土地征收过程中存在的问题及法律对策

文云云

（甘肃省庄浪县国土资源局，甘肃　庄浪　744600）

土地征收过程中存在的问题及法律对策

文云云

（甘肃省庄浪县国土资源局，甘肃庄浪744600）

随着我国城市化的不断推进，高频率的城镇建设征收了大量集体土地，由土地征收引发的社会矛盾也越来越严重，失地农民权益的保障已成为促进社会经济建设顺利进行必须研究的问题。笔者总结了土地征收过程中的几个突出问题，并提出了相应的解决对策。

土地征收；问题；法律对策

一、土地征收过程中的突出问题

（一）征地规模大，失地农民人数不断上升

近几年，我国经济发展迅速，用地量也在逐步加大，在经济全力前进的同时，我国大量耕地变成了建设用地，而根据《中华人民共和国土地管理法》“第四十三条任何单位和个人进行建设，需要使用土地的，必须依法申请使用国有土地；前款所称依法申请使用的国有土地包括国家所有的土地和国家征收的原属于农民集体所有的土地。第四十四条建设占用土地，涉及农用地转为建设用地的，应当办理农用地转用审批手续。”之规定，凡是进行建设需占用集体土地的必须进行征收为国有土地后才能实施，而对政府的征地行为缺乏有效约束，各级政府不仅在城市基础设施建设、发展教育文化和社会公益性事业等方面大规模征用农民耕地，而且征用农民土地进行招商引资，用于开发区、房地产等商业性项目建设，这就需要大量的征地，而把大量集体土地变为国有土地的同时，大量农民失地、失业，失地农民人口数呈逐年上升态势。

（二）征地程序不规范，征地工作中干群关系紧张

根据《中华人民共和国土地管理法实施条例》“第二十五条征用土地方案经依法批准后，由被征用土地所在地的市、县人民政府组织实施，并将批准征地机关、批准文号、征用土地的用途、范围、面积以及征地补偿标准、农业人员安置办法和办理征地补偿的期限等，在被征用土地所在地的乡（镇）、村予以公告。被征用土地的所有权人、使用权人应当在公告规定的期限内，持土地权属证书到公告指定的人民政府土地行政主管部门办理征地补偿登记。市、县人民政府土地行政主管部门根据经批准的征用土地方案，会同有关部门拟订征地补偿、安置方案，在被征用土地所在地的乡（镇）、村予以公告，听取被征用土地的农村集体经济组织和农民的意见。征地补偿、安置方案报市、县人民政府批准后，由市、县人民政府土地行政主管部门组织实施。对补偿标准有争议的，由县级以上地方人民政府协调；协调不成的，由批准征用土地的人民政府裁决。征用土地的各项费用应当自征地补偿、安置方案批准之日起3个月内全额支付。”之规定，征地应严格实行“两公告一登记”制度，但由于征地在最近几年来成为部分地方主要财政收入来源，征地行为也成为了地方政府和老百姓不和谐的一个重要因素，因此，有些地方政府千方百计想发展经济，想壮大地方财政收入，想征地，但根据近几年的干部考核标准，从中央到地方高度关注社会稳定工作，信访又成了一个领导头痛的问题，而恰恰在征地过程中又极易出现信访现象，于是有些地方政府在征地过程中没有严格执行“两公告一登记”（指征地方案公告、补偿安置方案公告和补偿登记）制度，农民对哪些土地需要征用、征用的目的和范围、补偿标准等信息缺乏了解，政府认为老百姓了解的越多上访的概率越高。然而，老百姓越不明白越认为政府在征地里面有为人不可知的文章。因此，程序不规范就形成了矛盾，另外，根据我国的法律，农村土地属于集体所有，因此在征地的过程中，从法律程序来看，地方政府不需要直接与单个的农户沟通，只需要村委会干部同意即可。虽然法律上规定了征地公示、村民代表大会等程序，但是实际操作过程中村民并没有太多的权力来制约和反抗不合理的征地，毕竟农户只拥有土地承包权而没有土地所有权，而对于村委会干部而言，一方面，征地收益中的相当一部分属于村集体经济组织，由其支配；另一方面，上级地方政府的征地压力与村民的不合作压力相权衡，往往是地方政府占上风。因此，他们往往不能很好的代表农户利益，于是，征地过程中就出现了矛盾，根源就在于政府在征地过程中不公开、不透明，没有严格按征地程序进行，也有一个不容忽视的问题，就是在政府征求意见的过程中，有部分群众也会提出一些不合理的要求，2011年庄浪县在县城南扩征地过程中，在征求老百姓的意见时，就曾有人提出要自己“卖出土地”给开发商，也有人提出要按大城市的征地补偿标准来补偿，也有人提出必须给自己找一份行政工作才能答应自愿征地，还有更胜者不计其数，这也是部分政府怕征求老百姓意见的原因之一，但这不能成为政府不按程序来办的理由。

二、解决对策

（一）从加大闲置土地管理和土地收益金管理入手，减小征地规模

尽管多年来我国一直强调实行最严格的耕地保护制度，并从立法、司法、行政、惩治违法等方面采取了一系列重大措施，但由于多方面因素的影响，不少地方违规违法的征地热依然没有得到有效制止，使失地农民问题愈来愈成为影响社会稳定的重要因素之一，这与我国土地财政有千丝万缕的联系，要从根本上解决这一问题，各级人民政府和相关部门就必须采取措施坚决贯彻执行最严格的耕地保护制度，把基本国策落到实处，从根本上减少失地农民的产生，避免失地农民问题的加剧，这就要求，应严格限制地方政府的征地权限，避免征地权使用的无限扩大化。同时，对地方政府审批土地所得款项，应全部上缴中央财政，中央政府可按一定比例返还其专项用于城市基础设施建设，逐渐弱化以至完全剥离地方政府与征地之间的直接利益关系，从机制上帮助其走出“以地生财、违规圈地”的怪圈，最终达到保护耕地和农民利益之目的。然而，也不可否认，发展就需要占地，那么我们何以足量供地保发展？笔者认为可以从加大对闲置国有土地的清理清查入手，加强对闲置土地的合理利用以保用地需求。近几年，虽然政府采取多种措施，加大闲置土地的清理清查，然而地方政府在做这项工作时，采取了保护性措施，对一些地方政府占有的闲置土地轻易清理不出，一些闲置工业用地因涉及多方面原因而未清理，造成在大量征地的同时而国有土地闲置。

（二）规范征地程序，确保依法行政

各级政府在征地过程中，应根据《中华人民共和国土地管理法》和“《中华人民共和国土地管理法实施条例》的相关规定，严格执行征地程序的“两公告一登记”制度（即：《征用土地公告》和《征地补偿、安置方案公告》）和听证制度。在征地方案的实施过程中，还应严格执行法定程序，按预定方案有序组织实施，避免“野蛮拆迁”“暴力执法”等危害失地农民合法权益事件的发生，切实保护失地农民权益，维护社会的和谐与稳定。应做到两个方面：一是根据国务院关于“先保后征”的原则，建立被征地农民社会保障工作审核制度，征地项目报批前，必须先行制定拟征地块所涉及的被征地农民社会保障安置方案，并报经相应的人力资源和社会保障部门审核同意。审核主要包括以下内容：本地政府颁布实施的被征地农民社会保障实施办法是否符合国务院有关文件精神；拟征地块被征地农民社会保障实施方案中有关保障对象、项目、标准以及资金筹集情况等内容是否合法有效；征地单位提交的社会保障资金的付款凭证、收款凭证及相应银行的进、对账单；被征地农民社会保障安置方案纳入征地报批前告知、听证等程序的情况；被征地农民知情、参与、表达、监督等民主权利的维护和实施情况等。同时要有规范的相应审核备案程序。二是强化失地农民的利益主体地位，取消集体代替农户参与征地决策的权利，赋予被征地农民参与谈判征地补偿价格的权利征地补偿价格的决定机制应该是被征地农民能够参与并自由表达意愿的谈判机制。

（三）加强土地合理流转，让失地农民重新获取生产资料

根据我国国土资源管理法规，土地占用实行“耕地占补平衡”制度，即占多少补多少，而且是先补后占，从而保证了耕地总量不减少，全国不突破18亿亩耕地红线，从另一个角度讲建设用地虽然占了耕地，但通过“补地”，耕地总量并没有减少，而减少的只是被征地的农民和所属集体的土地。假设从大的方面看，可以认为我国耕地并没有减少，也就不存在失地的问题，然而，在我国农村土地属于村集体所有，国家又没有关于集体土地在村集体之间流转的规定，所以虽然耕地未减少但征地后还是有人失地了。就从庄浪县近年来的情况来看，2008年至2011年共征地834亩，而从2008年开始分别实施南洛河、上洛河、洛河谷地、韩店聂子坪、朱店小湾等5个土地开发整理项目以来共新增耕地11 363.75亩，如果项目新增耕地来补偿失地农民耕地的话绰绰有余，然而，因为项目实施离征地农民较远，无法把项目新增耕地用来补偿被征地农民的失地，而只能交付项目实施当地的群众使用，所以，被征地农民还是失地了。根据我国《中华人民共和国物权法》“第一百二十八条土地承包经营权人依照农村土地承包法的规定，有权将土地承包经营权采取转包、互换、转让等方式流转。流转的期限不得超过承包期的剩余期限。未经依法批准，不得将承包地用于非农建设。”和《中华人民共和国土地承包法》“第十条国家保护承包方依法、自愿、有偿地进行土地承包经营权流转。第十二条农民集体所有的土地依法属于村农民集体所有的，由村集体经济组织或者村民委员会发包；第三十四条土地承包经营权流转的主体是承包方。承包方有权依法自主决定土地承包经营权是否流转和流转的方式。”之规定，在充分肯定了农村土地承包经营权的流转的同时土地流转又限予承包方之间，而承包方之间的流转是农户之间的流转，因此有一定的局限性，根据我国近几年的实践，土地流转也一般在村集体内进行，而集体所有土地在集体之间能否流转和如何流转并未规定。

笔者认为应从以下两个方面来解决这个问题。一是从《中华人民共和国物权法》和《中华人民共和国土地承包法》入手对土地的跨区域流转加以明确规定，合理引导土地在村集体之间的流转，让失地农民重新获得生产资料。二是《中华人民共和国土地管理法》和《中华人民共和国土地承包法》中要对失地农民的重获承包权加以规定，也就是在土地承包期满后，要通过调整让失地农民重新得到承包权，地方政府可以通过地域调整的办法，让被征地农民再一次获取土地，从而从根本上解决失地农民无地的问题。

（编辑：张琼琼）

D922.3

A

1673-9019（2016）17-0014-02

2016-05-17

文云云（1987-），女，甘肃庄浪人，助理工程师，主要从事土地开发整理项目国土资源管理工作。