盘活财政存量资金之我见

■华　菊　梅生华



盘活财政存量资金之我见

■华菊梅生华

摘要：在坚持积极财政政策不变前提下，重点把“沉睡”资金挖出来，统筹用于发展急需的重点领域和薄弱环节，可以提高资金使用效益，更好发挥积极财政政策稳增长、调结构的效用。

关键词：盘活存量资金

2014年，财政部发布《关于加强地方预算执行管理激活财政存量资金的通知》，要求进一步激活财政存量资金，集中有限的资金用于稳增长、调结构、惠民生的重点领域和关键环节，不断提高财政资金使用效益。结合财政预算执行审计，笔者就财政存量资金的成因、激活财政存量资金的现实意义、财政存量资金激活的范围、重点及内容，各级审计机关和财政等部门如何在激活财政存量资金中发挥好自己的作用，谈一点自己的拙见。

一、关于财政存量资金和盘活的思考

笔者认为，所谓财政存量资金应分为合理存量和不合理存量两个方面：

（一）财政存量资金激活的范围和重点内容

财政存量资金激活的范围。从目前来看财政存量资金的范围和内容还不太明确，笔者认为主要是指对一些闲置和沉淀不合理的财政性存量资金进行盘点和激活。要激活不合理的财政存量资金首先要由有关部门牵头，对各级政府的财政部门和预算执行部门不合理的财政性存量资金进行全面地摸底调查和盘点，搞清各地不合理的财政存量资金的规模、大小和范围及内容，分清哪些是需要激活的财政存量资金，然后制定一套行之有效的激活不合理财政资金存量的制度和办法，从而为激活财政存量资金使用提供可靠的制度保障。激活财政存量资金重点要放在不合理存量上，不能搞一刀切，不能把财政部门和预算部门账户上所有的资金均纳入激活的范围，笔者认为财政存量资金的激活范围和内容主要应放在各级财政部门的一些专项资金账户的沉淀资金和预算部门的大量结余资金上来，各级政府大财政的适量适度的预算结余资金不宜纳入其范围内。

（二）合理的财政存量资金

就是指为了保证下一个年度的年初或者某一时期财政预算支出等所留存的财政性资金。从大财政的角度来说，以收定支、不能编制赤字预算、年度财政资金略有结余是基本的要求，充分体现出了财政资金有适度结余存量是合理的，也是必需的。俗话说“家有千贯，不能吃光喝干”，大家小家同理。但这个存量的度要把握好，否则就是浪费，就会影响财政资金的使用效益。

（三）不合理存量财政资金

就是指财政存量资金的存量不适度，大量的财政资金沉淀在财政部门和各级政府预算执行部门的账上。说明该做的事没有做，该花的钱没花，表现出财政预算执行力度不够，财政资金效益不高。所谓盘活存量财政资金，正如专家所说的盘活存量的逻辑在于，一方面我们缺钱，但同时我们又有大量的资金趴在账上没动。盘活主要是指要把一些没有按照预算进度执行、依然趴在账上的沉淀结余资金用起来，更好地提高财政资金使用效益。

二、激活财政存量资金的现实意义

（一）激活财政存量资金是提高财政资金效益的需要

提高财政资金效益是贯彻落实科学发展观的必然要求，是促进财政可持续发展的内在动力，是加快建设公共财政的客观需要。目前许多地方在经济建设中，一方面缺资金向金融部门贷款，由财政部门支付高额利息；另一方面，大量的资金在财政专户上不能用或不敢用。这些现象是不符合资本流动性原则的，实际上是一种资金的极大浪费，降低了财政资金的使用效益。因此，激活不合理的财政存量资金，将闲置资金用到该用的地方去，使其发挥更大的社会效益和经济效益，是提高财政资金使用效益的有效途径之一。各级政府要把增量资金用好，更要把存量资金盘活。

（二）激活财政存量资金是稳增长、调结构、惠民生的需要

国务院常务会议也明确指出，要集中有限的资金用于稳增长、调结构、惠民生的重点领域和关键环节，加大对棚户区改造、节能环保、公共服务业、城市基础设施和促进消费等方面的投入，不断释放内需潜力，促进经济转型升级，满足群众迫切需要，提高资金使用效益。同时对更有效促进经济发展，提高人民生活水平，促进社会分配合理，有着非常重要的意义。国务院常务会议不久前也提出要“用好增量，盘活存量”。对于“盘活货币存量”和“盘活财政资金存量”，盘活了货币资金，使资金注入实体经济，可以促进经济增长从而带动财税增长；盘活财政资金存量，把存量财政资金更好地用在调结构上，可以促进消费，为盘活货币资金创造条件。

（三）激活财政存量资金是解决财政收支矛盾的需要

当前我国财政收入已经告别了高增长时代，与此同时各级地方财政收入也相应降低了增速，因此，要解决各级政府经济建设日益突出的财政收支矛盾就必须提高资金使用效率，把有限的资金用起来，不能让它闲置，发挥出财政资金应有的效益。

（四）激活财政存量资金是“倒逼”财政体制与制度改革和完善的需要

通过对财政存量资金激活过程中发现在财政资金使用和管理中存在的制度上的不足和漏洞，暴露出体制上的弊端。从而促使各级政府加大对财政税收体制的改革力度，财政预算执行的制度建设，为《预算法》的修订提供一定的可靠的现实依据。坚持量入为出，量财办事。

三、各级政府形成财政存量资金过大的主要因素

从目前看，财政存量资金主要集中在各级财政专户和部分较大的预算部门，内容上主要是各类专项转移支付资金。形成的原因主要是：

（一）现行财政体制因素

一是上级财政资金指标下达迟缓。下级财政收到资金的时间也晚，大量的专项资金指标到年底上级财政才下达本年度指标，拨付资金，等下级财政收到资金后实施项目的时间已过，各级财政在年终决算时只能将大量资金从财政总预算拨到财政专户和有关预算部门去，待下年度实施。从财政总预算层面看预算执行较好，实际上大量资金只不过从总预算转移到了专户和部门，本年度财政预算并未完全执行完毕，从而使各级财政专户和部门形成了大量的存量资金。二是各项专项转移支付资金由于其资金性质所限，地方政府不能根据当地实际灵活安排使用，只能按上级下达内容进行使用，地方政府在资金使用上没有灵活性和主动性，只能在条件成熟时才能按上级要求实施，从而使部分专项资金存在账上，失去了资金使用的时效性和灵活性。三是上级财政补助一般性转移支付比例较小，专项转移支付比例较大，致使地方政府为了得到上级支持想方设法争取项目，资金到位后又害怕犯挤占挪用之错误，不敢用，只能趴在账上等待时机，从而使部分专项资滞留在账面上，形成大量的存量资金，故而产生了矛盾的现实情况：一方面要搞建设、惠民生办事缺钱，另一面大量资金趴在账不能用或不敢用。

（二）财政预算编制和执行中的因素

一是部门预算编制不细化，加之财政部门预算批复把关不到位，致使部分预算单位多编预算，财政多拨资金；二是部门预算编制内容不完整。部分预算部门年底预算指标结余隐藏在往来科目，年初不将上年结余纳入预算，形成了隐性的财政存量。三是财政性资金存放银行的选择有一定的随意性，透明性不强，制约着财政性资金存款的绩效。目前财政部门掌管的财政性资金存款，包括政府性资金和社会公共资金（如社保）两大部分，不但存量大，而且近年来增量也相当可观，要加强监督完善机制，提高使用效益。四是部分预算执行部门报批预算时大方，花钱时“细心”，在年度预算执行时不按年度所批复预算内容进行，而是把所谓省下的钱存起来，等待时机用做非预算支出，也是形成存量的一个因素。

四、审计和财政是盘活财政存量资金的主力军

国务院常务会议要求激活财政存量资金，笔者认为“激活”和“盘活”从字面的含义上说有一定区别，“激”字表现出在激活财政存量资金的过程中，执行制度要坚决，采取手段强硬，同时，要有切实可行，符合实际的激励政策措施和办法。本次会议上把激活财政存量资金和审计整改工作一并安排，是给审计机关和财政部门等部门下达的一项新的重要任务。要激活就必须有特定的部门和与之配套行之有效的制度和办法来保障，因此，审计机关和财政部门有责无旁贷的责任。

（一）发挥审计综合性高层次监督的作用，在激活财政存量资金中，当好“守门人”和“护航者”

特别是要进一步加强财政预决算审计。各级地方政府要根据中央的要求，结合年度内进行的同级财政预算执行审计对本级政府大财政状况和各预算执行部门的财政性资金的存量进行全面彻底地了解，摸清家底，弄清本级财政存量资金的规模大小和内容，并向政府提出有关激活财政存量资金的审计意见和建议，为政府决策提供科学依据，发挥参谋和助手的作用。同时对政府做出的决策进行监督执行，发挥保驾护航的作用。审计监督要从微观着手，注重发现预算执行中存在的违反《预算法》的问题；从宏观着眼，在审计过程中特别要重视披露财政体制和制度方面的问题，达到“倒逼”体制改革的目的。

（二）发挥好各级政府财政部门管理和自身监督作用，为盘活财政存量资金当好“管家婆”和“带头人”

财政部门要进一步强化财政预算编制及执行，在按《预算法》规定要求进行的同时，应结合本级政府实际情况，尽力解决和化解地方政府在经济建设中一方面缺资金，一方面大量专项资金存在财政专户上不能用的矛盾。目前许多地方政府从总预算看财政收支基本平衡，没有多少结余，而财政部门的各专户上却存有大量从历年滚存结余下来资金。因此，财政部门要从以下几个方面防止财政资金不合理存量资金，提高财政资金效益。

一是要对各专户的沉淀和滞留资金进行清理，弄清资金沉淀和滞留的原因和内容，将其激活，死钱变活钱，提高资金使用效益。

二是强化和细化部门预算，要对部门历年结余各类财政性资金进行清理，将其纳入年度预算，预算编制上要科学，要准确，防止“肥部门”有钱花不完，“瘦部门”无钱可花的现象发生。对一些长期滞留部门账户的资金，财政部门要坚决收回预算，重新安排使用到该用的地方去。

三是强化预算执行，要对年度已批复预算进行日常监督，该花的钱要坚决花出去，防止要钱时“狮子大张口”，花钱时又不按预算支出，该办的事不办，把省下的钱滞留在账户上，待机挪作他用；不该花的钱坚决不能花，防止“移花接木”突击花钱、胡花乱用现象的发生。

四是从财政管理的角度，发现和揭示财政预算执行中存在的问题，注重从体制和制度的层面总结存在的问题，应主动向上级财政部门报告和反映，以便为上级科学决策提供充分的依据。

参考文献：

［1］张俊峰.清理盘活存量资金的探索与思考〔J〕.山西财税，2005（5）.

［2］孙开，王丹.盘活财政存量资金的对策建立〔J〕.财政监督，2013（28）.

◇作者信息：甘肃省天祝县审计局

◇责任编辑：哈明晖

◇责任校对：哈明晖

中图分类号：F810.2

文献标识码：A

文章编号：1004-6070（2016）03-0017-03