“互联网+”时代财政监督体系的构建

●曾 笑

“互联网+”时代财政监督体系的构建

●曾 笑

国家财政是维持国家机器正常运转的必要手段，而财政监督则是保证国家财政资金收支以及财政活动开展等有序进行的法律监管保证，在“互联网+”的时代大背景下，财政监督依然不可忽视，因而如何在 “互联网+”时代构建现代财政监督体系就显得尤为重要。本文回顾并总结了近年来财政监督的信息化进程，通过对目前财政监督信息化的现状进行分析，来认识财政监督在“互联网+”时代的挑战与机遇，并对如何构建“互联网+”时代财政监督体系提出政策建议。

财政监督 “互联网+” 财政监督体系构建

一、引言

自2015年李克强总理在第十二届全国人民代表大会第三次会议上提出制定 “互联网+”行动计划以来，“互联网+”后面就不断被添加新内容，比如“互联网+经济”、“互联网+金融”、“互联网+农业”等，在过去的一年中，不知不觉，“互联网+”时代就已经悄然进入到我们的日常生活中。

那么，“互联网+”是什么呢？李克强总理曾在政府工作报告中提出 “制定‘互联网+’行动计划，推动移动互联网、云计算、大数据、物联网等与现代制造业结合，促进电子商务、工业互联网和互联网金融健康发展，引导互联网企业拓展国际市场”。可以看出，“互联网+”在本质上与O2O十分相似，都试图将互联网（Online）与实体经济（Offline）进行有效整合，然后再促进其健康有序发展。但是“互联网+”的深度和广度都比O2O要大，“互联网+”不仅仅指企业或者经济方面，它还把范围扩展到农业、工业、政府机关等各行各业，即互联网可以结合大千世界的万事万物，从这个意义上来讲，“互联网+”的提出明显要比O2O更胜一筹。正因如此，在过去的一年里，不断涌现出各种各样的“互联网+”，一方面响应了李克强总理在十二届全国人大上的提议，另一方面也为“互联网+”时代的到来铺好了道路，李克强总理甚至在人民大会堂答中外记者问时说道：“我想站在‘互联网+’的风口顺势而为，可以使中国的经济飞起来”。可以预测，现在以及未来的时代将会是属于“互联网+”的时代。

财政是国家为满足公共需求而提供公共商品或公共服务的活动，财政监督则是对财政资金收支以及财政活动开展有序进行的法律监管保证，也是国家机器为维持其正常运转必不可少的一部分。财政监督的职能主要体现在对预算、税收、国有资产、预算外资金以及财务会计这五大方面的监督和管理。狭义的财政监督主要是指政府机关，即财政部门对企事业单位资金收支的监督和管理；但从广义上说，财政监督的主体不仅仅只是财政部门，还包括全国人民代表大会、社会团体、社会公众等，而且财政监督的课题也不仅限于财政资金，还包括管制服务等。总而言之，广义的财政监督是指政府部门、社会团体、社会公众等一切存在于这个国家、这个社会的主体监管着整个社会、整个国家的方方面面。在如今“互联网+”时代的大背景下，财政监督为适应时代的需求、实现其监管职能就必须构建现代财政监督体系。

二、财政监督信息化的发展情况

虽然 “互联网+”是李克强总理在2015年第十二届全国人大上提出来的，但是计算机的应用以及财政监督的应用信息化在很早之前就已经开始探索。回顾财政监督应用信息化的历程，根据著名信息系统专家米切（Mische）的研究，大致可以分为四个阶段：初级阶段、增长阶段、成熟阶段、更新阶段。

（一）初级阶段（20世纪80年代早期）

20世纪80年代早期，计算机刚刚被应用于财政监督管理中，大部分的财政监督工作人员只是将计算机用于打字、制作汇总报表等简单的工作，而且在那个时候计算机也只有简单的DOS操作系统以及DBASE数据库，并没有通用的财政监督管理软件，此时财政监督管理信息化尚处于起步阶段，并没有得到实质上的运用。1983年，国家第一次把发展信息技术纳入国家政策。1984年12月，国务院决定“把电子和信息产业的服务重点专项发展国民经济为整个社会生活服务”。从此，财政监督管理信息化逐渐拉开帷幕。

（二）增长阶段（20世纪80年代末至90年代初）

1986年，国务院批准建设全国财政信息系统。1987年3月第六届全国人民代表大会第五次会议正式通过“863”计划，将信息技术列为七大重点发展领域之一，财政部更是为各省财政厅引入AS/400和A6中型机，为财政监督信息化提供了硬件支持。同年，国家计委的计划中心、预测中心与信息管理办公室三个单位合并组建了国家信息中心，专门负责国家信息化的建设和发展。1988年8月，国家制定并批准了“火炬计划”，发展我国高新技术产业，“发挥我国科技力量的优势和潜力，使高技术成果商品化、高技术商品产业化、高技术产业国际化”，这无疑也推动了财政监督管理的信息化进程。1992年3月，中共中央、国务院决定发展第三产业，并要求计算机信息技术“人机界面一致性、数据共享和规范性”。

（三）成熟阶段（“九五”计划）

“九五”计划（1996年-2000年）是在1995年9月召开的中共十四届五中全会上通过的，是我国社会主义市场经济中的第一个中长期计划。在“九五”计划中，中共中央明确要求“电子工业要重点发展集成电路、新型元器件、计算机和通信设备，增强为经济和社会发展提供信息化系统和装备的能力”，并对集成电路等计算机技术实行各种优惠政策，进一步鼓励计算机信息技术的发展，从而更好地为财政监督信息化提供计算机硬件技术支持。也正是在“九五”计划期间，我国的计算机技术和计算机信息应用得到了空前的普及，我国将计算机的应用普及到更多的公务员、企事业管理人员、政府部门工作人员，为财政监督的信息化管理做好了铺垫。

（四）更新阶段（21世纪至今）

21世纪是属于信息化的时代，在这个时代，计算机开始“飞入寻常百姓家”，中国也相继加入信息技术协议（ITA）和基础电信协议（ABTS），开始逐渐建立起财政信息系统，而财政监督则是财政信息系统的重要组成部分。此时，财政监督信息化最明显的特点就是财政业务处理的数字化、财政通信的网络化、财政办公的自动化以及财政决策的智能化（施根与，2001）。目前，大多数省、市、县都建立了专门的财政信息管理系统，相关财政工作人员的业务能力和技术能力也达到了一定的水平，但依旧存在着一些问题，比如财政监督软件的开发跟不上财政监督业务的需求，数据库建设相对落后，硬件和网络资源利用率较低（施根与，2001）。此外，财政监督体系作为财政信息管理系统的一个子系统，势必要发挥其监督管理职能，而目前财政信息软件的条件还远远达不到这个目标，因而需要进行更加深入的探索。

三、“互联网+”对财政监督的影响

财政监督是财政信息系统发展到当前阶段的重要产物，在我国财政管理体系中发挥着不可或缺的作用。一方面，财政监督是财政部门或者审计部门对政府财政资金收支情况以及财政活动的监督，使我国财政向公开化、透明化、规范化发展；另一方面，财政监督也是审计部门对我国各企业财务状况的监督，有效防止其不规范及违规行为。随着“互联网+”时代的来临，这势必也会对财政监督体系造成一定的影响，其中不乏面临机遇和挑战。

（一）“互联网+”时代财政监督面临的机遇

1、有利于升级“金财工程”。“金财工程”，即政府财政管理信息系统 （GFMIS），由国务院于2002年正式批准命名，是我国政府为适应全球信息化的发展趋势和我国财政管理现代化、信息化的发展要求，以先进的科学技术为工具，致力于发展以预算编制、国库集中支付和宏观经济预测分析为核心的财政管理信息系统。“互联网+”时代的到来一方面鼓励在科学技术一线工作的人员进行更多的开发研究，开发出与财政管理体系更加契合的通用财政管理软件，有利于促进“金财工程”在软件支持方面的升级，让我国“金财工程”朝着信息化、现代化的方向发展；另一方面也会激发财政部门相关工作人员努力学习与财政、互联网相关的知识，提高自身财政业务水平以及计算机软件操作水平，有利于促进“金财工程”在相关财政工作人员水平及业务的升级。

2、有利于减少人力投入。“互联网+”时代的到来将有利于财政部门在人力资本上的投入。一方面，“互联网+”时代所带来的财政信息新技术会使财政部门、审计部门等财政监督管理机构高效地运用计算机信息技术，实现 “人机合一”，在提高工作效率的同时大大降低财政工作人员的工作强度。另一方面，正是因为有新兴信息技术的支撑，财政监督的大部分工作都可以由计算机来完成，在工作人员数量方面也可以有所减少，有利于节约财政对人力资本的投入。可以预测，随着“互联网+”发展的日益成熟，财政监督这项工作将会越来越多地依靠信息技术，从而减少人力资本的投入，降低人为主观因素对财政监督工作的影响，有利于提高财政监督的效率，并降低成本。

3、有利于建立财税大数据。“互联网+”时代的来临使得目前越来越多的产业、领域建立起更加深入、全面的大型数据库，对于财政来说，也不外如是，可以说，财政大数据是财政现代化和信息化的重要出路。长期以来，财政信息极度不对称已经成为税收征管问题的一大瓶颈。各企事业单位向财政部门及税务部门报告自己每年的盈利情况和会计信息，财政、税务部门根据企事业单位上报的信息以及调查所得来的信息对其征税，在这个过程中企事业单位与财政税收部门所运用的信息会有所偏差，从而出现税收征管问题。财政部门接触不到全面、系统的企业营业数据，企事业单位也无法预测财政部门掌握的程度，但是利用现代化的信息技术，将企事业单位的会计信息系统与财政部门的管理系统进行对接，本文认为，可以采取单一信息来源的财政大数据制度来有效地解决这个问题，“互联网+”时代也为此提供了一大契机。

4、有利于财政监督意识的加强。广义的财政监督不仅仅包括审计部门进行的财政监督，更包括广大人民群众对财政资金收支的监督，“互联网+”时代将会加大广义上财政监督的力度。在“互联网+”时代，财政大数据一旦建立，便可将经济社会生活置于全天候的财政监督之下，使得经济社会生活可检测，增强财政信息的可得性，广大民众也可对此进行一定程度的查阅并实现社会公众的财政监督，如此便可大大提高社会大众的财政监督意识。民众的财政意识在“互联网+”的环境下被无形加强后，将会由被动转变为主动要求政府公开其财政数据，使我国财政变得更加公开透明，有利于打造“阳光财政”。

（二）“互联网+”时代财政监督面临的挑战

1、信息安全问题。“互联网+”时代大数据将会得到空前的发展，而在其发展过程中，不得不面对的一个重大问题就是信息安全问题。财政大数据将社会经济生活置于全天候的财政监督之下，虽然有利于建立起全面、系统、完整的财政信息管理数据库，但是也势必会牵涉各企事业单位的信息、数据等，而这些商业数据在法律上是需要得到保护的。因此，在“互联网+”时代，财政监督变得更加公开、透明的情况下，信息安全问题也变得越来越不容忽视。而如何保护这些财政监督中的数据也将成为“互联网+”时代财政管理信息化建设过程中的一大主题。

2、财政部门对新技术的接受。除了信息安全问题以外，政府对于“互联网+”时代下开发出来的有关财政信息管理的新产品、新技术是否能够接受也成为财政监督工作面临的一大考验。一直以来，政府部门对新兴科技产品的接受程度都比较低，而且接受过程都比较缓慢，而“互联网+”时代新兴科技产品更新换代的时间更短，产物更多，政府很可能短时间内并不能够接受它们，这也是财政监督在“互联网+”时代的另一挑战。比如说支付宝、余额宝等对传统商业银行带来的冲击，属于法律的真空地带，当前并没有法律明令禁止也没有法律鼓励允许，但它们是存在的，对此，政府部门是否能够接受，是否能够应对仍需进一步研究。

3、对新产物的适应度。对于任何一个新事物，不论是个人、政府还是国家都需要一个适应的过程，对“互联网+”时代涌现出的新事物也是如此。目前，我国出现了大量“互联网+”时代的新事物，比如P2P、Uber、微信支付、滴滴专车等，对于这些新时代产物，个人和政府的适应程度如何呢？是能够很快地适应，还是需要先怀疑再适应，还是根本适应不了？据目前的情况来看，我国大多数网民对于新事物的适应度还是比较强的。据统计，单武汉市的滴滴专车司机数量已经达到40余万，甚至是武汉市出租车数量的两倍之多。对于政府的适应度，情况也比较乐观，财政部门以及税务部门对滴滴专车的监管越来越趋于正轨，并能够进行有效的纳税征管，相信对于其他新事物，我国民众和政府也能够有所适应。

四、“互联网+”时代财政监督体系的构建

“互联网+”为现代财政监督带来了很多机遇和挑战，财政监督体系也要适应时代的变化，做出改进，以便更好地为我国财政信息管理服务。因此，如何在“互联网+”时代构建属于我国的财政监督体系将成为政府，尤其是财政部门面临的一大难题，本文结合“互联网+”的时代背景以及我国当前社会主义时期的国情，提出以下构建方案。

（一）对信息及时更新并进行保护

构建“互联网+”时代的新财政监督管理体系，首先，要对财政大数据中的信息及时更新并进行保护。财政大数据是我国各企事业会计、税务等数据的集合，企事业一旦发生变化，财政大数据要及时更新并反馈给财政部门和审计部门，及时对该企事业单位进行审查，保证财政信息的真实性，实现财政监督的功能。其次，财政大数据中各方披露的数据以及内部信息要采用先进的科学技术记忆保护，防止犯罪分子利用黑客侵入财政信息管理系统，用于非法交易或故意曝光，对企事业单位造成损失。财政监督体系的构建离不开财政大数据，对财政大数据的信息及时更新和保护，将会大大提高企事业单位对财政部门的信任度，为财政监督管理工作的进行铺下垫脚石。

（二）加强财政监督人才队伍建设

当前社会是属于“互联网+”时代的，财政监督体系要在这个时代重新构建，其相关工作人员必须同时掌握互联网知识和财政知识。目前我国大多数省、市、县级财政部门纷纷采用了财政信息管理系统，其工作人员不但要有操作电脑的能力，还需要有相关的财政专业知识。尤其现在“互联网+”时代来临，互联网技术的发展以及互联网软件的更新速度越来越快，财政部门的工作人员要紧跟时代的变化，努力学习最新的互联网技术。同时，随着财政管理系统软件的不断升级，相关的财政知识也在随时代而变化，相关工作人员要随时更新自己的财政专业知识，更好地操作升级后的财政管理系统软件。因此，新时代下财政监督体系的构建要大力建设其人才队伍，做到互联网知识和财政专业知识并重。

（三）扩大财政监督的范畴

目前财政监督的范畴尚且局限于政府财政资金收支以及政府财政活动，本文认为 “互联网+”时代构建财政监督体系时，可以将财政监督的范畴扩大，比如PPP（Public-Private Partnership）模式。近年来我国政府大力推行PPP模式，各省、市、县财政部门也分别编制了各年度PPP模式下的项目总结书，大力倡导政府与私人组织合作，吸纳民间资本，开展相关的财政活动。在此基础上，财政监督把眼光扩展至PPP模式，监督政府与私人组织的合作项目。一方面，PPP模式近几年才引入中国，政府与私人组织合作的经验尚少，在PPP项目的合作上可能会出现一些偏差需要财政监督来发现并协调；另一方面，私人组织假借PPP项目与政府部门相互勾结、串通，骗取国家资金，加强财政监督能够有效防止这一情况的发生。

（四）提升财政监督的精准度

有关学者表示，当前我国财政监督对于财政资金收支以及财政活动监督的对外回答基本都是“大致如此”（叶青等，2014），对其监督的真实情况并没有发表更多的意见，一方面是因为现在的财政监督并不能够适应当前“互联网+”时代，即所谓的“给不了回答”，另一方面是因为财政监督不想对外透露其监督的结果，即所谓的“不想给回答”。但是新时代下的财政监督一定要正视这个问题，对外要给出“精准监督”的回答，这可以从两点入手。其中一点是财政信息管理系统的软件要跟上时代步伐，能够发挥其对企事业财政收入的监督职能，使其对企事业的财政情况有精确深入的了解；另一点是财政监督对于其检查到的情况要准确地对外公开。如此，便能大大提高财政监督的精准度，促进新时代精准财政监督体系的构建。

（五）财政监督内部管理扁平化

财政监督的体系分为外部管理体系和内部管理体系，前面四点都属于财政监督外部管理体系的组成部分，在此主要谈财政监督的内部管理。财政监督的内部管理要实行扁平化管理，人与人之间的联系应该呈网状结构。我国的财政部门从中央到省、市、县、乡共分为五个层次，这五个层次互相联系，互相协助，构成财政监督的层级管理制度，而对于财政监督的扁平化管理制度却很少涉及。财政监督的扁平化管理是指在不增加管理层级的基础之上，增加其管理幅度，在管理力度上要更甚于前，而且财政工作人员之间要形成网状结构，相互之间要实现信息连通、信息共享，形成一张巨大的信息网络结构，从而实现财政监督内部管理的扁平化，构建“互联网+”时代的新型财政监督管理体系。

五、结论

自李克强总理2015年提出 “互联网+”以来，人民群众的生活充满越来越多的 “互联网+”元素，政府的财政监督管理部门也在朝着“互联网+”的方向发展。但是新道路的开辟一向都会出现全新的机遇和前所未有的挑战，财政监督也不可避免地要应对“互联网+”时代带来的各种机遇和挑战，如何抓住机遇，如何战胜挑战，是财政监督工作要面临的直接问题。这些问题的出现，也为构建新时代下新型的财政监督体系提供了契机，要求相关财政工作人员在应对挑战和机遇的同时，为财政监督体系的构建做出努力。相信在不久的将来，财政监督体系构建会成为我国财政部门的工作重点，将会为我国财政工作做出更大的贡献。

（作者单位：中南财经政法大学财政税务学院）

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（本栏目责任编辑：范红玉）