财政监督面临的问题及改革创新的几点思路——以湖南省溆浦县为例

●李德华 周伟民

财政监督面临的问题及改革创新的几点思路
——以湖南省溆浦县为例

●李德华 周伟民

随着新一轮机构改革的逐步深入，各地财政部门也即将开启新的改革模式，如何定位今后的财政监督职能？尽管财政监督专职机构存在的这些年里，确实存在着工作重点不明确、缺乏相对稳定的队伍、独立性差、职责划分不清等问题。但财政监督作为财政部门的一项重要职能，必然会随着改革的潮流而越发有力。本文以溆浦县为例，在分析财政监督专职机构存在问题的基础上，试图探索财政监督专职机构改革后应努力的方向。

财政监督 问题 创新 思路

湖南省溆浦县财政监督局成立于1998年4月，是全省成立的第一家县级财政监督检查局。多年来该局始终坚持三个贯穿：“将财政监督工作贯穿于财政中心工作大局，贯穿于财政管理的体制、机制建设和改革的总体设计，贯穿于财政管理的全过程”。为规范财务制度、维护财经纪律、防止公共收入和公共资产的流失、提高财政资金使用效益，保障县域经济的正常发展作出了积极的贡献，突出了财政监督的必要性，取得了一定的监督成效。随着党的十八大以来机构改革的深入，各地的财政监督专职机构也将面临改革，财政监督检查局也是改革重点。这是不是意味着财政监督职能的弱化？财政监督今后的工作将转向何处？是摆在每个财政监督工作者面前的问题。笔者根据自身工作经验，分析财政监督存在的问题，并对新形势下财政监督工作改革创新的思路进行探讨。

一、财政监督存在的问题

（一）财政监督工作重点不明确，无法实施多层次、全方位、全程化的监督

财政管理工作中重分配、轻监督，重事后监督，轻事前、事中监督的思想普遍存在。财政监督没有真正渗透到财政资金运行的全过程。特别是预算监督，从来都是写在纸上，停留在嘴上，没有真正地开展实施过。尤其在偏远县城，决策中“长官意志”、“部门利益”依然强势的情况下，政府或部门在预算编制或调整的时候不愿接受监督，考虑更多的是某些领导的关照或利益、关系的远近等等。在财政监督检查过程中，重查轻改，重罚轻防，重眼前轻长远等现象较为明显。从方式上看，突击性、专项性的检查较多，日常监督较少；从时间上看，集中性和非连续性的事后检查较多，事前、事中监督较少；从手段上看，对某个节点或环节的检查较多，对全方位监控及资金使用的跟踪较少；从人员调配上看，从事专业的财政监督人员较少，疲于应付各级的专项检查工作，无力再进行全程的跟踪检查，很难找到监督检查的突破口，无法彰显财政监督成效。

（二）财政监督缺乏相对稳定的专业队伍，断层现象严重

财政监督检查工作是一项在政策、业务、技能、综合素质等方面对干部都有较高要求的工作。但现在的状况是：从事专职财政监督的人员较少，受过相关技能培训的人员就更少，队伍不稳定，日常的财政监督检查都需要从其他股室或基层抽调人员进行。每年按照省、市局的部署安排全部检查到位后时间都已相当紧张，很难做到全方位、全过程、多层次的财政监督了。现在不少地方对财政监督工作缺乏重视，将一些年纪大的、非专业的人员塞进监督局，把财政监督局当成了“养老院”、“福利院”。财政监督力量长期得不到加强，财政监督人员年龄普遍偏大，后续力量培养投入不足，财政监督队伍存在出现“青黄不接”、“断层”的危险。同时，财政监督专业培训的需要得不到满足。财政监督工作需要不断学习，不断汲取新的知识方能与时俱进，但是相关的业务培训却微乎其微，大家都在凭自己的经验或言传身教来摸索新时期的财政监督工作方法，效果不佳。

（三）财政监督工作的独立性差，制约了财政监督工作的效力

财政监督机构相对独立是保证监督检查工作客观、公正、不受干扰的必要条件。但是财政监督机构隶属于本级政府的财政部门，先天的因素决定了财政监督工作必须得到当地政府部门和财政部门领导的支持，否则在层层制约下，难以有效地开展工作,形成了财政监督工作的好坏取决于领导是否重视的局面，人为因素成为制约财政监督工作的关键。虽然多年来各级领导都十分重视财政监督工作，并从实际出发大力强化财政监督机构职能，但在财政资金紧张、部门利益至上的情况下，依然有个别领导会出面干涉，导致查出的违法违纪案件难以得到有效处理，弱化了财政监督工作的职能，制约了财政监督工作的效力。

（四）财政监督与其他经济监督职责范围划分不清，存在职能的重叠

由于法律上没有明确的分工，财政监督与审计监督等其他经济监督存在大量重叠的问题，当地财政监督局每年都要在制定年度检查计划时与审计等其他部门联系，明确检查重点和要点，实现信息互通、资源共享，避免多头检查、重复检查的情况发生。尽管这样，仍避免不了检查“撞车”现象的发生。比如今年的寄宿生专项资金检查中，由于是省局布置的专项检查，没有纳入年初的工作计划中，在初定的五所学校中，就有三所在接受审计部门的检查，账簿尚在审计局。财政监督检查人员只好重新修改检查计划，更换检查单位。县域内一些大的行政事业单位财务人员诉苦道：一年到头，账簿不归家，出了审计，又进财监，出了财监，又进税务。各部门各自为政，结论和信息不能共享，既浪费了监督资源，又耽误了财务人员的时间。

二、财政监督改革创新的思路

财政监督专职机构的改革，回归财政业务股室，未尝不是财政监督工作改革和转型的一个契机，如何在并入财政业务股室后依然保持财政监督工作的有效开展，笔者提出如下几点思路。

（一）财政监督的力量要加强

按照财政监督的要求，“将财政监督工作贯穿于财政中心工作大局，贯穿于财政管理的体制、机制建设和改革的总体设计，贯穿于财政管理的全过程”。仅仅凭专职财政监督机构的人员是无法做到的，必须要加强相应的力量。

1、明确乡镇财政资金监督员。在乡镇财政所明确一名政治素质高、业务能力强、责任心强的财政干部为“乡镇财政资金监督员”，财政所“财政资金监督员”不需要进行专职的财政监督检查，但是要对本乡的情况相当熟悉，且责任心强，负责本乡镇的财政资金监督管理工作，“一事一议”奖补项目评定工作，“民政优抚资金”、“危房改造资金”等惠农惠民项目资金的审核工作。随时向县财政专职监督检查机构汇报情况，报送资金监管情况书面报告。若需要进行账务清查，则由财政监督专职机构开具介绍信，由专职检查人员带领监督员进行。通过这一举措实现对拨付到乡村两级的财政资金特别是项目建设资金的“无缝隙”监督。

2、聘请人大代表、政协委员联系财政监督工作。聘任部分熟悉财政、会计等业务的人大代表、政协委员为特约监督员发挥其参政议政作用，为财政监督工作出谋划策。定期召开特约监督员会议，将工作向各位联络员汇报，取得其理解和支持。同时，也利用特约监督员的影响力和号召力，将其掌握的与财政监督有关的事情反馈给工作人员，此种做法若能实施，则无形中为财政监督机构增添了监督的耳目、发声的喉舌。

（二）财政监督的节点要提前

以往那种重事后、轻事前的财政监督思想必须要转变过来。事后监督是必不可少的，但是事前、事中监督同样重要。特别是财政资金有其时效性，有些资金若是事后监督，就不能真实反映财政资金的去向。例如溆浦县财政监督局以前开展过能繁母猪专项资金的清查：在第二年五月份清查上一年度的专项资金骗补情况。可是很多“养殖大户”连猪圈都拆了，怎么证明他是真的还是骗补的？若是在补贴申报上报以后，资金尚未发放以前进行清查登记，就能保证补贴资金真实地发放到养殖大户手中。根据笔者的经验，以下几个方面需要在事前或事中进行监管：

1、财政监督要事前介入“一事一议”奖补资金的监管。开展“一事一议”财政奖补是加强农业基础建设，统筹城乡发展，促进城乡公共服务均等化的重要举措，是深化农村综合改革的一项重大制度创新，让农民切身感受到党和政府的关怀，促进城乡协调发展，构建社会主义和谐社会。但是近年来，一些乡镇、村组却不分轻重缓急，盲目上马项目，重复建设，利己主义思想严重。一些财政部门工作人员，也根据个人关系好坏、地域政策平衡，来决定项目的建设，不能充分体现先急后缓、先重后轻、先基础设施后一般设施的原则，使得村级公益事业建设极不均衡。有些村组多报少用，截留财政奖补资金；有些村组不按政策使用奖补资金；有些村组农民自筹部分出现造假，全靠财政奖补资金办事。项目的建设施工方也是五花八门，有村组干部自己动手修的，有承包给无资质的亲戚朋友修的，甚至还有当地村民因为承包不到工程而闹事、阻工的现象发生。针对这种情况，笔者认为最好的办法就是事前进行立项审查，事中进行项目进度检查。由项目申报所在地财政所的监督员对全乡所有“一事一议”奖补项目进行评比，分出轻重缓急，按照“先急后缓、先重后轻、先基础设施后一般设施的原则”，把紧急项目纳入奖补项目中来。立项后，按照筹资原则，待财政奖补资金和农民筹资部分全部到位以后，用公开招标方式决定承包商。在工程施工过程中，严格按工程质量和进度付款，保证施工质量和财政资金的安全。

2、“民政优抚资金”“危房改造资金”等惠农惠民资金的评定，财政监督要提前介入。工作人员在检查一些乡镇的民政资金、优抚资金的时候，发现其中随意性很大，违反民政、优抚资金发放原则的问题时有发生。表现在以下几个方面：（1）没有做到公平、公正、公开。发放的民政优抚资金、危房改造资金等惠农惠民资金，基本上没有做到公示。由于是暗箱操作，缺乏必要的监督，一些乡镇的民政管理员或村干部，把自己的亲朋好友全部上报上来，不管符不符合条件，有些甚至家庭条件很好，也抄表发放。造成真正贫困的没得或少得，沾亲带故的多得等不良现象。工作人员曾抽查了一些数额较大的户头，真正贫困的几乎没有。（2）乡镇领导也将民政、优抚资金当成可以任意安排的资金，乡镇干部或是村组干部无视民政资金专项用途，随意抽调民政资金解决家事。有些乡镇甚至使用民政资金为商店的签单挂账“买单”。（3）民政、优抚资金，危房改造资金等惠农惠民资金领取手续不健全。领导代领情况屡见不鲜，有些发放表没几个名字，全是来源不明的红指印。检查人员看得云里雾里的，也作为原始凭证发放了。（4）有民政助理员在中间提取手续费的现象存在。其本人解释是将民政资金送到村民手中，适当收取点车船费。（5）擅自改变资金的用途。工作人员曾在一个乡镇检查中发现：该乡以五保户建房的名义套取危房改造资金，用于修建本乡的敬老院。为了杜绝此类事情的发生，保证党的惠农惠民政策落到实处，让真正贫困的村民感受到党和国家的温暖。笔者建议财政监督要参与民政优抚、危房改造等惠农惠民资金的评定工作。由“乡镇财政资金监督员”根据其掌握的情况，审核各村上报的补贴申请表，保证民政、优抚资金真正发放到困难户手中。同时“乡镇财政资金监督员”对发放的程序、报领的手续和发放过程中出现的违规行为也有监督的权力，随时向专职财政监督机构汇报出现的各种问题。财政监督的介入，虽然不能保证全面消除惠农惠民资金发放中存在的各种问题，但是能保证基本上的公平、公正、公开。

3、财政监督对项目资金的监督检查。近年来，随着财政监督力度的增大，项目资金监管逐步走向规范，但是仍然存在挤占、挪用专项资金的情况。根据《溆浦县项目建设资金监管暂行办法》的规定，项目资金应遵循“上下联动、统筹安排、分类监管、整体推进、注重实效”的原则，按照“先易后难、先松后紧、抓大放小、逐步规范”的工作思路，稳步推进财政项目建设资金监管工作。笔者建议通过乡镇财政所的“乡镇财政资金监督员”开展项目资金监管工作，分事前监管、事中监管、事后监管。事前监管包括项目选定、项目申报、项目公示；事中监管主要包括订立项目承包合同书、在建项目的实地检查、资金拨付、竣工验收、财务核算；事后监管主要包括资料归集、跟踪问效、绩效评价。财政监督要全程参与，保证项目建设资金的安全、专款专用。

4、对投资评审的再监督。会同财政投资评审，从财政管理的角度出发，对一些财政重点项目全过程进行审核。在工程概算审核过程中，财政监督就参与其中，对项目建议书和可行性报告进行分析，督促财政投资评审合理确定拟建项目的建设规模、建设标准及建设用地，防止项目决策失误，杜绝“钓鱼工程”、“形象工程”的上马。在工程预算审核过程中，财政监督的重点是核查招投标手续是否健全，过程是否合法，资料是否齐全，资金拨付是否及时，是否存在挤占、挪用项目资金的现象。在工程决算审核中，财政监督人员必须参与其中的工程竣工验收，并在竣工验收图及竣工财务报表及说明书上签字，了解相关工程的财务状况，并对工程建设过程中的违法违纪行为提出处理意见。财政监督配合财政投资评审中心，全程参与重点项目专项资金监管，将大大提高投资评审项目资金的安全性、规范性和实效性。

（三）财政监督职能要下沉

财政监督以前注重于事后监督，每年在县域内的各个行政事业单位打转，还时不时与其他监督机构“撞车”，这种情况不能长期存在下去。笔者的建议是:监督职能要适当下沉。对一些监督缺位的薄弱环节，应强力切入，保证财政资金的安全。比如说：村账的监管。村账在收归财政所管理以来，情况略有好转。但是由于人员素质和责任心的原因，各地的村账存在很大的问题。首先是账务处理不及时。村干部时时刻刻盯着村里来了哪些钱，一张借条拿出去了，要他们及时报账却是千难万难。其次是原始凭证不规范，缺乏正规凭证，白条抵库现象严重。再次是存在截留挪用公款的现象。工作人员在核对一些乡镇下拨村级的经费中发现，部分村干部将政府或财政所下拨的经费不入账，在查出后，却以忘记和补交来敷衍了事。最后是某些乡镇利用村账监督检查少的特点，将政府的一些开支在村里做账，视同政府的“小金库”。笔者曾经在一些村账中发现政府将其无公函的接待费、送礼用的土特产等开支在村账中列支。对村账的监管，笔者建议从三个方面入手：一要做到监督检查常态化。随着国家对农村投入的增大和村集体经济的发展，一些村级的收入十分可观，缺乏监督检查造成国有资金和村集体收入的流失，是对农民的犯罪。所以必须把监督工作适当下沉，做到“老虎要打，苍蝇也要拍”。二要加强村账管理人员的责任心和业务水平。笔者明显体会到：不管是以前村账在政府的经济发展中心管理，还是移交给财政所管理，只要村账管理人员的责任心强，业务水平好，村账出问题就鲜有见之，反之则层出不穷。特别是发现村账管理人员若是存在以“辛苦费”、“做账费”在村里拿钱的现象，那村账则会一团糟。所以必须加强村账管理人员的责任心和业务水平。三是要加大处罚力度。对违反财务制度和财经纪律的村组干部，必须视情况予以相应处罚。对村账管理人员责任心不强、业务能力差的要及时处理。笔者在检查中，就曾对两名违反财经纪律的村干部移交乡镇纪委进行党纪处理，极大震慑了一些试图以身试法的人员。

（四）财政监督重点要由外转内

财政监督专职机构的改革，是否意味着对外监督职能的削弱和对内部监督职能的加强？财政部门内设各职能机构几乎都相对独立管理着不同类型、不同用途的财政资金。同时，财政管理层次多，资金分配繁杂，面广量大。如果财政系统内部监督机制不健全，跟踪不到位，必然会导致管理环节上的疏漏，造成不应有的经济损失，甚至出现违纪违规问题。只有做好财政内部监督，才能及时发现和纠正资金分配管理中存在的问题，减少或避免违法违纪违规现象的发生，从而推动各部门认真贯彻执行财政财务管理工作的各项政策、法规和制度，自觉遵守财经纪律，合理安排和正确使用各项财政资金，不断提高财政管理水平。根据《财政部门内部监督检查办法》要求，每年要选择不低于30%的职能股室和基层财政所开展内部监督检查工作。内部监督检查的难点在于思想观念的转变:从事财政监督的人员感觉“人太熟，下不了手”，被监督人员不理解，认为是财政监督人员在恶意竞争。财政并非一片净土，近几年财政人员违法犯罪的情况在溆浦县也有发生，为避免财政监督“灯下黑”，永葆财政队伍清正廉洁的本色，财政内部监督也必须“依法行政，依法监督”，必须有一套切实可行的操作规程。

一是在年初编制预算、在年末编制决算时，应有监督机构人员参加。预、决算在向有关部门报送之前，应由监督机构全面审核一遍。

二是财政内部各业务机构、事业单位在制发任何文件资料时，必须抄送监督机构一份；监督机构在收到文件资料后，在内部进行传阅，重要的资料输入电脑存档。

三是监督机构定期开展对局内各业务机构、事业单位发生的业务及账簿进行检查，提出意见和建议；各业务机构、事业单位必须密切配合检查，积极实施整改。

四是对会计核算中心和政府采购中心实施派驻监督制度。派驻监督人员对将要核销的票据逐张进行审核，对合理合法票据加盖“准予入账”印章，由统管会计进行核算入账；对非法不合理票据加盖“票据作废”或“附件”印章，作废票据不许入账，作为“附件”的票据可在以后随正式票据入账；对合法不合理的票据予以退回。

五是派驻监督人员对会计核算中心从预算编制、指标文件到资金拨付、使用效果、票据管理、年终决算进行全面监督；对政府采购中心从采购项目、采购方式到资金结算、文件归档进行全过程监督。

六是派驻监督人员发现问题后，一方面通知被监督对象立即终止违纪行为，一方面向财政内部监督检查机构作出汇报，并提出初步处理意见。

七是派驻监督人员落实财政内部监督检查机构指示，督促被监督对象进行整章建制工作。

（五）事后监督侧重点要有所变化

谈到财政监督转型即想到监督重心前移、忽视事后监督是错误的，在认定财政资金去向，评判财政资金使用绩效等方面，事后监督有其不可替代的作用。当然，侧重点要有所转变。最重要的就是《会计法》检查。这是县一级的各种经济监督机构监督缺位、容易忽略的地方，对于提升财政监督形象，保证各个企事业单位按照国家法律、法令开展业务经营，防止经济犯罪，防止国家税收的流失，都具有十分重要的作用。溆浦县财政监督局成立以来，就是在开展《会计法》检查的过程中作出了突出的成绩，为国家挽回了经济损失，继而提升了自身的形象和地位。《会计法》检查的难点在于对检查人员的素质要求很高。一些企事业单位的领导和财务人员，为了达到偷漏国家税收、实现利润最大化的目的，绞尽脑汁，千方百计地使用各种手段来隐藏真实的财务数据。这就要求检查组人员既要有过硬的业务素质，又要有百折不挠的心理素质。在溆浦县财政监督局曾经查办的某企业偷漏国家税费的案件中，曾用毅力九进九出拿下该企业。财政监督工作要想有“位”，必须有“为”，《会计法》的监督检查，是财政监督唯一一个不与其他经济监督机构产生重叠的监督检查，搞好了就是财政监督的亮点，是财政监督能“出彩”的地方。不管财政监督专职检查机构是否进行改革，《会计法》检查仍是我们财政监督应大力开展的一项工作，应作为今后事后监督检查的重点。

（六）财政监督人员的待遇要提高

应充分考虑到从事财政监督工作的人员生活在物质社会中，承认财政监督人员必要的物质要求和政治诉求。财政监督人员不光需要熟悉各个企业、部门的会计核算方法，懂电脑操作，也要了解国家的各项法律法规政策和一些部门单位的条例和规章，还要守住“拒腐蚀、永不沾”、安于清贫的政治底线，更要有刚直不阿、敢于碰硬的思想准备。因此笔者认为不能要求同志们只讲奉献、不求回报。曾经有一名业务股室的一般干部得知自己将被调入财政监督局当副局长，极不情愿，极力推脱，终未成行。由此可见，财政监督人员在财政部门的地位。只有适当提高财政监督人员的待遇，制定一个合理、科学、规范的人员选拔机制，才能保证吸纳优秀人才进财政监督队伍。

（七）大力推广使用计算机技术为财政监督工作服务

计算机技术的推广和普及，可大大降低财政监督的成本，提高管理的工作效率，若能建立起财政监督网络体系，实现部门之间的单向序列联网，实现政府与纳税人、财政资金使用部门和单位的信息共享，就能全方位提高财政监督水平，使财政监督的工作量降低、人员得到精简、效率得到提高。■

（作者单位：湖南省溆浦县财政局）

王志强.2005.我国财政监督存在的问题及对策[J].山东经济,6。