地方党政领导职务任期制：现状、原因与对策

朱光喜　朱燕

摘要：任期制是国家治理体系中重要的人事管理制度。我国实行党政领导职务任期制的目的主要是解决长期任职和终身制的问题。基于广西市县两级主要党政领导职务任期的考察发现，任期制在现实执行中普遍存在与预期目标不一致的另外一种问题，即任期过短和干部调整过于频繁。出现这种问题的原因既是由于部分领导干部容易产生急于晋升或调整职务的动机，更是由于现行的干部任用制度提供了不到任期就可以调整干部职务的机会空间。解决这个问题需要引导领导干部形成正确的权力意识和责任意识，需要完善任期制及相关的制度体系。

关键词：地方党政领导；任期制；国家治理体系

中图分类号：D621文献标识码：A

文章编号：1003-0751（2016）02-0016-07

一、引言

我国自20世纪80年代全面探索实行领导干部任期制的目的，是要解决新中国成立以来长期存在的领导干部能上不能下甚至是终身制，以及由此造成的权力过度集中和管理思想僵化的问题，以实现领导干部权力制约的科学化、常态化和法制化。①从最初的目的来看，领导干部长期在相同职务上任职甚至是终身任职的问题基本上得到了解决。然而，在任期制实施的实践中却出现了另外一种问题，即任期过短和相同职务上的领导干部更换过于频繁。其中最为关注的典型事件有河北邯郸20年更换12任市长②、湖北省武汉市10年更换5任市委书记③等。自2013年以来，先后有湖北、贵州、山西、安徽、云南、辽宁、福建、浙江8个省份被中央巡视组指出突出存在市县党政领导更换频繁、任职时间过短、任期制执行不到位的问题。

由此引出的问题是：当前地方党政领导干部任期制到底是什么样的状况？为什么会出现这样的状况？尽管媒体报道、政府文件和研究文献对这个问题有所涉及，但绝大部分要么是针对典型事件的评论，要么是阐释任期制的意义和必要性，缺乏以详细资料为基础的细致、系统分析，从而不能很好地描述地方党政领导干部任期制的现实状况及其原因。有鉴于此，本文在分析任期制的理论依据和我国任期制制度安排的基础上，基于广西2003年以来的市县两级党委和政府正职领导职务变动的资料，考察和探讨地方党政领导干部任期制的现状及其原因，并提出完善和落实任期制的对策建议。

之所以选择以广西为例，有两个方面的原因：一是《党政领导干部职务任期暂行规定》中规定，民族自治地方的少数民族党政领导，在相同职务上的连续任职届数和累计任职年数可以突破“连续任职不超过两届、累计任职不超过15年”的限制，这就意味着广西部分地方党政领导的任期可以更长一些，如果广西地方党政领导任期普遍偏短，那么其他地区的党政领导任期可能会更短；二是作为没有被中央巡视组指出存在市县党政领导更换频繁、任职时间过短的省份之一，如果广西的实际任期都偏短，那么那些巡视组指出问题的地区，问题可能会更为严重。因此广西具有很好的典型性。之所以选择市县两级党委和政府正职领导职务，是因为这些领导职务是最为重要也是最具有代表性的地方党政领导职务。之所以选择2003年以来的职务变动资料，一是因为广西辖区内的贺州、来宾、崇左等地级市2003年前后才正式设置，以此为起点符合实际情况；二是因为这个时期也正是新一届党中央和政府积极推行任期制并逐渐制度化的时期，这个时期的资料刚好可以反映出制度实际执行的效果。

二、任期制的理论依据与我国的制度安排

政府官员任期制又称限任制，这种制度的理论依据源于政治学中的权力制约和民主政治思想，即通过限制任职期限来防止权力滥用，同时实现权力的民主监督和更替。在雅典宪政和罗马共和国时期，一些城邦国家中的执政官和监察官就开始实行任期制。在近代代议制理论中，哈灵顿认为民选的官员应该“平等地轮流交替”④，但要保持官员权力的平衡而不是束缚官员的手脚。此后，西方国家普遍探索实行各级官员的任期制。任期制作为现代政治制度，其理论思想也体现在马克思国家理论体系中，马克思和恩格斯建立第一个共产党时就规定党的领导人要由选举产生并且要有任期。⑤此后在社会主义国家建立和发展中也普遍探索实行任期制。

任期制在本质上是以明确规定相同职务的每届任职时限和任职届数为核心内容的人事管理制度。从理论层面来看，这种制度设计实际上包括了防止权力滥用和保持权力平衡两个层面。也就是说，任期制既是相对于终身制而言的，也是相对于随意性而言的。⑥这种任期制在国家治理体系中可以起到如下作用：一是限制权力集中。由于任职时间有限制，在职务上拥有权力，届满后自动丧失权力。二是激发活力。不仅可以让官员在明确的任期时间内谋划施政，也可以让不称职的官员自动退出。三是固定任期。这样可以使国家的权力和官员更替有稳定的时间预期，有利于国家治理体系的健康运行。

我国党政领导干部任期制的雏形产生于民主革命时期党章的相关规定，从党的第二次到第七次全国代表大会通过的党章都不同程度地对各级党组织及党的干部的任期做出了规定。⑦新中国成立以后，1954年的《宪法》和1956年八大通过的党章等重要法规，都规定了国家机关和党组织中的高级干部实行任期制。但这些制度并没有得到很好实行，实际上仍存在终身制，并由此造成权力长期过度集中、管理思想僵化、干部队伍缺乏活力的问题。改革开放初期，邓小平充分认识到终身制的严重弊端，提出“对各级各类领导干部（包括选举产生、委任和聘用的）职务的任期，以及离休、退休，要按照不同情况，作出适当的、明确的规定”⑧。从20世纪80年代中期地方开始试点以来⑨，我国领导干部任期制经历了30年的探索历程。2006年《党政领导干部职务任期暂行规定》的颁布，标志我国领导干部任期制基本形成。

依照《党政领导干部职务任期暂行规定》的基本要求，中央机关和工作部门的正职领导成员，县级以上地方党委、政府领导成员和纪委、法院、检察院正职领导成员，省级和地市级党委、人大常委会、政府、政协工作机关和工作部门的正职领导成员适用任期制。上述党政领导职务每个任期为5年，在相同职务上任职不超过两个任期，其中民族自治地方的少数民族领导干部可以适当放宽。《党政领导干部职务任期暂行规定》还明确规定，党政领导干部在任期内应当保持稳定，除达到退休年龄、由于健康原因不能或者不宜继续担任现职务、不称职需要调整职务、自愿辞职或者引咎辞职和责令辞职、因受处分或处罚需要变动职务或者被罢免职务和因工作特殊需要调整职务6种情况外，应当任满一个任期。因此按照制度的规定，县级以上地方党委和政府领导成员在同一职务上除特殊情况外，任职时间不能少于5年，只有在6种特殊情况下才可以在任期中调整职务。为了落实任期制，中共中央组织部2009年还专门下发了《关于严格执行干部职务任期规定保持干部在法定任期内稳定的通知》，并特别规定“市、县、乡党政领导班子成员在同一个岗位应当任满一届，无特殊原因未任满一届不得调动”。endprint

三、地方党政领导职务任期制的现状

本文以广西市县两级党委和政府正职领导职务变动为例来考察上述任期制基本规定执行的现实状况。通过政府网站、任命文件和公告以及查阅县志等途径，搜集了2003年1月至2014年12月期间广西地级市市委书记和市长、县（区）党委书记和县（区）长的任职的起止时间和去向以及领导干部的个人任职简历等资料。为了保证分析资料的准确性和完整性，剔除了在任职信息或个人任职简历存在缺失的任次。最后，获得全部14个地级市42任次书记和47任次市长的资料，以及110个县（区）中108个县（区）227任次书记和104个县（区）205任次县（区）长的资料。这里使用任次而不使用人数，是因为不少情况下存在相同领导干部在相同级别职务上在各地平调的情况，在这种情况下，一名领导可以有多个任次，因此计算任次比计算人数要准确。

1.任职时长情况

为详细考察任职时长的情况，本文分析了各个职位上各任次领导干部任职的平均时长、最长任期、最短任期、不同任职时长上的任次分布及直方图峰值。

从平均任职时长来看，4个领导职务都在3—4年之间，离制度规定的5年时间相差1年多；其中县（区）长和县（区）委书记基本3年过一点就要更换，市长和市委书记略长，但也不到4年就要更换。

从所有任次不同任职时长的具体分布来看，能够任职5年以上的县（区）长、县（区）委书记、市长、市委书记分别只有10.7%、19.4%、19.1%、21.4%，除市委书记之外，平均5任次领导干部中能够任满一届的还不到1任次。在5年以下的任职时长分布中，县（区）长和县（区）委书记较为集中于1—2年、2—3年、3—4年三个时段，市长和市委书记较为集中于1—2年和4—5年两个时段。

如果严格按照制度的规定，地方党政领导干部的更换应该是在制度规定的任期5年届满的时候，也就是第60个月的时候，但正是由于实际任职时长绝大部分都不到5年，因而也就难以在制度意义上的时间点实现领导干部的更换。在样本中，刚好任满5年并更换的县（区）长、县（区）委书记、市长、市委书记分别仅有2.0%、5.7%、8.5%、7.1%。而在任职时长超过5年，也就是连续任第2届的任次中，也都是在任期中途更换的，而不是到第2届任期满的第120个月更换。因此，能严格执行任期制的任次只占很少部分。

2.任职去向情况

为保证党政领导干部在任期内的稳定，制度还规定了在任期未满时调整职务和更换领导干部的6种条件。实际中的职务调整是否符合规定，可以从领导干部任职后的去向情况来判断。本文统计的所有不到规定任职时长（包括连任但最后一个任期仍然不满的情况）任次的市县两级党政领导正职的任职去向见表2。

本文根据样本的实际情况将任职去向分为晋升、平调、退居二线、国企任职、辞职、违纪违法、死亡、殉职和退休9种。晋升包括晋升到更高级别职务上的情况和由政府领导正职调整到同级别党委领导正职情况两种。之所以将后一种情况也视为晋升，是因为虽然两种职务行政级别相同，但由于政府受党委领导，在行政管理实践中都是视为晋升，例如由县长职务调整到县委书记职务的情况。平调是指调整到县（区）之间或地级市之间的相同职务上的情况，以及县（区）党政领导正职调整到市直部门正职、地级市党政领导正职调整到省直部门正职的情况。退居二线是指调整到同级人大、政协或非领导职务的情况。国企任职是指从党政领导正职调整到国有企业任职的情况。

从分析结果来看，所有任次的县（区）长、县（区）委书记、市长、市委书记的任职去向高度集中于晋升和平调两种情况，除市委书记职务外均在90%以上；而其他去向情况除到国企任职和违纪违法被处理占据一定比例外，基本都只有个别任次才出现。如果对照制度规定的6种情况，退居二线、辞职、违纪违法、死亡、殉职和退休6种情况可以对应于达到退休年龄、健康原因不能或者不宜继续担任现职务、不称职需要调整职务、自愿辞职或者引咎辞职和责令辞职、因受处分或处罚需要变动职务或者被罢免职务5种情况，那么晋升、平调和到国企任职只能理解为“因工作特殊需要调整职务”。但这种“特殊性”在实际中却成为普遍性，分别占据任期不满的县（区）长、县（区）委书记、市长、市委书记去向的96.1%、93.0%、100%、87.1%。

从上述广西市县两级党政领导正职任职时长情况和任职去向情况的分析来看，任职时间过短和不满任期频繁调整地方党政领导职务是普遍存在的现象。这种分析结论也从其他的资料中间接得到验证。例如：有媒体报道，云南省的县委书记和县长的平均任职时长为2年⑩；近80%的地级市市委书记任职未满一届B11；等等。因此，任期制的执行可以说是严重不到位。

四、地方党政领导职务任期短的原因

地方党政领导职务任职时间长短在逻辑上取决于两个方面的因素：一是领导干部个人的动机因素。如果容易产生急于晋升或调整职务的动机，就会不断采用行动策略以实现目标。二是制度是否提供机会。如果制度本身存在让领导干部短期调整职务的机会空间，那么急于晋升或调整职务的行动策略就会成为现实。

1.个人动机方面的原因

尽管官员担任政治职务的动机不尽相同，但都有一个共同的因素，就是谋求晋升或者更好的职务。从客观的角度讲，在既定的政治体系中，能够晋升到更高级别的职务或者调整到更好的职务是官员的能力和价值的重要体现。但是如果官员容易产生急于调整职务的动机和心态，则必然会影响任职期限的稳定。从表2中不到任期结束就调整职务的党政领导干部任职去向来看，县（区）长、县（区）委书记、市委书记晋升的比例都在50%以上，也就是有一半以上是晋升，而在市长职务上也有44.2%是晋升。出现这种状况虽然不少是有客观原因，但从某种程度上也可以反映出部分地方党政领导干部存在急于谋求晋升的动机。

这种急于谋求晋升的动机与我国当前的政治生态有关。长期以来，我国党政干部的培养和选拔都十分注重基层经验和逐级晋升，这种方法本身是有利于锻炼官员的实际工作能力的。但是由于两个方面的原因，这种方法在实际中也会刺激官员形成急于谋求晋升的心理。一是党政领导干部的职务级别层次较多。例如从最底层的办事员升到省部级就要至少跨越科员、副科级、科级、副处级、处级、副厅级、厅级、副部级、正部级9个级别，如果每个级别上都任满一届5年，至少需要45年时间，因此要想晋升到更高级别的职务，必须要在尽可能短的时间内跨越各个中间级别。二是党政领导干部的晋升中尽管没有明文的统一规定，但各地都不同程度上存在年龄的限制，也就是说超过年龄就不能晋升到某个级别的领导职务。在党政领导干部尤其是基层党政领导干部中，存在“年龄是个宝”的原则，甚至还引发干部年龄造假的不良现象。为此，2014年中央巡视组还指出了云南、天津等省份不合理地设置提拔干部年龄限制的问题。在这两个因素的作用下，地方党政领导干部能够晋升高级别职务的策略是“小步快跑”而不是“缓慢前进”，由此会导致部分领导干部产生急于在每个级别职务上晋升的动机。endprint

这从本文样本中党政领导干部的任职轨迹中可以体现出来（表3）：在首次担任市县党委和政府领导正职前，县（区）长、县（区）委书记、市长、市委书记工作的工作年限分别是20.1年、23.6年、27.2年、30.8年，经历的职务数分别是10.5个、11.6个、12.8个、14.0个，平均每个职务任职时长分别为23.0个月、24.4个月、25.5个月、26.4个月，基本都在2年左右。在这种“小步快跑”的策略下，党政领导干部尤其是各级政府主要党政领导干部就可能会缺乏在相同职务上长期任职的动力。

除了直接谋求尽快晋升之外，部分领导干部还存在谋求更好的职务的倾向，毕竟在金字塔式的职务级别体系中，只有一部分领导干部才能够最终晋升上去。所谓“更好的职务”是针对领导干部个人而言，即使不能直接晋升，相对而言也认为比较合适的职务。这在本文的样本中充分体现在调动后的任职地点上。表4显示了样本中所有任次职务被平调之后的位置去向：省会省直是指平调到省会城市或省直部门任职，市区市直是指平调到市区或市直部门任职，平行地区是指在不同地级市之间或一个地级市内不同县（区）之间的调整，其他位置是指平调到所在行政区划的上级行政区划辖区之外任职。

在平调的情况下，很明显领导干部都倾向于调整到行政中心或直属部门任职，实际上直属部门本身也基本都位于行政中心位置。县（区）长和县（区）委书记有60%以上都是平调到市区市直任职，还有个别直接平调到省会省直任职；市长和市委书记50%以上平调到省会省直任职，其中市委书记则高达74.1%。即使是调整到平行地区任职的，大部分也是从落后的、偏远的地区调往地理位置相对优越、经济基础相对好的地区任职。简言之，即使不能晋升，也要尽快平调到“好一点”的地方去。

2.制度方面的原因

如果仅仅只是有领导干部个人的动机而没有制度的机会空间，谋求尽快晋升或者调整到更好的职务上去的现象就不会产生，至少不会普遍产生。我国地方党政领导职务调整频繁、任期过短的问题与相关的干部制度密切相关。主要有以下几个方面。

第一，领导干部的任用和任期基本制度上的机会空间。《党政领导干部职务任期暂行规定》中虽然规定了不到任期可以调整职务的6种情况，6种情况中前5种情况是可以客观衡量的，但对于第6种情况什么是“因工作特殊需要调整职务”缺乏明确的说明，在实际中就没有标准，甚至只要是有需要就可以视为“因工作特殊需要”。在这种情况下，《党政领导干部选拔任用工作条例》又规定提拔担任领导干部职务需要有下一级职务工作经历，并且规定“提任县处级以上领导职务，由副职提任正职的，应当在副职岗位工作两年以上，由下级正职提任上级副职的，应当在下级正职岗位工作三年以上”。这个规定等于允许任职2年或3年的时候就可以晋升。因此，在各地干部管理的实践中，2年或3年就成为可以调整的时间标准。

以本文样本中的139任次得到晋升的县（区）长和111任次得到晋升的县（区）委书记为例（表5）：绝大部分是在任职后1—2年、2—3年、3—4年3个时间段上得到晋升的，如果从最原始数据的直方图上观察，则更为明显地集中于2年前后和3年前后的时间点上。以2年或3年作为调整干部的时间标准在一些省份的巡视整改报告中得到了印证。例如，山西省委针对中央巡视组指出的“地方主要领导调整比较频繁、领导干部任期制执行得不够好”的问题提出的整改措施是，“领导干部在同一单位同一职位任职不满2年的不得调整。市、县、乡党政正职在同一岗位任期不到3年进行调整的，要书面报告上一级组织人事部门，经批准同意后方可进行”B12。这样的整改措施还体现在湖北、辽宁、福建等省份的整改报告中。这实际上仍然是以2年或3年作为标准，解决的只是任职2年都不到就调整职务这种明显过快的问题。

除此之外，《党政领导干部选拔任用工作条例》和《党政领导干部交流工作规定》还规定了交流任职制度，其重要目的之一是“通过交流锻炼提高领导能力”，而“县级以上地方党委、政府正职领导成员”属于重点交流的对象，并且“新提拔担任县（市、区、旗）以上地方党委、政府领导成员的，应当有计划地易地交流任职”。这种干部交流任职制度也会为地方党政领导干部不到任期平调职务提供依据。

第二，某些具体的领导干部任用制度提供的机会空间。这突出表现在近年来全国各地兴起的公开选拔领导干部的方法上。通过公开竞争性选拔领导干部的方法可以打破领导干部晋升“论资排辈”的弊端，为优秀领导干部的晋升提供了新的渠道，但是这种方式也会为地方党政领导职务频繁调整提供制度空间。在实际的公开选拔中，对于担任下一级领导职务设置的资格条件基本上是遵循《党政领导干部选拔任用工作条例》规定的时间标准。也就是说，在县（区）党委或政府正职领导职务上任职3年就可以参加副厅级领导职务的选拔。如果公开选拔成功，就会出现不到任期就晋升的情况，而晋升后空缺的职务只能重新调整。广西从1998年就开始实行公开选拔厅级领导干部的方法B13，其中仅2003年公开选拔的50名副厅级领导干部中，就有13名是从县（区）党委或政府正职领导职务上晋升的。公开选拔领导干部甚至还会造成“逢提必考”和“考试专业户”的现象B14，通过公开选拔晋升的领导干部在新的职务上任职刚达到最低规定时间，就又参加更高级别职务的公开选拔，这又会加快地方党政领导干部调整的频率。

第三，某些与此相关的其他制度也会间接提供机会空间。例如，地方领导干部的政绩考核制度。由于地方领导干部的政绩考核制度不完善，一些地方领导干部任职后就会搞些“短、平、快”的政绩工程，并以此作为谋求快速晋升或调整的理由。再如，由于制度和历史的原因，我国省、市、县、乡党委和政府的换届并不总是同步进行的，当上一级党委和政府更换领导干部后，即使下一级党委和政府没到换届时间，上一级党委和政府领导干部为了开展工作，往往会调整一批下一级党委和政府的领导干部。这些情况都会间接地为不到任期就调整地方领导干部提供机会空间。endprint

需要注意的是，上面分析的造成地方党政领导职务任期制执行不到位的两个方面的原因之间并不是截然分开的。部分领导干部急于谋求晋升或调整职务的动机并不是单纯产生的，与干部任用制度中一些有形和无形设置的诸如“年龄杠杆”等条件密切相关。同时，“交流任职”“公开选拔”等制度不仅为频繁调整领导干部提供了制度机会，也会进一步间接刺激部分领导干部产生急于谋求晋升或调整职务的动机。因此，两个方面的因素是交互影响的。

五、完善地方党政领导职务任期制的对策

任期制是现代政府治理体系的重要组成部分。地方党政领导干部尤其是主要领导干部任职的稳定性，直接关系到地方政府治理体系的优化和治理能力的提升。这在市县两级显得尤其重要。任期制执行不到位和地方领导干部调整过于频繁，不仅影响到领导职务必要的稳定性，而且还会影响到地方政府治理目标和公共政策的稳定性。本文分析的广西各地级市中就存在因主要领导干部更换过于频繁而导致出现不少“半拉子工程项目”“半截子政策项目”“新官不理旧政”的情况。要解决任期制执行不到位和任期过短的问题，要从以下几个方面着手。

第一，在思想上要引导领导干部形成正确的权力观、利益观和事业观。地方党政领导干部要树立执政为民的理念以及规范的权力意识、责任意识和担当意识，尤其是“不能有临时工的思想”B15。在思想上不能把晋升作为唯一的价值和追求，要认识到在任何岗位上都是为人民服务，都能体现事业发展的价值。尤其是市县两级党政主要领导干部要深化其对社会稳定和国家治理重要性的认识，做到“得一官不荣，失一官不辱”B16，以此促使地方党政领导干部形成正确的为官动机。

第二，以科学严密的制度体系来保证任期制的实施。要完善领导干部任期制的相关制度，修改与任期制相冲突或影响任期制实施的相关规定。主要包括：在《党政领导干部职务任期暂行规定》中明确不满任期“因工作特殊需要调整职务”的具体情形，并且严格规定党政领导干部任期内因工作特殊需要调整职务的操作程序；在《党政领导干部交流工作规定》中明确不满任期安排交流的具体范围，尤其是要严格规定“因工作需要交流的”和“需要通过交流锻炼提高领导能力的”具体条件；在《党政领导干部选拔任用工作条例》中完善领导干部选拔方法尤其是竞争性选拔领导干部的方法，在资格条件中规定的前一个职务任职年限要与任期制中规定的任期一致，清理各地自行设置的领导干部职务调整过程中一些诸如“年龄杠杆”等不合理的惯例和政策。通过制度的完善将随意调整地方党政领导干部职务的制度空间限制在最小的范围内。

第三，要加强对地方政党领导干部任用的监督和考核。在地方党政领导干部职务调整，特别是晋升过程中，要严格执行公示制度，使干部选拔任用的程序能够全方位接受社会公众和媒体的监督，并全面实施干部任用责任追究制度，防止出现“上级领导更换一人，下级领导调整一片”的现象。同时完善对地方党政领导干部在任期间的考核制度，杜绝短平快的“政绩工程”和“形象工程”，要全面考核任职期间的执政思路和工作实效，严格禁止投机取巧的“突击提拔”和“临阵调整”。

第四，需要尽快完善地方党政领导干部尤其是基层干部的待遇制度。党政领导职务是金字塔式结构，只有少部分干部能够不断晋升或者调整到“较好”的位置上，大部分干部只能在基层职务上长期任职。而职务的高低和位置的“好坏”直接与干部的待遇挂钩，这种待遇制度必然会影响地方党政领导干部的思想动机。要全面实行党政领导干部职级与职务并行、待遇与职级挂钩的制度，即使不能晋升或调整到更高、“更好”的职务上，自身职级也能提高从而享受更高待遇，解除在相同职务上长期任职的后顾之忧。并且，这种制度不仅限于目前规定的县级以下机关公务员，还可以扩大到地级市机关公务员和县处级党政领导干部，以此为地方党政领导干部在相同职务上稳定任职提供制度保障。

注释

①⑥罗中枢、刘吕红：《论任期制与干部制度体系建设》，《上海行政学院学报》2013年第3期。

②⑩支振锋：《严格任期制，避免官员成“临时工”》，《法制日报》2013年7月15日。

③B11褚朝新、罗婷：《铁打的岗位流水的书记任期制未必能有效遏制地方腐败》，《南方周末》2013年12月20日。

④[英]哈灵顿：《大洋国》，何新译，商务印书馆，1981年，第36页。

⑤《党的建设辞典·任期制》，人民网，http：//theory.people.com.cn/GB/49150/49151/10410185.html，2009年11月19日。

⑦韩强：《党内领导职务任期制的沿革及启示》，《中共中央党校学报》2002年第5期。

⑧邓小平：《邓小平文选》第2卷，人民出版社，1994年，第331页。

⑨韩强：《领导干部任期制的理论考察与反思》，《政治学研究》2007年第1期。

B12中共山西省委：《中共山西省委关于巡视整改情况的通报》，《山西日报》2014年6月7日。

B13何龙群：《广西公开选拔厅级领导干部的历程及经验》，《广西社会科学》2010年第2期。

B14刘学民：《市县竞争性选拔干部考评工作存在的问题及其对策》，《中州学刊》2015年第5期。

B15习近平：《做焦裕禄式的县委书记》，《学习时报》2015年9月7日。

B16《习近平给市县书记念对联：得一官不荣，失一官不辱》，凤凰网，http：//news.ifeng.com/mainland/xijinping/detail_2013_11/27/31599596_0.shtml，2013年11月27日。

责任编辑：浩淼思齐

Abstract：Tenure system is an important personnel system of state governance system. The purpose of the tenure system for party and government leading officials is to solve the problem of long-term tenure and lifelong tenure. Based on the investigation of prefecture-level city and county′s chief party and government leading officials tenure in Guangxi， we find that， there are common problems inconsistent with the expected target during the actual implementation. That is， the tenure is too short and the cadres are reappointed too frequently. The reason for those problems is that， some of the leading cadres are likely to form the motivation of quick promotion or reappointment. And the more important reason is that， the existing cadre appointment system provides the opportunity to reappoint cadres′ position during the tenure. To solve those problems， we should guide the leading cadres to form correct power consciousness and responsibility consciousness， and improve tenure system and related system.

Key words： local party and government leading officials；tenure system；state governance systemendprint