创新政府配置财政资源的机制研究——基于“十三五”民航财经政策的思考

●戚悦 袁化新 张晓艳

创新政府配置财政资源的机制研究
——基于“十三五”民航财经政策的思考

●戚悦 袁化新 张晓艳

国家供给侧结构性改革的不断深入，对政府配置资源的领域和方式提出了更高的要求。本文以优化民航财经政策为依托，分析政府配置财政资源过程中普遍存在的问题，以及这些问题在民航财经政策中的具体反映，再结合国家财税体制与供给侧结构性改革要求，提出“十三五”时期民航财经政策应继续加强预算管理、发挥补贴政策调节功能等方面的措施建议，为创新政府配置财政资源方式提供思路。

资源配置方式 财经政策预算 补贴 民航

一、政府配置财政资源的现状

目前，配置国家财政资源的政府部门主要有财政部门以及职能部门内的财务部门。财政部门负责一级政府财政资源的管理与调配，职能部门内的财务部门依据部门职责配置本部门的财政资源。在财政领域，政府配置资源主要有财政资金征收与分配、国有资产管理、政府采购等，配置方式分别为预算安排、依法征税、补贴核定、转移支付、产权及资产监管、目录清单管理等。

政府科学有效地配置财政资源对带动经济运行效率起到了重要作用。以民航财经政策体系为例，“十二五”时期民航局积极配合国家发改委、财政部与国家税务总局，陆续出台了《民航发展基金征收使用管理暂行办法》，形成了较为完备的财政资源配置体系：为推动民航普遍服务，出台了中小机场补贴政策、支线航空补贴政策，有效促进偏远地区航空服务发展；为带动社会资金，出台了贷款贴息政策、节能减排补贴政策，较好地发挥了资金杠杆作用；针对行业短板，出台了通用航空补贴政策，促进通用航空发展潜力；建立了西藏地区机场补贴长效机制；组织民航企业开展营业税改增值税试点及政策研究，配合国家有关部门落实国际航班航油退税、航空公司进口航材免关税和增值税等重大税费改革。“十二五”以来民航财经政策对刺激行业市场活力、提升企业竞争力起到了关键性作用。

但是，面临新形势，政府配置财政资源内容和方式还存在以下共性问题，这些问题也同样反映在民航财政政策领域。

一是财政拨款以基数为主分配，政府部门履职实际资金需求与财政核定标准的矛盾突出。财政保障经费难以满足行业快速发展的资金需求，例如民航财经政策覆盖范围不广，许多行业关键领域还缺乏支持政策或者引导资金不足，比如在节能减排技术研发、通用航空基建等方面。

二是预算程序复杂且不够灵活，基层单位为得到资金保障，预算编制时比较浮夸，导致预算执行质量不高，财政资金沉淀较多，政策实施效果不佳。尤其是重大项目支出存在年底突击花钱的现象，这也是因为传统预算与行业中长期发展规划目标不相符，以及由此造成的年度资金结转较大的问题。

三是重安排轻管理，预算安排、资金管理和经费支出缺乏绩效监管，致使财政资金无偿使用成为“共识”，资金使用效益有待提升。在民航财政资金拨付和使用过程中，存在以拨代支和资金沉淀于职能部门的现象，对资金的使用绩效缺乏严格的监管机制。

四是机制和政策手段创新不足。例如事前补贴方式削弱了政策的激励作用，此外引导社会资本进入的政策非常有限，社会资本参与行业运营的程度还比较低，这也限制了民航融资渠道。

五是补贴政策过多导致财政资金碎片化，“撒胡椒面”式的支出方式使资源配置政策难以形成合力。对于已出台的民航财经政策，随着宏观经济政策的改变，需要进一步调整与优化。

最后，政府配置资源存在欠缺法律依据的违宪问题。由于多种原因，以民航发展基金为代表的政府性基金面临着征收的不确定性，归根到底就是缺乏法律依据，这导致每五年就对部门预算的持续性和合理预期造成冲击，所以应该尽快按照立法要求修订部门法规，政府部门应遵循法无授权不可为的原则配置财政资源，完善政府责任划分与工作衔接，确保政府配置财政资源无盲点。

二、政府财政资源配置方式的改革方向

（一）建立现代财政制度

近几年，国家颁布一系列《深化财税体制改革总体方案》、《预算法（修正案）》和《完善预算管理促进财政收支规范透明的相关意见》、《关于加强地方政府性债务管理的意见》、《关于深化预算管理制度改革的决定》等重大改革文件，强调财政是国家治理的基础和重要支柱，要建立“与国家治理体系和治理能力现代化相适应”的现代财政制度（2016年基本完成深化财税体制改革的重点工作和任务，2020年各项改革基本到位，现代财税制度基本建立），并逐步细化、落实新一轮财税体制改革重点任务。由此可见，未来一段时期，建立现代财政制度已然成为财政部门改革的主要方向。

1、重点改革预算管理制度，推进预算公开。建立透明的预算制度，完善政府预算体系，改进年度预算控制方式，完善转移支付制度，加强预算执行管理，规范地方政府债务管理。

2、强化税收管理制度。全面规范税收优惠政策，推进增值税改革，包括营改增继续扩围；完善消费税制度，改革涉及征收范围、税率结构和征收环节；加快资源税改革，推进资源税从价计征；建立环境保护税制度，促进节能减排。

3、建立事权和支出责任相适应的制度。根据中央和地方“谁该干什么事”来定“谁掏钱”，再通过分税、转移支付机制让“钱”与“事”相匹配。一是在坚持现有中央、地方收入格局大体不变的前提下，根据税制改革推进情况，进一步理顺中央和地方收入划分。二是合理划分各级政府间事权与支出责任，适当强化中央的事权和支出责任。

4、扩大一般性转移支付的比例，整理、合并财政专项资金。现代财政制度要求集中财力办大事，这就需要结合部门职能职责、发展规划和绩效目标，对重复安排、支持方向、扶持对象和用途相同或相近的项目予以归并，尤其是对项目和金额相对固定、带有一般性转移支付补助性质的专项转移支付，以及中央列为一般性转移支付的省级配套或补助资金项目，调整为一般性转移支付。

（二）供给侧结构性改革

创新政府配置资源方式与“供给侧结构性改革”是一脉相承的。一方面要发挥市场决定性作用，减少行政干预；另一方面要合理发挥政府的引导作用，解决市场失灵问题，通过政策引导转变发展方式。同时，“供给侧结构性改革”要求“在适度扩大总需求的同时，着力加强供给侧结构性改革，着力提高供给体系质量和效率”，将发展方向锁定新兴领域、创新领域，提高全要素生产率，创造新的经济增长点。因此，创新配置资源方式应结合供给侧结构性改革，做到以下几点：

1、简政放权，依法行政。简化行政审批流程，在具有市场化潜力的领域充分发挥市场的决定性作用，政府部门要依法合理配置资源，划清政府与市场边界，做到不缺位、不越位，避免过度干预经济，防止经济大起大落，从而规避不确定性风险。依法完善清单管理制度，公布地方政府权力和责任清单，试行市场准入负面清单制度，对行政事业性收费、政府定价或指导价经营服务性收费、政府性基金、国家职业资格实行目录清单管理。

2、创新政府配置方式与手段。发挥补贴类政策的引导调节作用，充分释放全社会创业创新潜能，调动微观主体的积极性，开拓新市场、创办新企业；树立绩效管理理念，鼓励技术进步创新；建立灵活的分享机制，鼓励大众创新与万众创业。

3、有效提供基本公共产品与服务。努力改善产品和服务供给，社会政策要托底，在经济下行的情况下，政府要拿出更多的财政力度来确保公共服务，只有经济社会平稳才能为深化改革开放和经济结构调整创造稳定的宏观环境。

三、创新配置民航财政资源方式的政策建议

（一）关于“十三五”创新民航财经政策的思考

国家供给侧结构性改革的不断深入，对政府配置资源的领域和方式提出更高的要求。立足国家战略，顺应国家财税体制改革，突出体现五大发展理念，发挥市场的决定性作用，引领行业发展“新常态”，提出行之有效的、促进民航发展的财经政策建议。

一要明确中央与地方事权划分，分工保障资源配置效果。各级政府资源配置的效率提升和监管落实，建立在政府间事权明晰的基础上，只有事权与财力相匹配，才能保证补贴政策落实、监管到位，补贴资金合理高效使用。建议建立民航事权与支出责任相适应的分工机制，属于中央的投资建设事权就应该由中央政府出资履行支出责任，如果有委托地方政府的事务，中央应该有专项资金保障地方的支出责任，并监管资金使用，保障财政资源配置的有效性和可持续性。此外，建议在机制设计上引入激励相容机制，充分发挥中央和地方两个积极性，通过奖励支持的办法保障地方政府资源配置效能最大化的目标与中央政府预期目标相一致。

二要提高资金使用效率，扩大部门预算范围。随着公共预算范围不断扩大，要做好积极筹划民航发展基金与公共财政资金并轨的准备。首先要明确划分民航局内部的支出责任，梳理各类专项资金、专项转移支付资金的规模、结构，形成专项转移支付的自评报告；其次是严格财政资金结转，盘活存量资金，在部门总预算内统筹安排财政资金，实现保支出、保重点；最后还要利用市场手段，吸引社会力量参与发展民航事业，创新财政股权投资、公私合营形式，积极拓展民航基金管理公司业务范围，提升行业筹资能力。

三是整合财经补贴政策，合力破解短板难题。针对财务管理制度散落不成体系、管理关系未完全理顺等民航供给侧结构性问题，根据行业发展需要对财经补贴政策加以修订整合，从财政投融资、财政补贴、税收优惠政策、政府采购、股权投资、债务融资几个层面，针对航空主体的建设、运营、维护等环节创新财经政策体系，制定综合管理办法。

四是强化项目绩效管理，全流程覆盖财政资金监管。推动部门预算绩效管理，建立以项目库遴选为基础的项目预算模式，实现资金的跨年度预算，改善资金规划流程，优化财政资金配置。完善内部审计制度体系，在丰富审计方式、提高审计技术手段、打造专业的审计监督队伍等方面建立标准、形成制度。尤其对于北京新机场等体现国家发展战略的重点项目，需要进一步强化项目绩效管理，杜绝腐败与违规操作发生。

（二）创新配置民航财政资源方式的政策建议

未来调整民航财经政策的重点是推进民航财经管理体制改革：进一步公开透明民航部门预算与绩效评估结果，加强民航发展基金等政府性基金的预算管理与绩效评价工作，广泛利用各种市场工具，不断创新财政补贴方式、民航财政股权投资税收优惠、政府采购等多种投融资机制，提高民航基本公共服务标准，提升民航服务品质，集中力量向支线机场建设运营、基本航空服务、国际航运、空管、安全投入、教育科研、节能减排等重点、薄弱环节发力，使政府管理与市场激励共同构建有利于加快民航事业发展的财经长效机制。

1、科学引导民航投资基金，提高财政投入资金的使用效率。积极拓展民航投资基金的资金规模、投资范围与业务领域，引导扩大基金募集规模，创新股权投资形式，积极拓展基金管理公司业务经营范围，发挥市场的决定性作用，激发民间资本参与民航运输的积极性，拓宽渠道融资，高效推动民航行业发展。

2、梳理行业内宏观财经政策，整合资金使用情况。一要梳理与整合民航业内投资、预算、评估、审计资源，形成政策合力；二要重视政策、资金整合结果的应用，推进民航政府部门预算的公开、透明、公正，强化财政资金收支“款、项”科目的分析与应用；三要实施民航财经资金绩效评价，从民航局自上而下建立以绩效结果为导向的政策绩效评价体系，从预算程序、绩效评价到决算审查，逐步覆盖行业内所有公共财政性资金。

3、明确民航各级部门的支出责任，梳理民航业内相关的税收优惠政策。在明确民航支出事权的基础上，继续明确具体项目的支出责任，按公益性的强弱提出哪些是必须要民航局投入，哪些需要地区管理局和地方监管局政府配合支出。同时还要形成优惠政策效果的评估机制，在结构性减税的大背景下，积极鼓励民航企业申请飞机引进、融资租赁等方面的税收减免政策。

4、以项目绩效为导向，加强中期预算管理。逐步完善项目库和专家库建设，积极推进项目事前评审与事中、事后监管相结合，完善项目滚动跨年度预算管理，加强中期预算管理，提高年度预算执行效率，优化财政资金配置，盘活用好存量资金。■

（作者单位：中国民航科学技术研究院、审计署计算机技术中心）

1.叶青.2012.从机场建设费看财政负担的优化[J].涉外税务，4。

2.戚悦、张晓艳.2015.创新民航投融资机制研究——基于资本市场改革的思考[J].经济论坛，6。

3.戚悦、张晓艳.2016.推进PPP模式的财经政策与保障机制[J].财会月刊，5。

4.楼继伟.2014.健全中央和地方财力与事权相匹配的财政体制[J].经济研究参考，18。

5.张晓艳、戚悦.2016.财政股权投资的绩效评价问题[J].开放导报，1。

6.王诗彧.着力提高民航财务管理水平[N].中国民航报，2012-09-07。

（本栏目责任编辑：王光俊）