加强地方政府投融资平台审计的探讨

●王 华 陈 龙

加强地方政府投融资平台审计的探讨

●王 华 陈 龙

随着地方政府投融资平台“井喷式”的增长，其潜在的政府债务性风险成为我国经济社会发展中的不稳定因素，审计成为当前国家清理地方政府投融资平台的有力工具。本文从社会审计及政府审计两个角度分析了地方政府投融资平台审计现状，认为在审计工作中存在着审计流程、审计机制不完善，问责机制、整体审计眼光缺乏等问题。为加强审计工作的有效性，地方政府投融资平台审计应重点向完善机制、创新理念以及建设专业队伍方向发展。

债务风险 地方政府投融资平台 政府审计

一、引言

地方政府投融资平台，指地方政府及其相关部门机构等通过财政拨款或注入土地、股权等方式，设立具有投融资功能的公益性项目，是具有独立企业法人资格的经济实体。政府以财政资金向地方政府投融资平台注资，之后将资金融入市政建设之中，以促进地方发展。地方政府投融资平台有效缓解了政府资金不足的问题，有助于政府更好地提供公共基础设施服务。但是，由于地方官员倾向于通过举债开展市政基础建设，自2010年至今，政府举债规模不断扩大，融资平台“井喷式”的增长，造成地方政府投融资平台的债务规模进一步扩大，同时，由于政府只关注投融资规模，导致投资效率低下，使得地方政府投融资平台在发展中存在较大风险隐患。政府作为社会公信力的依靠，一旦爆发债务危机，将会对国家经济运行造成较大影响。

审计作为国家经济运行的 “免疫系统”，对国家经济有着积极的保障作用，对于地方投融资平台在实际运营中可能暴露出的一系列债务风险，必须依靠审计工作来提前识别、有效预防，对地方政府投融资平台进行审计时，审计能够发挥其监督职能，降低地方政府投融资平台的舞弊行为，从而提高平台公司的会计信息披露质量。审计监督下的公开透明信息有助于更好实现基础设施及公共服务的建设。随着地方政府投融资平台不规范等问题开始暴露，国家也逐渐重视到该领域内的风险隐患，审计工作能够为国家了解以及规范地方投融资平台行为提供更真实可靠的信息来源，有助于国家引导地方政府投融资平台规范健康发展。

二、地方政府投融资平台的审计现状

地方政府投融资平台具有独立的企业法人资格，并在发展中逐步实现了市场化运作，当平台公司选择进行外部融资时，其债权人便需要通过外部审计以了解平台公司的实际经营情况，同时，由于地方政府在形式或实质上不能完全独立于平台公司，因而审计机关在政府审计工作中也需要加强对融资平台的监督。我国地方政府投融资平台审计主要包括社会审计与政府审计两类。

（一）地方政府投融资平台的社会审计现状

目前，会计事务所在对投融资平台进行审计时兼顾了传统审计方法与现代风险导向审计，在透视财务报表的基础上同时关注平台公司内部控制体系与运营风险，很大程度上补充了政府审计的不足。但是，在实务工作中，由于地方政府投融资平台运营的特殊性，其经营项目凸显了一定政府职能，使得当审计与地方政府有着密切关联的问题时，会计师事务所面临着较大的限制，无法全面了解平台公司的真实情况，主要以财务报表作为发表审计意见的基础，因而不够准确。会计师事务所仅仅基于地方政府投融资平台的财务报表进行审计活动，无法对投融资平台的持续经营能力等重大经营假设作出明确判断，若发表不恰当的审计，不仅无法满足债权人、社会机构的信息需求，同时也加大了会计事务所本身的审计风险。

（二）地方政府投融资平台的政府审计现状

我国目前对于投融资平台没有形成统一的监管体制，政府性审计主要依靠审计署与地方审计机关，其审计工作对于地方政府投融资平台来说意义重大。相对于银行和会计事务所对平台公司的审计工作而言，政府审计机关拥有良好的审计资源，包括专业人才与专业技术优势，同时，政府审计工作能够实际深入，了解平台经营的真实情况，避免审计工作流于表面导致忽视某些经营风险，披露真实的财务信息。我国曾在2010年与2013年两次在全国范围内进行了地方投融资平台的审计工作，提供了全面、权威的审计信息，政府审计机构基于实际审计工作过程中提出的意见对于地方投融资平台的审计工作提供了良好的指导，有助于地方投融资平台的良好发展。

三、地方政府投融资平台审计存在的问题

随着我国市场经济体制和公共财政体制的推进，对于政府投资项目的规范化、透明化的高要求使得审计工作也越来越重要。2008年金融危机的爆发，加快了我国地方投融资平台的发展，因而要求审计工作同步推进，加强审计监督职能，以确保国家财政资金的安全。近年来，金融危机影响日渐淡化，经济逐步复苏，市政建设中国家大量财政资源的投入也渐渐进入社会公众的视野，这要求在地方政府投融资平台的运营中，审计工作需要更进一步严格要求。2011年，审计署曾颁发了《政府投资项目审计规定》，要求提升政府投资审计质量和成效，充分发挥审计保障国家经济社会健康运行的“免疫系统”功能，推动投资审计工作更加健康发展，促进完善投融资体制。现阶段，我国地方政府投融资平台还存在以下问题。

（一）缺乏完善审计流程

在对地方政府投融资平台进行审计时，暂未形成一套完整的审计流程。首先，在政府投融资平台的实际审计工作中，许多政府投融资审计范围往往只限于项目造价本身，工程财务基本未纳入投融资审计范围，审计监督覆盖面有限。其次，在审计过程中主要依据手工测算，现代信息技术相对落后，致使数据采集与分析能力受限。再次，虽然政府审计相对社会审计拥有专业人才优势，但是在具体审计项目中，往往审计机关需要兼顾多个项目，外部压力对审计机关的审计工作质量也造成一定影响。

（二）缺乏常规审计机制

我国对地方投融资平台的审计只进行了两次全国范围内的审计，并且这两次地方投融资审计均是以专项调查的形式，审计内容主要针对平台债务问题，未形成全面的常规审计机制，缺少常规的审计机制使得政府机关在进行审计工作时，只关注已经积累至较深程度的风险，对于未显现的潜在风险不能提前识别，因而无法有效预防，重大偿债风险一旦出现便会引发政府债务危机，常规审计机制的缺乏减弱了审计实际工作中的监督职能。

（三）缺乏问责问效机制

目前政府审计机关工作主要是针对暴露问题的事后调差，审计工作未能有效联动其他部门，对于投融资平台中存在的整改情况未全部向社会公开，问责、问下效力度不够，政府机关审计应对相关责任人追究到底，采取有效的震慑措施，否则审计工作沦为一种程序化的工作，无法有效预防平台公司的经营风险，不能保证国家财政资金的安全。

（四）缺乏整体审计眼光

各地方政府审计机关是现阶段投融资平台中政府性审计的主要力量，但在审计工作中，各审计部门的眼光往往只局限在本专业领域内、各行其是，将整体性的审计工作人为地划分成不同的部分，长此以往，审计人员无法从整体层面考虑审计工作，眼光的局限降低了审计人员在工作发现风险的敏锐性，影响了审计的效率和效果。在某些情况下，审计人员的自身专业素质不足，还需要考虑外部专家的工作，从而提高审计质量。

四、地方政府投融资平台的审计发展建议

（一）完善地方政府投融资平台审计机制

通过对我国地方政府投融资平台的审计现状分析，可以看出，我们目前两次全国性的投融资平台审计是一种非常规的审计工作，审计工作中主要关注点集中于政府债务，目前针对地方政府投融资平台的审计工作没有系统的法律法规，对投融资平台审计工作中的审计目标、执行程序、事后评价等没有相应的审计机制对此予以明确指导，使得审计工作面临着无法可依的难题。

财政部、银监会等部门先后针对投融资平台的债务问题颁布了相关指导文件，对于防范投融资平台的运营风险意义重大，同时，政府审计机关应结合之前两次审计工作的经验，在加强自身监督职能的基础上，统一地方政府投融资平台审计工作流程、实施规章，明确审计重点，提高审计效率效果，从而形成常规化、标准化审计工作，尽快弥补审计工作在地方政府投融资平台方面的空白，以相关制度为基础，形成一整套完整的审计机制。另外，完善的地方政府投融资平台审计机制有助于实际审计工作中低成本、高效率目标的实现。

（二）建立地方政府投融资平台问责机制

在我国，地方官员的绩效考核主要以GDP作为参考指标，这种考核机制使得地方官员往往更加关注GDP，从而忽略地方发展的实际需求，在此背景下，地方政府倾向于通过地方政府融资平台进行大规模举债从而进行基础设施建设，这种唯“数量”论的建设模式往往占用了大量资金，导致资源利用效率低下，一旦地方官员考核指标得到满足，对基础项目建设的关注便会大大降低，然而问责机制的缺乏，致使部分地方建设面对同样的难题却无法得到有效解决，最终对市政基础建设与投融资平台运营都会造成不良后果。

为改善地方政府投融资平台发展中效率低下的局面，首先需要改变这种粗放式的城市基础建设模式，进而扭转资源错配的现状，最终提高资源利用效率，降低运营成本。建立地方政府投融资平台问责机制应从官员考核指标入手，不仅关注GDP增长，同时将地方政府投融资平台运营效率纳入考核指标，从举债规模与市政建设规模匹配程度评价官员，建立有效的问责机制，能够限制地方官员利用举债凸显政绩的行为，保证政府资源对基础设施以及公共服务建设的贡献。

（三）引入现代风险导向审计理念

现代风险导向审计模式的运用，使审计人员能主动识别与控制审计风险，相比传统审计模式而言，现代风险导向审计模式能有针对性地采取措施以降低审计风险，从而提高审计效率。为更好履行公共受托的经济责任，审计机关在对地方投融资平台进行审计工作时，应着重对平台的债务管理进行调查，督促地方政府投融资平台的合理规范经营，促进地方经济良好发展。

在审计全目标覆盖的要求下，审计工作面临质和量两方面的考验，现代风险导向审计模式能使审计人员从整体层面了解地方政府投融资平台，评估投融资平台内外部环境的风险，集中针对存在重大风险的领域进行审计调查，有效应对审计工作今后的挑战。另外，现代风险导向审计能够合理分配有限的审计资源，避免审计成本的浪费，从审计工作的供应和生产端入手，提高了审计产品的质量和审计效率。

（四）加强对口领域内审计队伍建设

由于我国对地方政府投融资平台的审计不甚成熟，以致在实际工作中，针对这一特殊领域的审计缺乏专业化的指导，从供给侧改革的角度出发，要提高审计产品的质量，必须加强审计机关专业化建设，积极培养兼具审计与投融资专业素质的队伍，提升审计机关的胜任能力。同时，地方投融资平台应加大内部审计职责，充分发挥内部监督的作用，外部政府审计能在内部审计的基础上，利用内部审计的成果，从而有效改善审计资源不足的局面，提高地方政府投融资平台的审计效率。

通过对地方政府投融资平台这一特殊领域内的审计队伍的培育，能够在对口领域内形成一套相适应的审计流程，在实施审计工作时，审计队伍的复合人才的高专业素质能在保证审计质量的前提下，明显改善审计效率，使审计资源发挥最大效用。

五、结语

金融危机爆发后，国家出台了4万亿的投资计划，以及采取扩大内需刺激消费的措施应对金融危机。在此过程中，地方政府投融资平台的出现有效解决了地方政府资金来源的难题，对推动当时国内经济发展具有重要意义。由于地方政府投融资平台规范化管理的不足，使得在运用过程中产生了一些债务风险问题，与之相应地，审计工作也面临着同样缺乏统一指导的难题。近年来，随着我国城镇化进程的快速推进，地方政府投融资平台成为了政府进行基础公共设施建设的主要方式，在如今经济发展“新常态”的大环境下，地方政府投融资平台审计工作如何更好履行监督职责，从而引导地方政府投融资平台正确发展，对我国经济环境的健康稳定具有重要意义。

（本文系全国会计科研课题 “中国管理会计指引体系研究”〈2015KJB013〉的阶段性研究成果）

（作者单位：中南财经政法大学会计学院）

1.陈波.2015.地方政府投融资平台审计中存在的问题及预防措施[J].经营管理者，5。

2.龙海.2015.地方政府投融资平台审计研究[D].财政部财政科学研究所。

3.赵倩倩.2014.对我国地方政府融资平台发展的探析[D].山西财经大学。

4.周贤莉.2012.地方政府投融资平台审计研究[D].西南财经大学。