齐划一的标准配备，与很多农民群众的实际需求相背离。一方面，现有公共体育设施利用率太低。在楚雄，掌握篮球和乒乓球技能的彝族农民所占比例相当低，而且大部分是青壮年男性，他们往往肩负着种植庄稼和外出打工挣钱养家的重任，繁重的体力劳动使得他们无意参加体育锻炼，再加上器材的短缺和技术指导人员匮乏，更是无人问津球场，篮球场沦为打谷场，乒乓球台锈迹斑斑，浮灰厚厚一层。［2］另一方面，人们喜爱运动项目的场地设施短缺。拥有较强群众基础的少数民族传统体育项目逐渐成了儿时的记忆，远离了生活，像楚雄彝族的弹弓、射弩、秋千、跳脚、磨担秋、陀螺等传统体育项目虽有人气，但没有场地设施，失去了开展的条件。少数民族传统体育项目是少数民族地区优秀的民族传统文化，也是当地群众最为熟知和喜爱的健身运动项目，少数民族地区农村公共体育设施的供给应重视少数民族传统体育项目群众基础的持续培养，因地制宜，优先发展少数民族传统体育场地和设施，以解群众之需。

1.4公共体育设施管护不到位

政府的一系列体育惠民政策有力地推动了少数民族地区农村公共体育设施的建设，也促进了全民体育健身活动的开展。然而，由于缺乏管理，随着时间的推移，各种公共体育设施磨损和老化的现象十分严重，场地器材维修问题日益凸显，这既影响了农民群众健身活动的开展，又给锻炼埋下了安全隐患。首先，公共体育设施质量良莠不齐。农村公共体育设施的承建单位和供给单位参差不齐， “搭便车”、“劣币驱良币”、 “偷工减料”等现象比较严重，使得很多公共体育场地和设施质量难以保证，很多农村篮球场太滑，场地排水设施缺乏，多功能健身器械不达标。其次，公共体育设施保养维护机制尚未健全。政府在农村公共体育设施供给过程中往往重视建设，轻视甚至忽略维护和保养，公共体育场地设施维护报修制度形同虚设，当前大部分农民健身工程是体育彩票捐赠建设的，故而责任主体不明确，监管力度不够，使得场地和设施养护配套经费短缺，损坏得不到及时维修。最后，公共体育设施管理维护人员匮乏。在农村地区，政府几乎没有配备专门的公共体育设施管理维护人员，兼职场地和设施管理员又缺乏维护知识和技能，使得因一个小螺丝的脱落造成整个器材不能使用的现象屡见不鲜。

2.少数民族地区农村公共体育设施供给困境的成因剖析

2.1供给主体过于单一

公共体育设施属于准公共产品，具有不完全非竞争性和非排他性，其供给主体应是多元化的。［3］然而，从少数民族地区目前农村公共体育设施供给情况来看，政府近乎是唯一的供给主体，政府扮演着“全能人”的角色，包揽了农村公共体育设施建设的全过程。从公共体育设施的规划布局、招标建造，再到后期的评估监督、养护维修，都由政府包办。这种单一的供给方式不仅导致政府财政负担过重，不能有效提高农村公共体育设施的供给水平，降低供给效率，而且容易滋生腐败，促进“搭便车”、“劣币驱良币”、“政绩工程”等现象的产生，最终导致农村公共体育设施供给是在“政府意志”主导下，具有政策性的、强制性的、灌输性的单向供给。少数民族地区地域广阔，少数民族众多，不同地域人们体育公共服务需求也不尽相同，仅靠政府供给，很难有效提升农村体育公共服务质量。只有顺大势所趋，在政府主导的情况下，引入社会资本，形成多种投资、运营形式并存的具有较强包容性的“混合结构”，实现公共体育设施供给主体多元化，促进供给方式多元化［4］，才能快速提高少数民族地区农村公共体育设施的供给水平。

2.2决策机制不够完善

公共体育设施的供给必须秉承人民主体的核心价值，必须解群众之需，令群众满意。农村地区公共体育设施的规划、建设还应当考虑农村生产劳动和文化生活习惯。［5］然而，在农村公共体育设施供给决策制定过程中，少数民族地区地方政府是上级政策的“执行者”，生搬硬套地按照政策规定执行，统一配置的篮球场、乒乓球台和农民体育健身工程等场地和设施，既未建立科学合理的决策机制，忽略决策的民主性、可行性和创新性等原则，又缺乏通畅的农民体育公共服务需求表达渠道，忽视农民群众意见的收集，导致公共体育设施供给决策未达到最优化，供给与需求严重脱节或错位，大部分场地设施成为摆设，未发挥功效。另外，“官本位”思想依旧影响着一部分少数民族地区政府人员，他们抱着“我提供我做主”的态度，或按照领导个人意志做出决策，进行农村公共体育设施供给的规划和建设。不合理的决策既影响了少数民族地区农村公共体育设施的科学布局，又难以全面考虑少数民族地区农村生产劳动、村落文化、民族民间体育等多方面因素，影响了农村公共体育设施供给质量。

2.3供给体系尚未健全

公共体育设施供给是一个系统工程，不仅包括公共体育设施的种类、布局、数量、规模等一系列建设因素组成的子体系，还包括公共体育设施运营、保养、维护、监管等一系列管理因素组成的子体系。目前，少数民族地区农村公共体育设施的供给基本完成初步建设任务，农民健身工程的建成率已达到50%，政府可以将工作的重心放在建成工程的场地维修和器材维护上，然而，在政绩观的驱动下，政府仍旧将大部分体育事业经费投入到新的农民健身工程建设中，而项目建设配套资金却难以落实，使得农村公共体育设施日常运营、保养、维护、监管等管理工作难以开展，农村公共体育设施供给体系无法搭建完全。这不仅影响了公共体育设施的使用效率，还面临着诸多安全问题。公共体育设施随着使用时间的延长其损耗程度也会加大，同时安全隐患也相应增加，只有建立起管理、维护、使用的长效机制，对已损坏的设施及时进行更新维修，对不达标的器械进行提档升级，才能降低安全事故的发生率，促使农民群众持续参与体育锻炼。

2.4体育人力资源严重不足

体育人力资源指体育系统内接受过体育专业培养教育或受过专门体育训练和培训的能够推动体育发展的体育专业人员的总称，［6］通常包括体育教师、专业运动员、社会体育指导员、体育产业专业人士和运动爱好者，而在农村，这类人才十分稀缺。［7］首先，农村体育人力资源数量不足。中小学体育教师和社会体育指导员是农村体育人力资源重要的组成部分，然而，一部分体育教师和大部分社会体育指导员均未接受过体育专业培训，体育综合能力较弱，再加上农村地区青壮年人口外流严重，体育人力资源建设乏力，使得体育人力资源总量更加不足。其次，政府对农村体育人力资源开发的投入不足。绝大多数地方政府未认识到农村体育人力资源建设的重要性，在基层没有设置专门的体育机构，更缺乏系统的管理和足够经费的投入，使得农村体育人力资源开发缓慢。最后，闲置体育人力资源的低效率利用。在少数民族地区，一大批接受过少数民族传统体育专业培训的农民是农村重要的体育人力资源，其中大部分尚处于未开发和未利用状态，造成体育人力资源的闲置。体育人力资源的严重不足不仅大大降低公共体育设施的使用效率，还深刻影响到公共体育设施的运营管理、保养、维护和提档升级。

3.少数民族地区农村公共体育设施供给的出路

3.1政府主导：少数民族地区农村基本公共体育设施供给的必然选择

虽然公共体育设施具有明显的“混合物品”特征，可以由市场提供，也可以由政府提供，但它的公益性和公共性特点决定了政府在公共体育设施供给过程中的主导地位，特别是在少数民族地区农村基本公共体育设施逐步全面覆盖阶段，政府的主导作用更加不可推卸。首先，转变观念，构建服务型政府。少数民族地区地方政府必须加强职能转变，以人为本，执政为民，以全体人民共享体育发展成果为目标，加大农村公共体育设施建设力度，促进城乡基本公共体育设施均等化，并依法执政，制定法律法规来保障农村基本公共体育设施的供给。其次，构建农村公共体育设施供给体系。在政府主导下，迅速构建合理、有效的农村公共体育设施供给制度体系，完善公共体育设施建设机制和管理机制，做好总体规划，合理布局区域内公共体育设施的配置，积极协调，负责完善资金、用地、交通等等配套工作。最后，加快政府购买公共体育设施服务步伐。完善转移支付制度，提高少数民族地区县域政府公共服务购买力，并强化政府购买公共体育设施服务的意识，明确政府购买公共体育设施服务项目细则，稳步推进购买范围，不断提升少数民族地区农村基本公共体育设施供给质量。

3.2村民自建：少数民族传统村落公共体育文化空间重建的必然要求

在少数民族地区，各少数民族呈大杂居小聚居分布，风情各异，“十里不同俗”也是常见的事情。很多传统村落都有自己独特的少数民族传统体育项目，以其构成的传统村落公共体育文化空间对村落的政治、经济、社会、文化、生态的发展产生重要的影响，然而，近些年来，在现代体育文化的冲击下，很多少数民族传统村落体育文化被破坏，正走向式微。因此，在这些少数民族传统村落中重建传统村落公共体育文化空间对村落中居住的村民健身活动的开展，乃至乡村治理都有重要的意义。为实现公共体育设施供给与村民需求的契合，政府在供给公共体育设施过程中必须要创新供给方式，以村民自建的方式建设有村落文化特色的公共体育设施成为必然选择。所谓“村民自建”，就是政府投资农村公共体育设施项目建设过程中，把项目所在地村民作为政府投资项目的一个重要主体方，参与项目建设的全过程。［8］在传统村落公共体育文化空间重建过程中，村民 （特别是少数民族传统体育文化传承人、长者）要参与项目的决策、建设、监督验收等项目实施全过程，发挥好主体作用，与政府共同组成“双主体”决策机制，共同推进项目的完成，促使农村公共体育设施供需一致。

3.3多方协同：提升农村公共体育设施供给效率的有力保障

农村公共体育设施供给是一个复杂的组织系统，农村公共体育设施供给过程中，各方供给主体进行利益博弈，一旦协同不力，推诿、扯皮、推卸责任现象就会涌现，造成供给失衡，并引发一系列公共政策博弈问题。［9］只有各级政府、社会和市场多方协同，优势互补，探索出农村公共体育设施供给的长效机制，才能有力保障农村公共体育设施供给效率的不断提升。第一，统筹协调，有序推进。地方政府在农村公共体育设施供给中要积极发挥主导作用，统筹农村公共体育设施与地方经济、政治和文化发展，统筹资金保障，统筹城乡配置，协调好政府、市场、社会组织、农民群众之间的利益关系，协调政府各职能部门，简化项目审批程序，依据“保基本、全覆盖”的原则，有序推进少数民族地区农村公共体育设施的供给。第二，多方参与，构建农村公共体育设施多元供给模式。充分发挥政府功能、市场活力、社会动力，广泛调动多方力量，积极推进市场和社会组织参与到农村公共体育设施建设事业中，构建政府、市场、社会相互结合，优势互补的多元供给模式。第三，强化履职考核，提升工作效率。将农村公共体育设施建设工作纳入乡镇相关职能部门的目标管理考核，进一步细化工作细则，明确工作责任，并构建公众参与的多维考核方式，奖优惩劣，调动工作积极性，提升工作效率，从而推进农村公共体育设施快速发展。

3.4联片互动：提升农村公共体育设施使用效率的有效手段

在农村公共体育设施供给过程中，整齐划一的标准配备既不能满足农民群众体育健身的多样需求，又造成了资源浪费，很多公共体育设施被搁置。因此，在少数民族地区实施联片互动的农村公共体育设施战略布局，打破行政分割，构建多方资源整合机制，形成合力，共同推进农村公共体育设施多样化供给。首先，整合资源，科学布局。政府应加强调研，最大限度地了解群众所需，并规划合理片区，有效整合区域内各种体育资源，充分利用人力资源、地理条件、自然条件、少数民族条件和传统体育项目规划区域内公共体育设施多样化布局，逐步构建农村15分钟体育健身圈，满足农民群众公共体育设施多样化需求。其次，区域联动，有序开展全民健身活动。建立乡镇联合、村村协作、户户帮学等区域联动方式，快速推进农村全民健身活动的开展，加强组织区域内各种体育项目的全民普及，逐步提升农民群众体育健身的知识和技能，并有序组织开展区域内有影响力的全民体育赛事活动，不断推进农村公共体育设施的全面利用。最后，建设与养护并重，构建长效管理机制。本着“谁提供谁维修，谁使用谁管理”的原则，建立农村公共体育设施管护机制，完善管护制度，组建管护队伍、落实管护经费，考核管护工作，坚持长效管理，提升片区内公共体育设施利用率，最大限度地发挥各种公共体育设施的服务功能。

［1］国家体育总局.第六次全国体育场地普查数据公报 ［N］.中国体育报，2014-12 -26（3）.

［2］成英.新农村建设背景下民族地区农村体育发展困惑及路径选择［J］.内江科技，2015（5）：87—89.

［3］张岩，唐宝盛.公共体育设施的特性与我国公共体育设施供给 ［J］.冰雪运动，2015，37（2）：46—49.

［4］张金桥，王健.我国公共体育设施供给实践的内在逻辑［J］.北京体育大学学报，2013，36（8）：6—11.

［5］中华人民共和国国务院令.全民健身条例［Z］.2009-8-30.

［6］韩春利.体育人力资源开发与管理［M］.上海：复旦大学出版社，2005：7.

［7］罗湘林.农村体育人力资源短缺及其对策分析 ［J］.山东体育学院学报，2009 （5）：8—10.

［8］邓立新.农村公共产品供给效率与制度构建 ［J］.经济体制改革，2014（3）：90—93.

［9］胡志平.利益博弈、公共政策偏向与农村公共服务供给 ［J］.农村经济，2011 （11）：8—12.

（责任编辑刘祖鑫）

Supply of Public Sport Apparatus in Rural Areas of Minority Ethnic Groups：Difficulties and Solutions -A Case Study on Chuxiong Yi Nationality Autonomous Prefecture

CHENG Ying&GE Xiaojun
（School of Physical Education and Health，Chuxiong Normal University，675000，Yunnan Province）

The supply of public sports facilities is the basic premise of sports public service career development.According to current situation of ethnic minority areas rural public sports facilities supply research analysis，it is found that the existingmain supply，and analyzes its forming reason，finally put forward the ethnic minority areas rural public sports facilities supply outlet：Government dominant ethnic minority areas the inevitable is the choice of rural basic public sports facilities supply；Villagers building is a traditionalminority village public sports cultural reconstruction the inevitable requirement of space；Multilateral coordination supplies powerful guarantee to improve the efficiency of the rural public sports facilities；Joint interaction is the effectivemeans to improve the rural public sports installations and facilities for the efficiency.

Ethnic Minority Areas；rural areas；public sports facilities；supply

G812.774.2

A

1671-7406（2016）03-0093-05

云南省教育厅科学研究项目，项目编号：2013Y059。

2016-01-06

成英 （1981—），女，讲师，硕士，研究方向：民族传统体育学。