我国国有资本经营预算制度的问题与对策

陈建华

（福州职业技术学院财经系，福建 福州 350007）

我国国有资本经营预算制度的问题与对策

陈建华

（福州职业技术学院财经系，福建 福州 350007）

我国国有资本经营预算是国有资本管理体制改革的重要内容。目前各地方政府已全面试点国资预算，而在中央政府，国资预算已得到全面展开。我国国有资本经营预算经过30年的发展，已经取得显著成果，但也存在收入规模较小、支出不尽合理、与公共预算的关系尚未完全理顺等问题，应当从扩大国有资本经营预算收入规模、强化预算支出管理并建立科学的国有资本经营预算支出体系、加强国有资本经营预算与公共预算之间的联系等方面进行改进和完善。

国有资本经营预算；收入规模；预算支出；公共预算

我国国有资本经营预算制度的形成和演变经历了建设性预算、国有资产经营预算、国有资本金预算和国有资本经营预算四个阶段。现行的国有资本经营预算制度始于2003年国务院国有资产监督管理委员会的成立，各项法规、规章和制度历经十多年的发展不断完善，但仍然存在诸多问题。完善国有资本经营预算制度是当前实践中面临的重要任务。

1 国有资本经营预算的内涵与现实意义

国有资本经营预算是作为资本所有者的国家取得国有资本收益和用于资本性支出的各项收支预算，是政府出资人依法对国有资本进行存量调整和增量分配而发生的收支预算。我国国资预算是具有中国特色的政府预算，一方面坚持了公有制；另一方面符合了市场化的要求。这导致了理论界对我国国有资本经营预算的表述不一。在邓子基(2006)看来，政府出资人首先依法取得国资经营收入，再对国资经营支出进行安排的专门预算即国资预算[1]。2007年出台的《试行意见》给出的定义是，国家出资人依法取得国资收益，并对其进行分配而发生的收支预算就是国有资本经营预算。陈林(2014)认为国有资本经营预算的实质是对国有资本的有效管理方式的探索。在一个财政年度内，国有资本经营预算是政府对国有资本收支活动进行价值管理和分配的工具。通过比较以上几种内涵界定，不难发现，相同之处是都认为国资预算是预算主体，依据国有资本所有权而非政治权来规划国有资本收支的预算；不同之处在于用不同的方式来表述主体。笔者认为国有资本经营预算是不以政治权而以财产所有权作为基础，以实现国有资本保值增值为目标的非公共经济范畴。

建立国有资本经营预算制度具有如下三点重要意义。首先，国资预算的首要功能是宏观调控。国资预算既要实现国有资本的保值增值，又要促进经济结构调整、市场资源优化配置。我国尚未完全脱离计划经济体制的影响，区域经济发展也仍不平衡，社会经济的公平问题仅仅依赖市场机制和市场竞争手段尚不能完全解决，加之“经济外部性”相关的障碍的存在，使得国资预算成为政府宏观调控的重要法律手段[2]。其次，国有资本经营预算能有效促进社会主义市场经济体制的完善和市场经济的可持续发展。计划经济体制下，行政管理者分配职能取代国有资产所有者分配职能，社会公共收支与国有资本经营收支混为一体。我国受计划经济体制的影响尚未完全消除。国有资本经营预算正是解决这些问题的有效方法。政企分离使市场配置资源的作用得到充分发挥的前提。在以公有制为主体的体制下,政府的国有资产出资人的职能与社会公共管理职能要分开，即政资分离，是实现政企分离的关键。国有资产按市场规律相对独立地运行而不与政府的社会经济事务混杂，才能使得国有企业参与公平的市场竞争，进而有效促进社会主义市场经济体制的完善和市场经济的可持续发展。最后，国资预算有效促进了政府预算资金收支的规范。国资预算通过分离政府的政治权和财产权，进而有利于明确政府预算职责、评价预算实施效果，能有效促进各类预算资金收支的规范。信息不对称可能带来政府与国有企业经营者“委托—代理”关系中的代理人“道德风险”行为，可能损害政府所有者权益。国资预算对国资经营者的行为进行有效约束，避免或减少了国有资产流失。

2 我国国有资本经营预算制度的形成和演变

1986年至2002年是我国国有资本经营预算的萌芽期。1986年，实行将单一预算分成经常性预算和建设性预算的复式预算的建议草案被部分全国人大代表提出。1991年，复式预算的建议被国务院颁布的《国家预算管理条例》采纳，并被规定从1992年起开始执行。1993年又被提出建立政府公共预算和国有资产经营预算。1998年，财政部兼并了原国家国有资产管理局，政府公共预算、国有资本金预算和社会保障预算制度被要求逐步建立起来。

2003年至2007年是我国国有资本经营预算的酝酿期。国有资产监督管理委员会于2003年3月设立。随后，编制国有资本经营预算的工作计划在国资委的“三定”方案中被提出。2003年10月“国有资本经营预算制度”首次被明确定义，并被指出“建立国有资本经营预算制度和企业经营业绩考核体系”。由于国有资本经营预算缺乏全国性的统一规定，各地形成了各具特色的制度模式。2004年国资委对构建国有资本经营预算体系进行研究，并提出初步工作方案。2005年，在党的十六届五中全会和国务院的《政府工作报告》中被提出不断强化国资预算制度建设。

2007年至今是我国国有资本经营预算的试行期。2007年9月《试行意见》颁布，标志着我国国有资本经营预算制度的正式启动。财政部决定中央本级从2007年开始国资经营预算试点，意味着我国国资预算制度正式建立[2]。2008年，我国历史上第一部乃至世界唯一一部国有资产法——《企业国有资产法》颁布，并于2009年5月1日被正式实施。该法用特别的章节来说明国资预算的具体实施办法和工作步骤等相关事项。2010年国务院常务会议决定从2011年开始实施国资预算。2014年8月，《预算法》规定我国预算体系由四项预算构成。四项预算之间既要保持完整、相对独立，又要做好相互衔接。2014年财政部指出应加大国有资本经营预算资金调入公共财政预算的力度，用于社会保障等民生领域。2015年8月，中共中央、国务院关于深化国有企业改革的指导意见中提出：“以资本为主推进经营性国有资产集中统一监管，建立覆盖全部国有企业、分级管理的国有资本经营预算管理制度。”

3 我国国有资本经营预算现存问题分析

3.1 国有资本经营预算收入规模较小

3.1.1 国有资本经营预算的编制范围有待进一步统一规范

我国建立国资预算制度初期，只有国资委监管企业和中国烟草总公司被包括在预算试行范围内，后来，被纳入的企业不断增加，目前包括国资委、教育部、农业部等部门或民间团体组织所属企业等。相比较于全国所有国企数量，被纳入企业覆盖面还不够广。

3.1.2 国有资本经营收益征收比例缺乏科学、统一的标准

从2011年起，我国的国有资本经营收益按四个档次收取，征收比例分别是15%、10%、5%、0。不同的收益征收比例，使得不同国有企业剩余的可自主支配的资源不同，不利于企业间的公平竞争。国有资本收益上缴比例逐年提高，目前最高比例已提高到针对烟草企业征收的25%。按照国际通行惯例，上市公司股东分红占税后可分配利润的30%至40%，有些特殊情况下甚至高达70%。因此，相对来说，我国国有企业利润上缴比例依然偏低，提升空间仍较大。

3.2 国有资本经营预算支出不尽合理

我国国资预算支出规模随着国有资本经营预算收入规模的逐年增大，支出方向也越来越合理，但依然存在支出非民生倾向偏高的问题。政策制度的盲点是国有资本经营预算支出非民生倾向的原因之一。资本性支出、费用性支出和其他支出是我国国资预算收益的利用方向。属于其他支出的社会保障支出没有支出比例、操作性的流程等更具体的相关规定，只是提出“必要时，可部分用于社会保障等项支出”。这种关于社会保障等民生性支出的表述显然过于含糊。在这种政策笼统表述的情况下，一旦民生性支出与资本性支出及费用性支出发生冲突时，往往都是民生性支出让步于资本费用性支出，社会保障方面支出的落实在制度上没能得到应有的保障[3]。

2015年中央国有资本经营预算支出1 005.37亿元，其中向新设企业注入国有资本金等资本性支出占比达84.57%，共计850.26亿元。可见大部分国有资本经营预算收入主要用于国企的再投资，在国有企业内部循环。我国国有资本经营预算“取之于国企，用之于国企”的实情与全民所有的国有资本收益“取之于民，用之于民”的性质相互矛盾。国有资本经营预算收支在预算单位体内循环的事实体现了国有资本预算支出非民生倾向问题。

3.3 国有资本经营预算与公共预算的关系尚未完全理顺

同属于政府复式预算体系的国资预算和公共财政预算的关系日趋密切。国资预算应当与一般公共预算相衔接的相关规定在《试行意见》和新《预算法》中都有所体现。加大国资收益向公共财政调拨力度，有利于缓解当前各级政府财政收入增速放缓，收支难以平衡的问题。近年来国务院、财政部多次发文特别指出应加大国资收益向公共财政调拨力度。国资收益上缴公共财政的比例逐年提高，目前上缴比例分别为25%、20%、15%、10%和免收五档，2020年争取提高到30%。当前相关文件只是规定了需强化二者的统筹与衔接，实践中，二者的关系有待进一步理顺。二者相互独立，尤其是二者预算资金之间的界限需进一步加强。

4 我国国有资本经营预算改进对策

4.1 扩大国有资本经营预算收入规模

4.1.1 统一规范并适当扩大国有资本经营预算征收范围

首先应从中央层扩大国资预算的覆盖面，将国资委监管的国企、国有金融企业等纳入国资预算编制范围。其次，各级地方财政也要积极推进地方国有资本经营预算，统一中央和地方国资预算征收范围。

4.1.2 统一并适当提高国有资本经营收益征收比例

首先，对国有资本经营收益征收比例区分不同企业不同上缴比例的做法进行统一，做到公平、公正、科学、合理。其次，要提升国有资本经营收益整体上缴比例，做到分类别、分阶段的逐步提高。从国际范围来看，我国逐年提高的国有企业利润上缴比例依然偏低，应从整体上提高上缴比例。区分不同行业性质分别确定不同的国有资本收益征收比例时要遵循统筹兼顾、地区有别、行业有别、有所参考四个原则[4]。在市场经济条件下，可以按市场垄断程度对国有企业进行分类，垄断行业的企业具有垄断利润，利润上缴比例就应当越高。

4.2 强化预算支出管理，建立科学的国有资本经营预算支出体系

当前国资预算支出的非民生倾向安排使得国有资本收益的收取既不能抑制国企过度投资，又不能使得作为国有资产终极所有者的广大民众共享国有经济做强做大的成果。一方面，国企利润留存过大，民众的福利受损，背离了国资预算制度设计的初衷；另一方面，国有资本经营预算支出主要在国企“内部循环”与市场经济的公平公正相互矛盾。为解决此问题，建立科学的国有资本经营预算支出体系，要求国有资本预算支出从法理与实践方面都向民生领域倾斜。

其次，应从法律上对国有资本经营预算民生支出进行明确规定，并做到支出具体化、明晰化。同时，还要对国资预算支出的配套制度，如信息披露制度等进行完善。改进当前对社会保障等民生性支出表述笼统的政策条款，要从法律到具体的政策条款进行具体化表述。其次，国资经营预算支出体系的完善应从如下几点入手：一是统筹安排国资经营收益。财政部要联同宏观、产业管理等相关部门对国资预算的支出进行研究制定，统筹考虑国家经济战略、调控政策、产业规划等[5]；二是进一步加强部门所属经济实体的管理，实行“收支两条线”管理；三是提高预算编制的科学性和精细度。强化国资预算支出管理，应落实国有资本收益“取之于民，用之于民”的原则，进一步向民生领域倾斜。

4.3 加强国有资本经营预算与公共预算之间的联系

理顺国资经营预算与政府公共预算的关系，一方面要保持二者的完整性和相对独立性；另一方面要保持二者的相互衔接。笔者认为，可以依据复式预算的基本原则，从以下两点来实现“二者相对独立、相互衔接”。

首先，国资经营预算应当按照支出的经济性质与公共预算相独立。在收入方面，国有资本预算收入是国家取得的国有资本投资收益和资产转让收入；公共预算则是国家凭借政权通过税收获得的主要收入来源。在支出方面，相同经济性质的支出各自在所属的同一预算中反映。具体来讲，则应当据实将企业上交的利润、国有产权转让等收入纳入国资预算。公共预算应渐渐放弃对国有企业的特殊扶持，而凸显其公共性。其次，国有资本经营预算应与一般公共预算相互衔接。国资预算收入包括出售国有资产收入、国家股份红利收入，还应该包括公共支出预算拨入的专项资金。国资预算资金可以被调拨用于弥补公共财政支出因改革成本而出现资金缺口。同属于宏观经济管理范畴的国有资本经营预算与公共预算之间有着密切的联系。国家财政收入受国资经营成果的影响，即国家财政与国有资本经营之间存在着税收缴纳关系。另外，当公共财政增加经营性国有资产投资时，资金就从公共预算流向了国资预算。厘清二者关系要在二者相对独立的基础上建立二者的衔接关系，做到既强化二者之间的联系，又划清二者之间的界限。

[1]邓子基.论国有资本经营预算［J］.产权导刊，2006 (1):9-12.

[2]张舒.我国国有资本经营预算理论研究进展及评述［J］.财政研究，2013(1):16-18.

[3]陈少晖，朱珍.省域国有资本经营预算制度的构建［J］.经济纵横，2012(2):52-57.

[4]袁海尧.贯彻科学化精细化管理要求推进国有资本经营预算工作［J］.中国财政，2010(15):26-28.

[5]李丽琴，陈少晖.国有资本经营预算民生支出的优度检验：基于适度普惠型社会福利视角［J］.福建师范大学学报，2015（2）：31-37.

责任编辑 李燕

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A

1674－5787（2016）05－0014－04

2016-08-15

本文系2015年福建省中青年教师教育科研项目“民生财政视角下的地方国有资本经营预算支出研究”(项目编号：JAS151024)的研究成果。

陈建华（1988—），女，湖北黄石人，经济学硕士，福州职业技术学院财经系，助教，研究方向：国有资产管理。