政府采购促进中小企业自主创新探讨

●张堂云 莫宜霏

政府采购促进中小企业自主创新探讨

●张堂云 莫宜霏

自主创新已成为世界各国经济发展的主要驱动力，中小企业被公认为是最活跃的创新主体,而政府采购被视为需求侧创新的源泉。基于此，本文归纳总结了发达国家利用政府采购促进中小企业自主创新的经验做法，针对我国政府采购促进中小企业自主创新面临的主要困境，从完善法律法规体系、建立政策支撑、重新界定政府采购内涵、拓宽政府采购口径，以及加强中小企业自主创新与GPA规制的衔接等视角对我国政府采购促进中小企业自主创新的路径进行了设计，以期为创新型国家建设提供参考。

政府采购 自主创新 中小企业

一、引言

我国高度重视企业创新活动。继党的十八大提出“实施创新驱动发展战略、建设创新型国家”之后，十八届三中全会进一步要求强化企业自主创新的主体地位，2016年政府工作报告也再次强调了这一主体地位。《“十二五”中小企业成长规划》显示：我国75%的企业技术创新、65%的发明专利和80%的新产品开发都由中小企业完成。可见，中小企业在我国自主创新中具有举足轻重的地位。然而，据《2014年全球创新指数报告》显示，我国的创新能力仅排世界第29位。与欧美发达国家相比，创新尤其是中小企业自主创新能力不足正成为我国经济转型发展的掣肘。在供给侧促进创新的效果并不明显的情况下，如何从需求侧利用政府采购促进中小企业自主创新，是我国当前创新领域的一项重要研究课题。自2011年迫于欧美的压力，我国发文停止执行政府采购与自主创新挂钩的三个文件（《国家自主创新产品的认定管理办法(试行)》、《自主创新产品政府采购预算管理办法》、《自主创新产品政府采购评审办法》和《自主创新产品政府采购合同管理办法》）以来，政府采购促进中小企业自主创新就裹足不前。基于此，本研究分析了我国政府采购促进中小企业自主创新面临的困境，借鉴发达国家的经验做法，以期为我国政府采购促进中小企业自主创新寻找可行的路径，为创新型国家建设提供参考。

二、政府采购促进中小企业自主创新的国际经验

（一）促进中小企业自主创新政策法律化

首先，完善法律体系。为了保障政府采购的扶持措施能够真正执行到位，立法部门会在该国的政府采购法律中将扶持中小企业作为一个基本原则确立下来，此后，不断出台各种详细的立法说明、规章制度和要求，同时根据实际需要不断调整，逐渐形成了促进中小企业自主创新的专项法律法规。如《美国小企业法》自1942年颁布至今，都毫无例外地规定政府应当尽可能帮助、协助、扶助和保护小企业的利益；《小企业技术创新法案》规定“对于研究创新经费的相关支出超过1亿美元时，都要将超出经费的法定比例用于资助中小企业”；《购买美国产品法》要求“在政府采购项目的国外报价中，只要本国供应商为中小企业，其报价不超过国外供应商报价的12%，则优先交由本国供应商采购”；此外，美国为了更有针对性地扶持中小企业、减轻税费，联邦政府还通过了《减税法案》、《新税法》以及《加强小企业研发法案》，加大创新保障力度。

其次，建立多样的政府采购制度。如美国的小企业预留制度、小企业分包计划等；欧盟国家不仅在政府采购上要遵循欧盟统一的《公共采购指令》，还制定专门的采购措施，如德国在充分考虑到本国经济发展需求后提出的拆分招标做法。此外，还有各种应急处理程序、投诉解决办法等。日本为了促进中小企业积极参与到政府采购活动中来，专门制订了许多优惠政策和激励措施，例如针对中小企业，确立了十分明确的政府采购目标，通过落实具体的可操作细则去降低地方政府采购的门槛，同时在报价、信息披露方面为中小企业提供了便利。这些采购制度为中小企业的健康发展构建了一道“安全网”。

（二）对中小企业自主创新的采购政策倾斜力度大

欧盟直接设置专项资金对中小企业的自主创新进行扶持，扶持范围包括环境与能源、创新研发、培训教育、安全等方面，并且专项资金从设定到落实成效上直接由欧盟相关机构进行管理。日本政府把扶持中小企业发展作为其政府采购政策的重中之重。首先，将促进中小企业发展、完善中小企业服务体系作为国家经济安全的战略之举。例如，为了重振汽车产业，明确政府采购在购买汽车时，一律使用本国生产的汽车，而驻外公司零部件要保证至少30%从国内购买。与此同时，日本政府积极协助中小企业开拓国际政府采购市场。据不完全统计，日本技术革新的55%都是由中小企业完成。

（三）实行绿色政府采购

通用电气公司对员工进行严格考核，在科学考评的基础上进行奖惩。他们创造了一种称为“阶段C”的管理方法，即“行动、决策和严格的跟踪机制”。每年初，各业务部门都要由上而下制定出个人发展计划，部门领导负责对下属的工作表现进行评价，提出是否提职、加薪的建议。公司则根据员工不同岗位、不同贡献的情况，采取包括提升、发放奖金、奖励持股权等多种形式对员工进行奖励。同时，下决心解雇10%的最差员工，这种优胜劣汰、奖惩分明的机制，保持了公司的生机和活力。

环境保护、节约资源作为采购政策的重要内容，已经融入到政府采购法律之中。纵观各国政府采购实践，都具有明显的“绿色”环保特征，通常以特定的环保法律与政策强制执行。德国是最早开展环境认证的国家，早在1978年就规定了行政机构要优先购买带有环境标志的产品；美国在1991年也出台了政府采购绿色产品目录，联邦政府在绿色采购中要求联邦的行政机构除了防止对废弃物的过度使用，还要加大再生利用物资的优先采购，达到增加或者拓展绿色产品市场的目的；日本为了有效促进国家机关和地方行政机构积极购买对环境有益的再循环产品，颁布了《促进再循环产品采购法》，这项政策效果十分明显，仅一年时间，75%的供应商推出了新的绿色产品；欧盟于2001年公布了政策绿皮书，明确了产品环保回收、环境责任、政府绿色采购、创新产品的环境标准等相关细则，最大限度减少对环境的破坏，仅2004到2008年就减少了3500吨二氧化碳排放。

（四）开发利用技术标准

通过政府采购建立技术标准已成为许多国家贸易保护和保护本国自主创新的重要手段。据WTO报告显示，仅2014年发布的技术性贸易壁垒纠纷达2177份，同比增长了1.45%，可见，技术标准成为贸易壁垒的核心内容。在GPA框架下，虽然不能设置歧视性条款，但主要发达国家仍然可以在政府采购中通过“技术标准”等技术性贸易壁垒，限制国外创新产品进入本国市场，削弱其竞争力。欧盟市场关于技术性标准的有关法律法规就有300条，9种统一认证体系，更为详细的技术指标多达10万个以上。我国光伏产业在欧盟遭受的惨痛教训，均受技术标准所赐。

三、我国政府采购促进中小企业自主创新的困境

（一）法律体系不健全，可操作性不强

促进中小企业自主创新是我国政府采购的一项重要公共政策目标。我国已基本形成了以《政府采购法》和《中小企业促进法》为核心，以《招标投标法》、《科学技术进步法》和《合同法》等为补充的政府采购促进中小企业自主创新的法律体系。其中，《中小企业促进法》明确要求政府采购应当优先向中小企业购买商品或者服务，政府采购被视为促进中小企业自主创新的重要政策工具；《政府采购法》第九条也规定政府采购应实现保护环境、扶持不发达地区和少数民族地区、促进中小企业发展等政策目标。尽管这些法律法规体现了促进中小企业自主创新的政府采购政策功能，但这仅仅是原则性的规定，在具体操作层面上，缺乏支持中小企业自主创新的量化指标，致使中小企业参与政府采购的隐性壁垒依然存在。虽然我国也陆续出台了《政府采购促进中小企业发展暂行办法》和《政府采购法实施条例》，但这些实施细则中“政府采购促进中小企业自主创新的细化条款”缺位。此外，在产品首购和订购方面，国家层面只出台了《自主创新产品政府首购和订购管理办法》，此后再也没有制定过相应的实施条例。

（二）政策上不连贯，且与中小企业需求不匹配

《国家中长期科学和技术发展规划纲要(2006-2020年)》首次提出“实施促进自主创新的政府采购目标”，新修订的《科学技术进步法》也确定了政府采购自主创新产品与服务的法律地位，但是现行的政策体系与制定目标还存在较大差距。一是政策的连续性不强，支持中小企业的政策多是阶段性或者是临时性措施；二是政府采购政策的设计与中小企业需求不相匹配。政策功能要落到实处，需要有具体实施方法、标准和步骤，特别是要有保障实施的措施。而目前更多的是政府采购规范，与中小企业相匹配的政策功能的配套措施尚未建立，政府制定相关政策时，并没有考虑中小企业类型、发展阶段的差异性，造成政策效果大打折扣。

（三）政府采购规模小，促进自主创新的政策效应尚未彰显

作为有效促进自主创新的政策工具，政府采购能降低研发成本和经营风险，为中小企业创造稳定的需求市场，从而达到中小企业自主创新的目的。2013年中小企业参与政府采购规模为13179.76亿元，占全国采购规模的76.2%；采购节能产品规模为2100亿元，占同类产品的81.7%，比上年高出260.9亿元；环保产品规模为1762.4亿元，占同类产品的75.3%，比上年增加327.45亿元。尽管我国政府采购促进中小企业自主创新初见成效，但是，与发达国家相比，我国政府采购规模偏低，导致政府采购对中小企业自主创新产品采购倾斜力度有限。发达国家的采购规模一般占到GDP的10%、财政支出的30%，而虽然我国的政府采购规模每年都在快速增长，但与欧美等主要资本主义国家相比，还存在较大差距。以2014年为例，我国政府采购占财政支出的比例为11.4%，占GDP的比重为2.72%，而美国在1989至1992年期间，仅对货物、服务类的相关采购，平均每年就占GDP的26%至27%。政府采购规模是实现政策功能的前提，没有规模就无法形成市场需求，更谈不上形成政策效应。

（四）GPA对中小企业的冲击

GPA（《政府采购协议》）作为WTO的一项诸边协议，旨在推动政府采购市场开放和国际贸易自由化，我国正在积极推进加入GPA谈判。尽管加入GPA有利于我国中小企业开拓国际政府采购市场，但同时也使其面临诸多的风险冲击：首先，我国政府采购法律法规与GPA无论在立法目标、适应主体还是采购范围等方面都存在差距。GPA奉行非歧视性和国民待遇原则，因此，GPA中并没有涉及中小企业自主创新方面的条款。尽管GPA考虑了发展中国家的发展，但具体内容取决于GPA的谈判结果，从我国已经提交的6份出价清单看，尽管把扶持中小企业发展进行采购的项目列为例外条款，但具体实施还需要我国国内相关法律的支撑。其次，GPA可能对国内采购市场、民族产业产生冲击。根据GPA的非歧视性原则，任何一方都应该保证另一方参与者享有与本国企业、供应商同等的权利，这意味着我国部分企业尤其是中小企业不仅不能参与国际政府采购市场竞争，反而可能会失去部分国内市场份额。最后，关于我国政府采购优先购买本国企业自主创新产品的规定，不仅与GPA协议的非歧视原则相悖，而且将面临国家贸易保护政策的纠纷。

四、政府采购促进中小企业自主创新的现实路径

（一）完善促进中小企业自主创新的法律体系

利用政府采购促进中小企业自主创新是欧、美、日等发达国家通常的做法。我国《政府采购法》中并没有涉及促进自主创新的相关条款。为此，首先要转变《政府采购法》的立法目标，从传统的重视政府采购经济功能转向政府采购经济功能和政策功能并重。在不违背GPA原则的前提下，把“促进中小企业发展”作为单独的一条列举，当然包括政府采购促进中小企业自主创新条款。与此同时，尽快出台《购买本国产品法》，确定国货标准，为我国购买国货提供法律支撑。其次，《政府采购法实施条例》要对政府采购促进中小企业自主创新方式、创新模式、预留份额、评审优惠等进行细化。最后，各级地方政府应根据中小企业的类型、发展阶段及政府采购规模和结构制定具体的、有地方特色的政府采购促进中小企业自主创新的地方行政规章，具体包括实施方式方法、步骤、标准和保障措施等内容。这样从中央到地方、从主体法到实施细则构建了全方位的政府采购促进中小企业自主创新的法律体系。

（二）构建促进中小企业自主创新的政策支撑

促进中小企业自主创新的政府采购政策是实现中小企业自主创新的重要保障，具体而言：（1）恢复政府采购促进中小企业自主创新的政策。基于欧美日等发达国家的做法，2011年中国停止执行政府采购与自主创新挂钩的三个政策性文件时，完全没有必要废止政府采购对中小企业自主创新的优惠政策，我国应恢复废弃文件中对中小企业自主创新在预算、投标和合同评审方面的优惠政策。（2）重建自主创新产品认证制度，建立采购创新产品的标准体系。重建创新产品认证制度，就要明确自主创新产品的范围和相关国家标准，将自主知识产权和技术标准有效统一起来，真正在国际上形成自主知识专利标准，从而形成垄断优势。（3）帮扶中小企业开拓国际政府采购市场，通过国外政府需求引领国内中小企业自主创新。目前，我国企业在国际政府采购市场的参与度很低，以联合国为例，2014年联合国全球十大供应商中并没有中国。据联合国系统估计，每年通过间接采购的“中国制造”超过全球采购的20%，绝大部分都是通过中间商进行采购，直接采购中国产品仅占其全球采购的1.0%左右。受资金、信息和人才的约束，虽然我国中小企业在联合国注册的企业有几千家，但是很多企业注册后都成了死火山。我国中小企业可以利用中国联合国采购促进会平台开拓联合国市场，为进军GPA成员国政府采购市场积累经验。

（三）重新界定政府采购的内涵，拓宽政府采购口径

我国《政府采购法》规制的政府采购指各级国家机关、事业单位和团体组织，使用财政性资金依法制定的集中采购目录以内或者采购限额标准以上的货物、工程和服务的行为。WTO《政府采购协议》并未直接赋予“政府采购”明确定义，笼统界定为为了政府目的而进行的采购，仅由各成员方在其协议附录中列举的采购机关、门槛金额及采购项目等才受其约束。然而，我国加入GPA第六份出价中不仅涵盖《政府采购法》管辖的范围，而且还开放了《政府采购法》之外的实体，如大学、医院和国有企业等，这就倒逼我国对政府采购内涵进行重新界定。为适应政府采购国际化和发挥其政策功能的需要，本研究把政府采购界定为：政府及代表政府行使其职能的单位或部门为了开展日常政务活动或为公众提供公共服务或实施公共政策，以法定的方式、方法和程序，利用财政性资金或政府借款，从国内外市场取得货物或服务的使用权、获得货物或服务、两者的任何组合的过程。与以往政府采购的定义相比，该定义突出采购主体的政府职能、采购的政策功能，并把采购范围拓展为国内和国际市场。

（四）加强企业自主创新与GPA规制的有机衔接

为实现GPA规制下我国政府采购促进中小企业自主创新的合法化。首先，充分利用发展中国家发展条款，设置门槛保护国内政府采购市场。在不违背贸易保护主义原则下对国内自主创新产品实行优先的政府采购政策，从而有效保护和促进本国企业的创新发展。二是优先采购节能、环保产品，发展绿色采购。我国要充分借鉴发达国家的成功经验，在GPA规制下，发布政府采购节能产品清单和环境标志产品清单，优先采购节能、环保产品，达到通过绿色采购实现中小企业自主创新的目标。三是完善自主创新产品技术标准，优先采购本土企业创新产品。技术标准是自主创新产品的重要保障，制定技术标准，一种是采用国际标准，一种是自主技术标准。在GPA规制下将自主的技术标准和专利结合起来可以形成垄断优势。因此，应指导企业将专利等自主知识产权纳入技术标准中，政府对新产品的采购必须符合相应的技术标准。

（五）利用自贸区平台建立“中小企业”发展新规制

“中小企业”作为新议题首次出现在《跨太平洋关系协议》（TPP）中，并且该协议第15章“政府采购”议题的第21条从信息分享、电子化采购及合同分包等方面对便利中小企业参与政府采购进行了比较详细的规定。在参与TPP政府采购议题谈判的12个成员方的减让表中，除了马来西亚、墨西哥、日本和新加坡四个国家外，其他成员均把中小企业受益的任何优惠采购政策列为例外。虽然中国在已达成的14个自贸协定中并没有涉及“中小企业”议题，但是我国政府在《关于构建开放型经济新体制的若干意见》中明确提出“加快实施自由贸易区战略，积极参与全球经济治理，做国际经贸规则的参与者、引导者”。根据区域发展新战略，我国可以利用正在与有关国家共同推进的RCEP（Regional Comprehensive Economic Partnership，区域全面经济伙伴关系）、中日韩自贸区、中国与东盟的自贸区升级等谈判平台，构建体现发展中国家中小企业发展国际化的“中国标准”，努力成为中小企业发展规制的引领者。■

（本文系中南财经政法大学博士生科研创新课题“我国西部地区政府采购市场开放研究〈2014B0307〉、广西高校科学技术研究项目“珠江——西江经济带政府采购促进自主创新的政策功能研究”〈KY2015YB295〉的阶段性研究成果）

（作者单位：中南财经政法大学财政税务学院、梧州学院经济管理学院）

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