地方债的发展现状、问题及对策研究

张　宁，胡婉婷，赵　蓉

（安徽财经大学，安徽　蚌埠　233000）

地方债的发展现状、问题及对策研究

张宁，胡婉婷，赵蓉

（安徽财经大学，安徽蚌埠233000）

“十二五”期间，我国进行了一系列地方债体制改革.然而当前随着地方政府债务规模不断扩大，地方政府债券品种的不断增多，地方性债务问题不断显现.地方性债务问题是我国深化经济体制改革进程中不可忽视的问题，也是影响我国经济增长和发展的一大隐患.本文从地方债的发展现状及面临的问题入手，结合我国当前经济发展新常态背景，逐步探索地方债发展问题对策，为解决地方性债务问题提供参考依据.

地方债；新常态；风险监管；改革创新

近年来，我国地方债以其规模大、增速快、管理不规范、监管不到位等问题成为影响我国经济长期稳定增长和健康发展的一大隐患，在金融安全、债务管理、经济运行等方面的风险不断地加剧，引起国内外各界的广泛关注.当前，我国进入了经济发展新常态经济发展模式，如何规范和完善地方债发行、使用、偿还、监管等制度是实现经济正常运行、合理增长、健康发展的关键.

1　地方债概述

1.1地方债

地方债，即地方公债，是指有财政收入的地方政府及地方公共机构作为借贷主体发行的债券，是地方政府根据信用原则、以承担还本付息责任为前提而筹集资金的债务凭证.中央政府允许地方发放地方债券，一方面，地方政府可以根据其发展要求制定切实的发展规划，合理、便捷、广泛地筹集资金以解决地方财政困难、进行公共事业建设，满足经济发展的需要.另一方面，地方政府一旦拥有自主筹集资金的权利将会更加积极地响应中央号召，进行地方经济建设，有利于中国政局稳定及其更长远的经济建设.

1.2地方债发债试点改革进程

地方政府发债试点改革大致经历了三个阶段：第一阶段是中央政府代理发行阶段，代理发行阶段是指经国务院批准，地方债由中央政府代理发行，并将其列入地方政府预算管理，在债券到期时，财政部代理地方政府还本付息以及支付发行费等，之后地方政府偿还相应款项的阶段.2009年，我国首次在全国范围内发行地方政府债券，由财政部代地方政府发行，总量达2000亿元；第二阶段是地方政府自主发债阶段，是指经国务院批准试点省（市）的地方发债规模限额，在限额范围内由各地方政府自行发行本地债券，在债券到期时，财政部代理地方政府还本付息以及支付发行费等，之后地方政府偿还相应款项的发债阶段.2011年，国务院在上海市、浙江省、广东省、深圳市这四个经济发达省（市）开展地方政府自行发债试点.从中央代发地方政府债过渡到试点地方自主发债这一举动意味着地方政府将更多地参与到政府性债券的发行中来，有助于吸引民间资本，稳定金融市场；第三阶段是地方政府自发自还阶段，地方债自发自还阶段与自主发债阶段较为相似，不同点是自发自还强调地方政府还本付息，而不再是财政部代为偿还.经国务院批准，在2014年4000亿元地方债发行总规模内，上海、浙江、广东、深圳、江苏、山东、北京、青岛、江西以及宁夏等10个地区试点地方政府债券自发自还，自发自还债券总规模为1092亿元，其余地区仍由财政部代发代还.

1.3地方债债务规模及结构

根据我国审计署《全国地方政府性债务审计结果》（审计署2013年第32号公告）显示，截至2013年6月底，全国地方政府性债务余额178908.66亿元，占当年名义GDP的30.43%，同比 2010年底全国地方政府性债务余额107174.91亿元，增加了71733.75亿元，年增速为18.63%.

2　地方债发展面临的问题及产生原因

2.1规模大、增速快，部分地区债务问题严重

地方债在我国存在了很长时间，早在建国之初我国就发行过地方债.近十年来，地方债的规模日趋扩大，增速很快，特别是在2007-2009年金融危机全面爆发之时，我国为了扩大内需、刺激经济平稳较快增长，出台并实施刺激经济增长的4万亿计划.然而在这4万亿新增投资资金中，中央预算内投资、中央政府性基金、中央财政其他公共投资以及中央财政灾后恢复重建资金占据总投资规模的29.5%，其余70.5%主要来自地方政府预算、中央政府代发地方政府债券以及政策性贷款等.地方政府为了实现这一财政目标大量举债，造成了我国地方债爆炸式的增长.截止2013年6月底，我国地方各级政府性债务总规模高达17.89万亿元.这一结果相对于2010年底我国地方各级政府性债务总规模10.72万亿增长了66.9%.

2.2采取变相举债，举债方式不规范、不透明

我国预算法明确规定：“除法律和国务院另有规定外，地方政府不得发行地方政府债券”.之所以有此规定，一方面是因为地方举债规模过于庞大，难以控制，更多的是因为举债方式的不规范、不透明导致地方债务的偿还兑现能力受到怀疑.然而事实并非如此，目前存在的大量地方性投融资平台使得这一规定被藐视，涉嫌违法的各种间接举债行为泛滥成灾.不可否认，地方债在解决地方财政困难、推进公共事业建设以及社会主义现代化进程方面发挥了巨大作用，所以合理规范地方债举债方式成为解决该问题的关键.地方政府究竟应不应该有发行债券的权利、当前存在的大量地方性投融资平台应不应该继续放任存在、地方政府支配财力的权利应该有多大才能在满足公共资金需求的情况下，更容易控制投融资风险这一问题成为我们必须面对的问题.

2.3地方债管理不规范、监管不到位

在缺少规范管理和合法合理监督、地方政府缺乏财政自律的情况下，地方债很容易“误入歧途”.地方政府一味地追求过快的经济增长速度、追求以GDP为标准的政绩，很容易造成盲目投融资，加之许多地方政府投资效率低，加重了地方政府的财政负担.一旦地方债务不能得到及时清偿，投资者很容易失去投资信心，地方政府公信力下降.更严重地是，新发行地方债券所融资金大部分用于偿还以前债务. 以2009年中央代发的2000亿元地方债券为例，约五成用于偿还以前年度债务.根据审计署发布的数据显示，截至2012年底，有3个省级、99个市级、195个县级、3465个乡镇政府负有偿还责任债务的债务率高于100%；其中，有2个省级、31个市级、29个县级、148个乡镇2012年政府负有偿还责任债务的借新债偿还的债务本金占偿还债务本金总额的比重超过20%.这样一种“拆东墙，补西墙”的做法使得地方债对经济增长的助推力大大减小.如何规范地方债管理、提高地方债投融资资金的使用效率是不容小觑的.地方政府资产负债情况混沌一片，地方债使用用途宽泛很难收到合理控制，地方债投资一些产能过剩产业，使得地方债问题加重，贪污腐败现象的不断出现更是给地方债蒙上了一层阴影.

2.4地方债对土地出让收入的依赖程度较高

截至2012年底，11个省级、316个市级、1396个县级政府承诺以土地出让收入偿还的债务余额34865.24亿元，占省、市、县三级政府负有偿还责任债务余额93642.66亿元的37.23%.虽然土地出让收入规模巨大，但与庞大的地方债规模相比差距较为明显.另外，土地出让收入受国家政策的影响，短时间内土地价格变动不大，因此依靠土地收入作为地方政府的偿债资金来源，长时间内是不可行的.

2.5中央与地方政府在利益问题上存在矛盾

地方政府为了获取财政支持，谎报虚报政府债务，加大审计部门对地方债的审计难度.地方政府谎报虚报地方债，可以将债务转嫁给中央，争取中央政府的财政拨款或者进行其他一系列的违规操作.这极大地增加了中央政府的预决算难度，不利于中央政府做出正确的决策，阻碍经济的健康发展.

3　地方债发展问题对策

3.1建立健全法律规章制度，赋予地方政府发债权利

我国《预算法》明确规定：除法律和国务院另有规定外，地方政府不得发行地方政府债券.因此，一般来说，地方债是不合法的存在.但是，目前存在大量地方性投融资平台，涉嫌违法的各种间接举债行为泛滥成灾.建议赋予地方政府发行债券的权利，扩大地方政府支配财产的权利，使地方政府成为合法的投融资主体，提高地方政府作为借贷主体的信用意识，严厉打击不合法存在的大量地方性投融资平台，在不影响公共资金需求的情况下，使得地方债的“借、用、还”都处在法律“阳光地带”，从而地方政府更容易控制投融资风险.

3.2划清地方债的权责界限，中央不再为地方“买单”

我国财政体制是集权型的，中央为地方提供担保，一般不会出现地方政府破产的情况.也正因此，追求GDP高速发展的地方政府大量举债，使得地方债风险大大加大.所以，划清地方债的权责界限必然会约束地方债的过度发行问题，大大降低中央为地方买单的风险，为此建议以下两点：

3.2.1建立规范的转移支付制度.财政管理体制改革创新是解决我国地方债问题的重要方式.我国进行分税制改革以后，中央和地方政府在财政收入方面的能力和支配权利不对等.一些地方政府，财政收入能力有限，需要中央政府的转移支付才能满足公共需要，弥补地方财政收入的不足，中央应给予地方相应的财政支持.

3.2.2明确地方政府的债务偿还机制.明确地方债的债务偿还机制应做到以下两方面：一方面，中央应推进财政体制的改革创新，合理划分中央和地方的财权和事权，使得中央政府和地方政府的财权和事权相匹配.另一方面，要建立健全地方政府的财政约束机制，完善预算约束机制、投资风险约束机制，防止地方债的膨胀与泛滥.

3.3规范地方债管理，积极处理好地方债的存量问题

在地方债发展进程中存在严重的债务存量问题，地方政府 “借新还旧”大量举债使得经济助推力大大减弱.如何“去存量”以提高地方债投融资资金的使用效率？

3.3.1公开政府资产负债情况，使得地方政府成为真正的“阳光政府”，从而减少甚至避免重复投资甚至是贪污腐败.

3.3.2推进地方债证券化改革，作为一种结构融资方式的金融创新，资产证券化可以转移分散风险，使得地方债透明度增加，提高地方政府信用，从而推动投资.

3.4深化财政体制改革，转变政府绩效评价标准

当前我国经济发展进入新常态，该阶段以提高经济发展质量和效益为价值取向，这就要求我国政府应放弃以GDP为考核标准的政务评价体系.当前，有些官员为了提高政绩过度举债，搞面子工程，把烂摊子丢给了下一届官员，下一届官员很可能放任不管，使得地方债务不能及时得到偿付.因此，为了遏制地方政府无节制的举债，要做好官员离任时的地方债务考核体制，尽量做到“谁的债由谁还”，控制好地方债的增速问题.

F812.7

A

1673-260X（2016）07-0039-02

2016-04-12

〔1〕马改艳.我国地方债务风险隐患、成因及化解对策［J］.西部论坛，2014（2）.

〔2〕傅智辉.地方债发行制度分析及改革建议［J］．新财经，2014（4）．