民族地区农村社区建设的现实困境与理性选择※——以云南省为例

●李 达 王俊程

民族地区农村社区建设的现实困境与理性选择※
——以云南省为例

●李 达 王俊程

民族地区的农村社区建设，已成为新时期民族地区社会经济、政治、文化发展的中心任务之一。然而，在当前全面建设社区的热潮中，民族地区的农村社区建设却日益成为边缘化的区域。总体来看，民族地区的农村社区建设面临着一些相关困境。通过对民族地区的农村社区进行实证分析，本文认为，构建“四位一体”的农村社区运行机制、重构农村社区经费投入机制、加强公共服务和基础设施建设、培育多层次的高素质人才队伍、加快人才的培训体系和考核制度建设是加快民族地区农村社区建设的最终出路。

民族地区；农村社区；困境；选择

随着国家推进城乡一体化进程的不断加快，农村社区日益成为国家治理的重要载体，在国家治理体系上也占据着越来越重要的位置。近年来，国家对农村社区治理的问题逐渐提升到了一个全新的平台，学界关于农村社区的研究也形成了较多成果，但是对于一些核心问题（当前农村社区建设的主体责任是谁？怎样进行建设？从哪一方面开展更有效？）仍未得到彻底解决，可以说，农村社区建设的现实操作性有待提升[1]。总体而言，在研究区域的选择上，学界对于宏观层面上的农村社区建设或经济发达地区的农村社区建设研究较多，而把民族地区的农村社区建设单独剥离出来的研究还较为鲜见。

一、研究区域的选择

云南民族地区共有52个不同的民族，这一地区的农村长期面临着经济发展滞后的现实状况，是贫困人口最为集中的地区，总体表现为自然资源贫乏、灾害频繁、生态环境脆弱、社会发育程度低、人民观念落后、农用可耕地缺乏、农业生产条件差、发展致富能力差等众多显著特征。这些因素决定了在云南民族地区开展农村社区建设的任务将更为艰巨和繁重。对云南民族地区的地理位置、社会条件以及经济状况进行分析，是可以看出在云南民族地区的农村社区建设上面临着比其它地方更为困难的因素，也存在着更为薄弱的地方。因此，将这一薄弱的研究领域从一个整体区域中单独列出来进行实证性、系统性的研究更具特殊意义。本文将以云南民族地区为典型研究区域，以全面落实民族地区农村社区政策为目标支持，探讨农村社区治理模式存在的主要症结和内在原因，进而探索出若干解决方案，形成“云南经验模式”，以期对我国广大民族地区的农村社区建设有所启发。

二、特殊性反思：聚焦云南民族地区农村社区建设的典型情况

云南民族地区特殊的自然地理、资源状况、人文历史、多民族文化和特殊的发展过程决定了云南民族地区农村社区发展的独特性。把这一区域剥离出来，充分来考虑其中的特殊性问题，才能找到云南民族地区农村社区建设的症结和出路，进而实现农村社区建设的目标。

（一）政策、社会经济结构对农村社区建设的影响

在云南民族地区的社会经济发展过程中，可以从政策、社会经济结构两个方面来阐释对农村社区建设的影响。从政策方面来看，由于受传统计划时期政策的引导，普遍存在着“重城市、轻农村”“发展内地、忽视边疆”的现实情况，形成了较少考虑民族地区建设和发展的思想误区，由此导致云南省在城乡二元发展上的差距在不同时期明显扩大，民族地区的农村社区建设存在先天发育不全、后天发展不善的现实困境。另外，从社会经济结构方面来看，不仅在云南民族地区的经济产业结构不合理，云南地区整体的经济产业结构也存在很大的差异性，形成了以第一产业为主导、第二三产业为支撑的劳动密集型产业结构，社会经济的发展模式还未完成从传统社会到现代社会的变革。综合来看，云南省各产业之间的产值失调情况比较严重，这种结构对主要以农业生产为基础性经济活动的农村社区而言，显然是不利的。云南民族地区作为云南省的典型区域，其社会发展进程仍然很缓慢，不仅城市化水平很低，农村的发展也很滞后，农村社区建设受到相当程度的影响，全面实现农村社区建设的任务依旧任重道远。

（二）民族、宗教对农村社区发展的特殊影响

云南全省少数民族人口众多，是全国地区少数民族人口超过1000万的三个省区之一。在民族分布上，云南少数民族在全省范围内交错分布；在居住特点上，大杂居、小聚居的特征表现的十分明显；在民族关系上，呈现着复杂、多样的特点，多个民族在一起长期生活，因为习俗、语言等方面的原因，常常伴随着一些较为显性的冲突，这些综合的因素给集约社区建设造成了一些干扰的因素。同时，在有些情况下，云南民族地区的农村社区建设中所显现的矛盾往往和相对敏感的宗教问题又交织在一起。特别是偏远的边疆农村地区，由于特殊的国际边界和远离经济政治中心，多种宗教在这一地区还保持着原本的面貌，所造成不同民族之间的宗教信仰也复杂多样，全民信教或者多神崇拜的现象普遍存在，宗教对社会生活的影响既广泛又深入，在社区中教会人员和教职人员的权威性极大。另外，由于云南省位于我国国土的西南边疆，和东南亚的多个国家接壤，这一特殊的地缘位置使得一些沿边的云南民族地区的农村社区建设还带有一定的国际化和政治化特点，这一切都使得云南民族地区的农村社区建设和管理面临更为复杂和特殊的局面。

（三）城乡二元结构制约社区建设和发展的水平

自上世纪末期以来，我国城乡发展的二元结构差异变得越来越突出，城乡之间的矛盾也变得越发严重。鉴于此，党中央和政府清醒认识到城乡二元结构的矛盾，采取了一系列的战略措施来缩小城乡之间的差距。但是在云南地区，由于地理位置、制度政策、历史文化和经济社会发展等一系列因素的制约影响，云南省各区域之间的城乡差异不但没有缩小，反而进一步拉大，由此产生的各项矛盾之间的对立越来越激烈。对于整个云南省地区来说，差异性的城乡二元结构分化在发展中对云南民族地区农村社区建设的进程产生了阻碍，当中东部省区在国家政策条件下进行广泛的城市社区和农村社区建设时，广大民族地区的农村地区还生活在相对固定的生活状态中。因此，各项因素的汇集导致云南民族地区的农村社区建设存在着各种非显性上的障碍，民族地区的农村社区建设速度和质量都很难达到全国的平均水平。在下一个发展阶段，针对云南民族地区城乡发展不平衡的现状，如何有阶段、有方向地按照城乡发展的不同结构方式规划和建设民族社区的农村社区，是当前云南民族地区农村社区建设过程中需要迫切解决的问题。

三、深层分析：还原农村社区建设的本质与难点

现实表明，农村中的社区建设是整个宏观层面上社会建设的重要组成部分，也是当前社会治理和创新的基本思维来源。云南民族地区的农村社区建设是一项艰巨而又复杂的系统工程。一方面，云南民族地区的农村社区多地处边疆，首先集中在“边境、山区、贫困、革命老区”为一体的地域，是自然资源贫乏、灾害频繁、生态环境脆弱、农用可耕地缺乏、农业生产条件较差的地区。另一方面，云南民族地区的农村社区社会经济发展结构层次低，是贫困人口相对集中的地区，体现为“社会发育程度低、人民观念落后、发展致富能力差”等三个特点。这些因素决定了云南民族地区，尤其是在贫困地区全面建设农村社区的任务将更为繁重。

（一）农村社区建设的资金投入不足

民族地区的经济社会发展呈现出整体落后的状况，鉴于各级政府财力有限、农村社区建设资金投入机制尚不健全等因素，云南民族地区的农村社区普遍存在社区经费不足的情况。从阶段性的农村社区建设的实际状况来看，社区建设的资金投入问题主要表现在两个方面。一是以政府为主导的资金投入不足。在农村社区建设的各个环节中，政府作为社区建设资金投入的主体，需要对农村社区的建设进行大量资金的投入，但实际的情况是目前民族地区农村社区的建设所需资金的缺口巨大。究其根本，最主要的原因是政府在农村社区的建设上往往政策支持的幅度大于实际的财政拨款。二是筹资渠道单一，资金来源不足。社区筹资、使用到监督的各个环节制度化程度较低，综合效益不佳。在民族地区农村经济发展滞后的背景下，农村社会组织的发育程度也相对较低，很多农村都没有村办企业或者村办企业的发展势头不好；而福利募捐和个人资助等外界的社会集资数量小而且都十分有限，无法对农村社区进行有效的支撑。

（二）农村社区工作人员待遇低、保障差

随着云南省对农村建设和改革的投入不断深化发展，在资金和政策上加大向农村地区倾斜，农村社区的社会性功能日渐强化，农村社区承担了越来越多的农村当地社会事务以及乡镇政府职能部门转移的部分社会管理职能，然而社区工作人员在待遇和保障方面却与农村社区的发展不相协调，仍然面临着较大的困境。如在民族地区的大理白族自治州宾川县某农村地区，该县外来移民较多，经济社会发展较好，城乡社区的建设相对比较完善。然而，该农村地区的社区居委会主任（书记）每月岗位补贴为1800元左右，副主任每月岗位补贴为1650元，而下面的社区居委会工作人员的工资和补贴更少。另外，根据政策，对任职每满一年以上的，每月的岗位补贴增加10元；另外，无论是管辖100户的乡村，还是200户的乡村，社区居委会的工作人员都是统一的补助，由于省里没有下发专门文件进行统一规定，社区居委会工作人员的补贴标准由各县（区）根据具体情况决定。由此可见，既然连发展较好的社区工作人员待遇都偏低，那么可以想象，在那些社会经济发展不佳的农村社区工作人员待遇将会更低。此外，我们还需要注意横向比较：一是要关注市场行情，当前民族地区的县、州级普通农民工的工资在1800—2500元之间；二是社区干部和工作人员在任职之前都是当地有一定知名度的社会人才，他们的预期收入要高于一般的农民群众。在云南民族地区的偏远农村，偏低的待遇与他们的辛劳付出不成正比，这不仅打击了社区工作人员的工作积极性和创造性，也不易真正留住人才。

（三）农村社区建设中的公共产品供需错位

经过党和政府多年的持续努力，广大农村地区中的公共产品和服务供给已经相对丰富，各项条件得到了很大的改善，但长期以来城乡分治演化而成的二元结构也造成了城乡社区公共产品和公共服务的结构差异化日益呈现极端分化的断裂趋势。目前来看，一是社区建设的公共产品和服务投入严重缺失。一直以来，民族地区农村社区的建设过程中，作为公共产品和服务提供主体的政府，对社区公共产品和服务的投入不够，由此造成的经济与社会发展不平衡的现象比较严重，使民族地区的农村社区公共产品与公共服务空白化的情况比较严重。二是与之配套的公共产品和服务机制尚未搭建。在民族地区的农村社区建设的经验中，在公共服务和服务体制建设方面，很大程度上都是照搬和仿照相关成功的城市社区建设经验，而对于民族地区农村社区建设的特殊性，则还没有建立起一套适合农村社区治理和运行体制。这不仅降低了农村社区的公共产品和服务的供给的数量和质量，而且无法对建设良好的民族地区农村社区起到有效的推动作用。

（四）农村社区工作人员长效培训机制欠完善

步入21世纪，培训在从事管理工作中占据着越来越重要的地位，培训能弥补知识上的欠缺，通过培训，使得自身的认知和工作能力得到明显的提升。如果社区的领导和管理人员不善于学习、不乐于学习，必然很难以胜任管理和服务工作。从实际情况来看，农村社区工作人员缺乏培训，主要表现在岗前培训不足、工作中培训落实不力和对培训的投入不足几个方面。一是大部分社区工作人员对培训认识不足。社区的工作人员对学习培训所带来的好处考虑不够长远，对于绝大多数人来说，主动学习的可能性很小；二是社区人员的文化层次和接受能力存在着差别。由于农村社区的工作大多都是由本村的“精英”参与管理，但这一部分人在受教育的层次和理解接受能力方面还达不到高端管理人才的要求；三是部分培训有“走过场”的倾向。培训的内容基本以国家政策和理论知识来替代实践性的知识，参加培训收效很小；四是培训对社区人员工作缺少激励性。由于培训投入不足和培训人员基本素质的不尽相同，未能将激励机制有效地运用在培训结果的考核方面，导致社区管理人员参与培训的热情和压力不足，从而削弱了培训的最终效果；五是社区培训工作中的个人利益流失问题。在农村社区的调查访谈中了解到，有社区一线的工作人员反映，为了参加培训有时把自己的私事耽误，有时为了参加一期的培训，往往自己搭上培训期间来回的车费，而社区里面又不能够报销，这样对自己来说不划算，因此对于培训也没有内在的动力和激情。

四、策略选择：实现农村社区建设的跨越与创新

（一）重构“多渠道、深层次、全方位”的经费投入机制

大部分情况下，农村社区建设过程中所呈现的最大问题是繁重的农村社区建设任务与资金短缺之间的现实矛盾。因此，对农村社区的初期建设发展来说，资金上的投入对于农村社区的发展具有决定性的作用。鉴于此，在农村社区开发和建设的过程中，一是要强化政府对农村社区建设的资金主导投入。要建立省、县、乡镇政府“三级联动”的农村社区帮扶制度，要不断扩大公共财政资金覆盖农村社区的范围，对财政资金进行合理和有效的配置，要把资金运用到最急需、最迫切的地方，使资金发挥最大的效能；二是多渠道筹集扶贫资金。要以社区集体资金、单位帮扶投入为主要投入模式，以社会捐助、居民集资为辅的农村社区建设多元化投入机制，作为政府投入形式的良好补充；三是培育自我资金筹措的能力。民族地区的农村社区在发展过程中，也同样需要靠自身的发展来解决资金的不足，通过发展壮大农村合作组织，培育经济力量，扩大资金的来源。根据本社区的实际发展情况，发展特色产业，多渠道增加社区收入；四是强化企业在社区发展中的作用。在社会经济发展转型中，各类企业蓬勃发展，要根据企业发展特点强化与农村社区之间的联系合作日益密切，并在推动农村社区治理中发挥着积极作用[2]。总之，要通过发展自我筹集资金的能力，不断扩大农村社区建设的经费投入渠道。

（二）强化农村社区公共服务和基础设施的投入

目前民族地区的农村社区绝大多数基础设施和公共服务建设是由政府直接提供，这种在政府包办下的建设运作方式效率低下，作用也不明显。这些基础设施和公共服务建设很多情况下不仅难以满足社区居民的需要，也造成了资源的浪费，而且不利于调动社区居民积极投入到社区建设中。解决这一问题的主要出路在于：第一，资金筹集方式上走投资主体多元化路子。应在资金筹集方式上，在中央政府加大投资力度基础上，以乡镇政府和村集体为主体，并支持农民和第三方组织参与的三级联动新机制；第二，资金的监管上，要形成程序和制度化。要及时成立资金管理机构（单位），并由民主推选资金管理的小组成员，使得资金在得到有效的使用和合理的分配的基础上避免各地方乡镇政府挪用和支配农村社区基础设施和公共服务建设资金；第三，以具体需要确定基础设施和公共服务的建设项目。具体而言，在资金的投入使用前召集社区成员进行商量讨论，按照投票的少数和多数原则，来确定基础项目的建设工作，这种工作方式代表了多数社区居民的最迫切需要；第四，发挥金融体系与农村社区合作的模式。针对金融服务农村社区的缺失，首先是加大金融服务的宣传力度，要加强对广大社区居民、社区管理人员和经营管理人员的宣传工作，以营造诚实守信的金融服务环境；其次是引导多家金融机构网点进入社区中心，如与主导服务的云南农村信用合作社着力建立多元化的农村金融体系。

（三）构建高素质的农村社区人才服务梯队

在民族地区的农村社区工作人员选聘工作中，受自然地理条件和多重因素的影响，广大民族地区的农村社区长期面临着人才数量不足、素质和能力低下的问题。人才数量不足不能满足社区服务的要求，而社区工作人员素质和能力的低下直接影响到社区持续、健康的发展。这两类原因是制约民族地区农村社区持续发展的重要因素。在具体的解决措施上，一是要坚持培养和选聘相结合的政策方针。从根本上来说，政策方针的正确与否、积极与否对社区的长远持续发展具有决定性的影响，因此要坚持外引和内培相结合的发展模式。二是要形成农村社区服务岗位的公开招聘制度。在政策条件允许的情况下，优先向毕业大学生公开进行招聘。以云南省为例，在今后5年，云南省开展选聘1.3万应届大学毕业生进入农村社区担任“村官”的计划，以实现全省“村村社区都有大学生”的目标。按照云南省委、省政府的安排部署，云南省从2008年起在昆明市西山区、安宁市等8个县（市、区）的100个农村社区开展了农村社区建设试点工作，并将其作为构建社会主义和谐社会、推进新农村建设、扩大基层民主的重要措施[3]。三是要建立相关激励体系。民政部门会同教育部、人社部等共同制定相关有实效性的政策，出台鼓励大中专院校毕业生到农村社区工作的有关激励政策，同时要建立一套“有吸引力、留得住”的薪酬体系，要不断提高社区工作人员的待遇。

（四）重视农村社区工作人员的培训工作

由于民族地区的农村社区面临着“先天发育不足，后天发展不利”的发展瓶颈，因此培训对于农村社区工作人员而言就必然成为社区工作必不可少的一环。第一，要建立农村社区服务人才培训的远程教育网络体系。通过使用网络上资源的便利，使农村社区工作人员利用网络进行持续的学习，以不断提高自己在社区建设上的理论知识水平；第二，要加强与地方高等院校的联系与合作。要充分利用民族地区高校的师资和教学条件的优势，与高校合作建立农村社区的人才培训基地，有选择和分批次地选派农村社区的工作人员进入高校参加与社区管理相关的教育培训学习，并最终使之形成如同培训中小学教师“国培计划”一样的模式和效果；第三，培训要尊重民族习惯和宗教信仰。在对农村社区工作人员培训发展过程中，要认真了解和尊重各民族的宗教信仰、民族语言和生活习惯，使培训既能促进社区工作人员的成长，又能对不同民族之间的特点予以尊重和保护。总之，加快农村社区工作人员的培训是要不断提高社区工作人员的理论水平和管理社区的能力，为更好的提升民族地区农村社区建设的整体水平做出努力。

（五）构建“四位一体”的农村社区运行机制

完善的农村社区运行机制是民族地区农村社区建设的根本保障，是民族地区农村社区进一步发展的基本条件，也是社区稳步建设和发展的终极之路。在现如今各项改革进入深水区和攻坚期的大背景下，社区运行机制不畅的问题是制约社区建设的根本性问题，必须在高度重视的情况下予以解决。从内容上来看，社区运行机制建设要构成以社区党组织、社区成员代表、社区居委会和社区公共事务服务中心相结合的“四位一体”组织体系。具体来看，一是从科学发展观的思想理念出发。尊重农村社区居民在社区建设中的主体地位，扩大社区居民参与管理社区的作用，维护其民主自治的权利；二是坚持科学协作的工作原则。要合理科学的规范和分配社区与个人共同参与建设社区的责任，协调社区建设和管理中的各要素之间合作关系，要展示社区建设的现况与成果责任的划分，这就要求做到相互协作，合作互动，从而形成运转协调、关系顺畅的运行机制；三是开辟农村社区建设的新选择。要积极借鉴发达国家农村社区建设的理念和经验，认真研究城市社区建设的成功之处，根据本地社区的实际情况运用到农村社区建设中来；四是社区建设与新农村建设有效衔接。在建设农村社区的过程中，要发挥新农村建设的实际功能，重点突出新农村建设“整村推进”的模式，带动农村社区实现“由点到面、增量发展”的变革；五是要构建服务性的工作机制。按照服务于群众的要求，全面推行农村社区工作人员集中办公，村民服务事项集中处理，充分发挥社区基础平台的最大效能。

五、结语

民族地区的农村社区建设是一项全新的重大课题，也是一项系统的工程，它不同于其它地区的社区建设，它的建设带有自身的局限性和特殊性。民族地区的农村社区建设方式要在充分考虑到社会经济发展的基础上结合本区域内的实际情况，要以发展本地区的经济为根本出发点，以重构农村社区经费的投入机制为重点，以围绕社区工作人员待遇和培训工作为支持，同时加强农村社区信息化建设的工作，以持续激发社区治理创新的内生动力，进而使社区的建设发展在联系党和政府同社区居民的关系上发挥纽带作用，最终才能真正为发展经济、构建和谐的民族地区社会构筑坚实而稳固的基础。

[1]项继权.农村社区建设：社区融合与治理转型[J].社会主义研究，2008（2）：61-65.

[2]李增元，宋江帆.“企业推动型”农村社区治理模式：缘起、现状及转向[J].甘肃行政学院学报，2014（02）.

[3]云南：今后5年将选聘1.3万大学生基层就业[EB/OL].[2008-12-18].http：//www.gov.cn/fwxx/wy/2008-12/18/content_1181526.htm

C912.8 文献标识码：A 文章编号：1008-5947（2016）06-0062-05

国家社科基金西部项目（14XMZ098）“城乡一体化目标下边疆民族地区农村基层组织建设研究”后期阶段性成果。

作者及单位：李达，中共昆明市委党校助教，研究方向：行政管理和“三农”问题；王俊程，云南师范大学教授，研究方向：人力资源管理、“三农”问题。（云南昆明650500）

2016-11-02

责任编辑 杨 阳