新型城镇化背景下农村土地整治困境与思路——以杭州市萧山区为例

◎ 曹开宇

新型城镇化背景下农村土地整治困境与思路
——以杭州市萧山区为例

◎ 曹开宇

农村土地整治是推进城乡一体化的切入点，是统筹城乡发展的结合点，也是以新型城镇化为引领的新型工业化、信息化、城镇化、农业现代化“新四化”协调发展的大平台、直通车和助推器。本文总结了农村土地综合整治对推进新型城镇化的重要意义，分析了当前农村土地综合整治面临的主要问题，提出了加快农村土地整治的思路。

农村土地整治 创新驱动 新型城镇化 萧山

作者曹开宇，杭州市国土资源局萧山分局副科长、中级经济师（邮政编码311202）。

中共十八大提出，要坚持走中国特色新型工业化、信息化、城镇化、农业现代化道路，推动信息化和工业化深度融合、工业化和城镇化良性互动、城镇化和农业现代化相互协调，促进工业化、信息化、城镇化、农业现代化同步发展，加快推动城镇发展模式转型，探索以低碳为特征的城镇化发展道路。2013年12月中央召开第一次城镇化工作会议，明确提出了中国推进城镇化的主要任务，包括推进农业转移人口市民化、提高城镇建设用地利用效率、建立多元可持续的资金保障机制、优化城镇化布局和形态、提高城镇建设水平、加强对城镇化的管理六大目标，为新型城镇化发展勾勒出一幅较为清晰的蓝图。

在促改革、调结构、惠民生的大背景下，扩大内需成为经济工作的首要任务，而新型城镇化是我国发展内需最大的潜力所在，也是结构调整的重要依托。新型城镇化是以城乡统筹、城乡一体、产城互动、节约集约、生态宜居、和谐发展为基本特征的城镇化，是大中小城市、小城镇、新型农村社区协调发展、互促共进的城镇化［1］。城镇化途径众多，模式各异，内容丰富。然而，农村土地综合整治是有效推进新型城镇化的重要平台、内在要求和必由之路。农村土地整合、整治有利于缓解保护耕地和保障发展用地的双重压力，有利于促进工业化、信息化、城镇化、农业现代化同步发展。

一 农村土地整治是新型城镇化的重要平台和客观要求

2008年，《中共中央关于推进农村改革发展若干重大问题的决定》首次以中央文件的形式提出，为加强农业基础设施建设，要大规模实施土地整治。自此，在国土资源管理部门，“土地整治”一词逐渐取代“土地整理”。2010年，“农村土地整治”一词首次出现在国务院文件［《国务院关于严格规范城乡建设用地增减挂钩试点切实做好农村土地整治工作的通知》（国发 〔2010〕47号）］里，国务院要求以农田整治为重点，并与散乱、废弃、闲置、低效利用的农村建设用地整治相结合，实施田、水、路、林、村综合整治，改善农村生产、生活条件［2］。

土地综合整治是在一定的区域内，按照土地利用总体规划确定的目标和用途，以土地整理、复垦、开发和城乡建设用地增减挂钩为平台，推动田、水、路、林、村综合整治，改善农村生产、生活条件和生态环境，促进农业规模经营、人口集中居住、产业集聚发展，推进城乡一体化进程的一项系统工程。

土地综合整治搭建了城乡资源交换的平台，有利于国土资源在新型城镇化过程中优化结构，提高效率，释放空间，盘活存量，解决城镇化、工业化发展的用地需求，为新型城镇化提供强力支撑。开展农村土地整治，是推进工业化、城镇化、信息化和农业现代化的重要举措，是工业化、城镇化加速发展时期实现保发展、保耕地的根本途径，是发展现代农业、推进城乡统筹、建设新农村的重要基础，是一项“政府得民心、投入得利润、农民得实惠”的民生工程。

（一）改善农村面貌，加快美丽乡村建设

由于多种因素的制约，当前农村普遍存在规划滞后、用地结构不合理、农村居民点布局分散、基础设施共享度低、土地资源浪费严重等现象，迫切需要深化农村土地管理制度改革。开展农村土地综合整治，对农村宅基地和零星建设用地通过拆除、迁点、并居等方式进行改造，可以改变往日“松、散、乱”的状况，有利于有线电视、宽带网、自来水、燃气、通信等基础设施以及教育、文化、卫生、体育等公共服务的集中配套，使设施配套更加完善，农民的生活条件得到明显改观，生产、生活更加便捷，村容村貌焕然一新，新农村、美丽乡村建设步伐明显加快。

（二）提高耕地质量，促进农业规模经营

通过农村土地综合整治，可以增加耕地面积，使耕地集中连片、田块平整、渠网配套、道路畅通、绿化整齐，达到“田成方、林成网、渠相通、路相连、旱能灌、涝能排、土肥沃、产出高”的高标准农田效果，建成集高效农业、节水农业和集约化农业于一体的高标准农田，为规模经营和发展现代农业创造良好条件。

（三）增加农民收入，推进城乡统筹发展

农民可以在农村土地综合整治工作中，通过旧房拆迁赔偿、新增耕地资金补助、指标调剂收益、引进项目解决就业等多种方式得到实惠。同时，通过农村土地综合整治，结合农村住房改造工作的开展，可以使农村居民的住房条件得到大幅改善，使城乡用地结构得到优化，拓宽城镇发展空间，形成城乡良性互动，推动统筹城乡、经济社会一体化发展。

（四）解决用地指标，拓展城镇发展空间

当前国土资源管理乃至经济发展的难点之一是经济社会发展用地需求和土地资源瓶颈制约之间的矛盾，而农村土地整治恰恰为这种矛盾提供了解决的途径。2000～2010年，我国农村人口减少了1.37亿人，但村庄用地从2.17亿亩上升到2.21亿亩［3］。国土资源部耕地保护司司长严之尧曾在《中国国土资源报》撰文指出：“城镇化率每提高1个百分点，就要转移1400万人，用地287万亩。如果城镇化率达到80%，至少还需要8000万亩土地。”［4］据统计，2014年，中国的城镇化率上升至54.77%，浙江省的城镇化率达到64.9%，杭州市的城镇化率为75%左右。目前萧山区的城镇化率也已经超过70%，处在必须以城镇化统领工业化、信息化、农业现代化的发展阶段。尤其是自2012年以来，萧山区城镇化步伐加快，奥体博览城建设、湘湖新城建设、开发区市北区块“退二进三”、传化科技城建设、“城中村”改造等一系列城市项目呈现良好的发展态势。在加快城镇化、工业化发展的历程中，将长期面临土地供需矛盾。通过土地整治，一方面，增加了有效耕地的面积，促进了耕地总量动态平衡目标的实现；另一方面，通过城乡建设用地的置换，可以实现土地资源的再配置，大大减少农村粗放、低效建设用地，节约用地指标，同时，置换用于城镇建设，能够破解城镇建设用地保障难题，促进经济社会的可持续发展。

（五）发挥土地资本效应，筹集城镇发展资金

城镇化进程的核心要素是土地和资金。农村土地综合整治在扩展城镇发展空间、提供土地资源保障的同时，也必须加强土地资产的合理运作。通过土地整治节余的土地，除用于公益事业建设外，部分可以通过“招拍挂”方式公开出让，用于商业服务业、商品房建设，不仅可以优化用地结构和空间布局，而且可以筹集部分城镇化建设资金，保障新型城镇化建设的顺利推进。

二 从萧山区基本情况看土地整治的困境

土地整治是保障经济社会发展用地、落实最严格的耕地保护制度、优化国土空间布局、统筹城乡和谐发展、实现农业增效农民增收以及实现工业化、信息化、城镇化、农业现代化同步发展的重要抓手和平台。

近年来，杭州市萧山区贯彻落实中央关于严格土地管理、保护耕地资源、节约集约用地、规范土地整治的政策，先后出台了《关于深入开展农村土地综合整治工作的实施意见》《萧山区关于加大土地开发整理复垦力度切实提高补充耕地能力的意见》《中共萧山区委、萧山区人民政府关于2013年统筹城乡区域发展建设文明幸福社会主义新农村的若干意见》，紧紧围绕保护耕地与保障发展这一主题，创新体制和机制，以土地整理复垦开发和城乡建设用地增减挂钩为平台，通过统筹规划、综合整治，不断优化城乡土地利用结构和布局，努力挖掘耕地后备资源，提升耕地质量，推进农村住房改造、公共服务设施和基础设施建设，推动农村人口和产业集聚，加快中心村建设，促进全区经济社会持续健康发展。杭州市还出台了《关于农村土地综合整治整乡镇推进试点工作的实施意见》，2014年稳步推进了建德大洋镇、淳安文昌镇两个整镇整治试点。2014年，杭州市共完成农村土地综合整治项目立项286个，面积达5420亩，为年度计划任务的108%；而萧山区仅立项1个，规划复垦面积为22亩，总体工作进展较为缓慢，土地整治面临空间、政策、资金等多重制约，尤其是整治空间和资金保障的难度不断增大。

（一）后备资源不够多，整治潜力难以发挥

经过多年的建设和整治，萧山区的耕地后备资源已经非常有限，随着人口增长、经济社会发展和“一心三区八新城”新型城镇化的全面推进，萧山区对建设用地的需求量仍然很大，补充耕地的任务将更加繁重，依靠区内耕地后备资源和现有的土地整治模式难以完成上级下达的补充耕地任务，也难以满足耕地占补平衡的要求，更不能适应新型城镇化建设的需要。根据《杭州市萧山区土地整治规划（2011～2020年）》分析，萧山区土地整治潜力主要分为农用地整理潜力、土地复垦潜力和土地开发潜力三部分，预计萧山区在规划期内农用地整理潜力为2223.72公顷，初步估算可新增耕地55.59公顷；预计到2020年通过整理旧宅基地及院坝公共用地，全区农村居民点整理潜力为810.26公顷，初步估算可新增耕地742.98公顷；全区土地开发潜力为1253.22公顷，初步估算可新增耕地1207.14公顷。同时，土地整治难度大，成本高。萧山区目前的土地整治新增耕地主要来源于低丘缓坡开发和建设用地复垦。低丘缓坡资源位置偏远，开发成本高，且现今大多为疏林地、灌木林或园地，与林地管理相矛盾；建设用地复垦主要为农居点整理，资金需求量大，村庄拆迁改造工作难度较大。

（二）思想认识不到位，影响项目整体进度

农村土地整治是一项系统工程，关系到千家万户的利益，致使工作难做。一方面，个别干部认为项目争取难，且立项规模要求高，运作周期长，见效慢，争取项目的积极性不高。另一方面，群众的小农意识束缚严重。土地整理是对可利用土地进行治理、调整与重新配置的过程，往往需要改变现状，原来的权属界限、位置与质量等发生了变化，由于群众总认为自己是农民，放不开手中的一亩三分田，对土地流转政策缺乏了解，很难打破“联产承包责任制”划定的零碎地块，协调工作难度相当大，形不成规模化、集约化、产业化的经营模式，使土地综合整治项目不能完全呈现示范带动效应，项目推进十分艰难。同时，根据《2014年杭州市萧山区国民经济和社会发展统计公报》，萧山区登记在册的流动人口有108.48万人，农村住房需求巨大，由于利益驱动，部分农户用自家宅基地和空闲地乱搭乱建，对村庄整治和清理“一户多宅”等行为存在抵触情绪，阻碍了土地整治的顺利推进。

（三）投资体制不健全，缺乏项目资金支持

目前农村土地综合整治主要由政府主导推动进行，而土地整治工作量大，所需资金多，但政府对土地整治的资金投入不足，预算资金安排较少，拆迁建设成本越来越高，不能满足拆迁补偿的实际需要，给拆迁改造工作带来较大困难。同时，涉农项目资金整合难度较大。各部门支农惠农的项目和资金均由各部门管理使用，实际工作中存在“各唱各的调、各吹各的号”的问题，造成整体项目实施中的不同环节各行其道、相互掣肘，导致资金不能有效整合，效应不能充分发挥。

（四）运作机制不协调，缺少整体工作合力

尽管各地基本成立了土地整理中心，但是普遍存在机构规格低、编制数量少、人员结构不合理等问题，而农村土地综合整治涉及农业、规划、交通、水利、电力、林业、环保、财政等部门，涉及面广，单靠国土资源部门具体操作非常困难，需要遵循“统筹规划、用途不变、优势互补、各记其功、形成合力”的原则，强化协调配合，发挥各自职能作用，以资金为基础，以项目为平台，整合各类涉农资金，充分发挥各项资金使用的叠加效应，保证项目实施的步调一致，整体推进，构建多部门共同参与运行的机制。

（五）配套政策不完善，影响项目全面推进

农村人口向城区、中心镇、中心村集聚是从根本上促进土地集约利用的有效途径。然而，目前由于受户籍制度、村级福利分红制度、征地拆迁制度、社会保障制度等诸多制度的影响，许多农民不愿农转非或退出宅基地，导致征地拆迁、统一规划等无法全面推进。

三 新型城镇化背景下破解土地整治难题的思路

农村土地整治是一项系统工程，要按照“统一规划、分步实施、多管齐下、综合治理、因地制宜”的原则，有计划、有步骤、全方位地开展，推动城乡区域统筹发展和新农村建设。《国务院关于严格规范城乡建设用地增减挂钩试点切实做好农村土地整治工作的通知》和《国土资源部关于严格规范城乡建设用地增减挂钩试点工作的通知》等，都对农村土地综合整治工作提出了具体要求，强调要以促进农业现代化和城乡统筹发展为导向，以增加高产、稳产基本农田和改善农村生产、生活条件为目标，以切实维护农民权益为出发点和落脚点。农村土地整治，要尊重农民意愿、注重统筹规划、整合涉农资金、引入社会参与、确保农民受益、保持农村特色；要创新土地整治的体制机制，完善土地整治制度政策，通过创新农村宅基地使用权流转制度，清理废弃闲置的宅基地，提高宅基地使用效率，拓展土地整治空间；要创新财政金融制度，加强涉农资金整合，完善土地整治融资模式，保障土地整治资金，切实破解城镇化建设缺土地、缺资金的问题。

（一）加快农村宅基地使用权流转

农村宅基地关系到农民的切身利益和农村的社会稳定。在新型城镇化快速推进的背景下，宅基地管理面临前所未有的矛盾和挑战。一方面，农村剩余劳动力的流出导致大量闲置宅基地的出现；另一方面，城市高昂的房价使城市郊区的宅基地炙手可热、超面积、一户多宅等问题较为突出，必须加快推进宅基地使用权流转，推进宅基地合理高效使用，促进农村土地节约集约利用。要以明确产权为前提，加快农村宅基地确权发证，完善农村产权制度，加快土地流转，当前尤其要加快完成房地一体的全国农村宅基地和集体建设用地使用权确权登记发证工作。积极推进农村宅基地置换，鼓励农民进城。目前闲置宅基地退出机制处于探索阶段，部分地区通过农村土地整治、城乡建设用地增减挂钩、新农村建设等政策有效推动了部分闲置宅基地的退出与再利用。地方也出台了相关政策激励宅基地退出，重庆在户籍制度改革中，规定农村居民整户转为城镇居民，退出宅基地及农房，可获得房屋和地上附着物补偿费、宅基地使用权补偿和购房补助三种补偿。浙江省诸暨市明确规定，本市农民只需按低于市场价1／3的价格即可置换三证齐全的商品房，同时原村待遇及农民身份不变，土地承包权和集体资产分配权不变，并享有与城镇居民同等的养老保险、基本医疗保险，子女可就近入学，破解了城乡二元结构发展难题，共享城乡公共服务［5］。

（二）大力开展村庄综合整治

2013年第6期《财经》报道，目前，中国建设用地总量已经超过4.7亿亩，其中村庄用地高达2.5亿亩，农村空闲住宅面积约占村庄建设用地总量的10% ～15%，人均农村居民点用地达到229平方米，大大超过国家规定的人均用地150平方米的上限，用地模式十分粗放［6］。萧山区也不例外，根据《萧山区统计年鉴》，2009～2014年，农村户籍人口逐年减少。而根据国土资源部门土地变更调查数据，该期间，村庄用地面积却逐年增加，由2009年的20953.12公顷增加到2014年的24469.35公顷；萧山区农村人均建设用地面积也一直处于上升态势，农村人均建设用地面积由2009年的272平方米上升到2014年的354平方米，农村土地浪费现象十分严重。通过村庄整治，可以解决城市建设用地增加的压力，同时达到耕地保护的目的。将城镇新增建设用地与宅基地减少挂钩，允许宅基地整理后面积指标的有偿流转，用城市新增的建设用地收益支付农村土地整治与建设的费用，并给予农民一定的经济补偿。例如，2008年，杭州市萧山区开展了新街镇盛中村宅基地整村整理试点，共投入资金8481.9269万元，通过整理，拆除民房154户，动迁人口496人，新增耕地65.0865亩，安置房用地32.58亩，有效地推进了农村土地节约集约利用和新农村建设。

（三）加快改革创新财税体制机制

大力开展土地整治，需要大量资金投入，而目前涉农资金和城市建设资金多头管理、分散使用，融资模式单一，融资工具缺乏等问题十分突出，不利于资源的有效整合，不能发挥资金的最大效用，导致土地整治资金短缺，因此，应改革当前涉农资金的管理、使用模式。同时，应该创新财政、金融政策制度，加大对土地整治资金的支持、倾斜力度，保证土地整治工作顺利开展。通过财税体制改革，建立财政转移支付同农业转移人口市民化挂钩机制，使城市政府的财力与公共服务事权相匹配，确保土地整治后能真正实现生活水平不下降、居住环境有提升、配套服务更完善。加快改革创新金融与投融资体制机制，建立多元可持续的资金保障机制，发挥好现有政策性金融机构在土地整治和新型城镇化中的重要作用，同时研究建立城市基础设施、住宅政策性金融机构等。银行业金融机构应当按照中央有关新型城镇化的部署和战略规划，为城镇化建设提供综合化和创新性的金融服务。

（四）创新民间资本参与土地整治的融资机制

2013年12月中央城镇化工作会议明确提出“放宽市场准入，鼓励社会资本参与城市公用设施投资运营”。推广使用政府与社会资本合作的模式，也就是PPP模式，政府通过特许经营权、合理定价、财政补贴等公开透明方式，事先明确收益成本机制，吸引社会资本参与土地整治、城镇基础设施建设等［7］。同时，要加快简政放权，切实开通民间资本进入城市公用设施投资运营的通道，并从产业政策和财政资金引导等方面给予扶持和优惠。

（五）改革创新涉农、涉建资金管理机制

推进土地整治，资金保障是重中之重。近年来，各地加大对涉农资金的投入，取得了显著成效。例如，浙江省宁波市以“市县共投、以县为主”的形式，整合新增建设有偿使用费、耕地开垦费等各类涉农资金，集中投入土地整治中。2013～2014年，宁波市已投入财政资金近30亿元用于土地整治工程［8］。但是，当前涉农资金普遍存在专项资金管理分散、绩效不高、浪费严重的问题。又如，根据《2013年度萧山区财政涉农资金专项审计调查结果公告》，2013年度萧山区省、市、区各级财政涉农资金项目共269个（类），涉及金额达185346.83万元，但是审计发现，涉农资金存在专项资金补助点多面广、资金分散、效益不高等问题，部分项目存在重复申报、项目管理不到位、财务管理有待加强等问题。要按照“渠道不变、集中投入、专账管理、统筹安排、各计其效”的原则，对农业综合开发、农田水利建设、地力培肥、农村公路建设、新农村建设、污水管网建设、环境保护建设、河道环境整治等涉农资金进行统筹考虑、深度整合、集约投入、集中使用，避免重复投入和浪费，切实发挥土地整治在推进新型城镇化和统筹城乡发展中的主体作用，提高资金使用效率，为土地整治提供有力的资金保障。

注 释

［1］俞明辉：《我国城镇化进程或将进入平缓期》，《中华建筑报》2013年10月18日。

［2］张凤荣、徐艳：《农村土地整治的理论与实践》，中国农业大学出版社，2012，第2页。

［3］易鹏：《中国新路——新型城镇化路径》，西南财经大学出版社，2014，第5页。

［4］严之尧：《“三保”寻新路 改革再深化》，《中国国土资源报》2013年10月9日。

［5］翁钱威：《浙江诸暨：鼓励农村宅基地置换商品房》，《中国国土资源报》2014年8月30日。

［6］汪晖、陶然：《求解城镇化用地难题》，《财经》2013年第6期。

［7］唐建武：《创新城镇化资金保障机制》，《友报》2014年12月4日。

［8］《宁波市超额完成省耕地垦造和高标准基本农田建设任务》，《浙江国土资源通讯》2015年第3期。

（责任编辑 方晨光）