大数据在财政预算监管工作中的运用与思考

●陈周

大数据在财政预算监管工作中的运用与思考

●陈周

大数据浪潮已经对我国政治、经济、民生、文化产生了重大的影响。数据是财政工作的基础，本文论述了运用大数据技术开展新常态下财政预算监管工作的重要意义，探讨了财政预算监管中数据分析和应用，提出了运用大数据技术开展财政预算监管工作的配套政策。

大数据 预算 监管

大数据浪潮已经对我国政治、经济、民生、文化产生了重大的影响。2015年9月，国务院发布了《促进大数据发展行动纲要》，旨在大力促进中国数据技术的发展；当年10月，十八届五中全会通过的“十三五”规划，提出要“实施国家大数据战略”；在2016年全国两会上，李克强总理提出大力推进“互联网＋政务服务”。数据是财政工作的基础，财政部高度重视大数据的应用和研究。楼继伟部长要求，建立收入预测模型，加强收入预测和预算执行分析，科学分析新常态下财政领域的趋势性变化，发挥好财政在适应和引领新常态中的作用。本文从财政预算监管角度探讨大数据构建与应用，以期为实际工作提供指导。

一、财政预算监管需要大数据

大数据技术是一种基于利用高效的数据分析挖掘技术手段，对历史数据进行多角度、多层次、动态、高效的统计分析，从而为预测、判断、决策提供支持的技术。这种技术自20世纪90年代开始被应用于科技、商业、经济及公共管理等其他各个领域中，不断创新管理模式，有效地降低了管理成本，提升了管理水平。大数据在财政预算监管中的运用前景广阔，意义重大。

（一）大数据将进一步推进财政治理现代化

十八届三中全会以来，我国积极推进国家治理体系和治理能力现代化，重点推进简政放权，放管结合。2016年5月9日，李克强总理在全国推进简政放权放管结合优化服务改革电视电话会议上指出：“目前我国信息数据资源80%以上掌握在各级政府部门手里，‘深藏闺中’是极大浪费。”可见，信息数据对于国家治理体系现代化建设有重要的作用。大数据为加强财政预算监管提供了必要的技术支持，各类海量数据是财政管理科学决策的重要底层数据信息，如果能将这种数据蕴含的信息挖掘出来，对进一步推进财政治理现代化具有重要作用。

（二）大数据将进一步促进新《预算法》落实

我国经济发展进入了增长速度放缓，发展方式和发展动力转变，经济结构深度调整的新常态。2014年修订的《预算法》提出要建立健全“全面规范、公开透明”的预算制度。现代财政制度是国家治理体系现代化的重要基础，加强大数据在财政预算监管中的运用，有利于贯彻十八届三中全会“完善立法、明确事权、改革税制、稳定税负、透明预算、提高效率，建立现代财政制度”的要求，为进一步贯彻落实新《预算法》打下扎实的基础。

（三）大数据将进一步提升财政预算监管成效

2014年11月，财政部印发了《关于专员办加强财政预算监管工作的通知》（财预〔2014〕352号）（以下简称《通知》），要求专员办嵌入预算编制、预算执行、决算管理等财政主体业务，实现由以检查业务为主向预算管理为主转变、以事后检查稽核为主向事前事中监控为主转变，提高中央财政管理的科学性和有效性。2016年4月，财政部印发了《关于专员办进一步加强财政预算监管工作的意见》（财预〔2016〕38号）（以下简称《意见》），要求进一步将专员办业务嵌入预算管理工作做深做实，见实效并机制化。运用大数据开展财政预算监管大有可为，而且势在必行。

1、对加强预算编制监管有重要意义。《意见》指出，“建立完善基础数据库，全面审核基础数据，督促建立完成项目库……提升预算编制的科学性。”在预算编制的监管中，数据是核心和关键，运用大数据技术开展预算编制监管，对于创新监管方式，提高监管成效有着积极的作用。

2、对加强预算执行监管有重要的意义。《意见》指出，“对属地中央预算单位预算执行全面监控……提升预算执行时效性、规范性、安全性……对地方财政部门分配、下达、落实和使用中央转移支付情况进行全面监控。”专员办作为财政部在地方的延伸，具备贴近基层、就地就近监管的优势，将大数据技术运用在预算执行工作中，从中识别和抽取隐含的信息，为完善预算执行管理提供量化衡量标准，通过数据改善管理、提高决策的科学性，必将提升财政预算监管水平，使预算资金的运行更加有效率、财政决策更加科学。

3、对加强预算绩效管理有重要的意义。《意见》指出，“全面推进预算绩效管理，加强绩效目标审核，实施绩效监控，开展绩效评价。”预算绩效评价是对政府开展预算活动的有效性进行分析和评价，要求政府在一定的预算前提下提供更高效的公共商品和服务。通过大数据，可以对各地项目数据进行系统分析、综合比对，从而更好地开展绩效评价和监督工作。

4、对专员办发挥就地监管和政策研究作用有重要的意义。《意见》指出，“充分发挥专员办就地监管和政策研究作用……全面掌握地方收入状况、支出结构等信息，及时发现和反映地方财政运行中苗头性、趋势性问题……参与中央重大财税体制改革……对政策实施效果进行评估。”新常态下，经济增长速度放缓，经济发展方式和发展动力转变，在新《预算法》下，更需要加强对预算收入的监督与预测。运用大数据技术建立收入预测模型，对于贯彻新《预算法》，加强财税政策研究有着重要的意义。

二、财政预算监管中数据分析和应用探索

近年来，专员办在财政收入监管、中央基层预算单位综合财政监管中对非现场监管工作作了一些探索，但运用数据分析方法开展分析和预测工作比较粗浅，只是采用历史数据作一些简单的线性分析，动态分析较少，对预测、判断、决策提供的支持不够，难以满足预算事前、事中监管的需要。同时，现有各个财政管理信息系统数据往往缺少统一的口径，不具可比性和协同性，给将来的数据分析工作也带来困难。

（一）项目预算编制审核数据分析

项目预算审核是专员办开展中央预算单位预算审核的一项重要工作。由于中央预算单位数量多、分布广、数据繁多，其审核难度较大。在此过程中采用ABC分类法开展项目支出预算编制审核具有重要作用。通过对各地预算单位建立重点项目数据库，绘制重点项目ABC分析图，按项目预算金额大小进行科学分类，再与上下年度预决算数据进行比对，既确保了审核质量，又提高了审核效率。

（二）预算执行监管进度数据分析

运用进度分析对中央基层预算单位预算执行进度开展监管。每半年、三季度、全年采集各基层预算单位总体执行率、基本支出执行率、项目支出执行率和“三公”经费执行率的相关数据，通过与序时进度、历年同期进度等进行比对，分析各预算单位预算执行中存在的问题。对各基层预算单位预算执行进度情况和预算执行中存在的问题进行通报，提高各基层预算单位对加快预算执行进度的认识。

（三）国库直接支付审核数据分析

对国库直接支付审核工作的数据分析，一是主要通过对比历年审核笔数、审核户次的增减情况，掌握历年支付审核工作情况，分析审核工作量的变化；二是通过对比历年审核剔除率的变化，分析审核管理情况；三是通过对比历年审核资金量的变化，反映国库直接支付工作的整体推进情况。通过分析，反映了国库直接支付执行中存在的问题，提出工作建议。

（四）就地监管和政策研究数据分析

1、对当地中央财政收入规模与结构分析。采用线性分析方法，对当地中央财政收入规模和结构变化进行预测和分析。将当年各项税收及非税收入规模与上年同期数据进行对比，分析和预测收入的规模增减及结构变化。

2、财税政策执行分析。结合税制改革开展了收入预算和分析调研，如开展贯彻新《企业所得税法》对当地财政经济影响分析。通过设定测算参数分析税率提高、税收优惠政策调整、计税标准调整等各因素对当地财政收入的影响；开展金融危机对当地税收收入影响分析。通过对重点税源行业、主要税种税收收入变化、税收政策变化效果等数据分析，提出了税收政策的建议；开展增值税转型改革对当地财政收入影响分析。测算由增值税转型引起的固定资产进项税抵扣、教育费附加和城建税减收额、企业所得税增加额等各因素对当地财政收入的影响，提出了增值税改革带来的问题与对策。目前，正开展“营改增”专题调研和分析。

三、推进大数据技术应用的配套政策

《通知》要求，“将专员办信息化建设纳入财政部信息化建设进行统筹规划和设计，按照一体化建设思路与原则，实现专员办与相关业务司局信息管理系统的对接。推动专员办与地方财政部门及属地中央预算单位的信息联网。”同时要求，“加快专员办信息系统建设，尽快实现与财政部内主要业务系统、地方财政等部门相关信息系统的互联互通，保证专员办及时获取监管信息。”这将为运用大数据技术推进财政预算监管工作奠定扎实基础。可以着重从以下方面加以推进：

（一）采集并处理数据，筑牢数据分析基础

1、数据收集，建立财政数据库。收集与存储海量规模的数据是进行数据分析的前提。因此，专员办运用大数据技术开展预算监管的首要任务，就是要逐步拓展数据收集渠道，采集相关数据，完善数据指标体系，充实财政数据资源。一要采集财政业务数据。要按照“专员办与相关业务司局信息管理系统对接、专员办与地方财政部门及属地中央预算单位的信息联网”和“尽快实现与财政部内主要业务系统、地方财政等部门相关信息系统的互联互通”的要求，推动国库信息系统、部门预算系统、政府采购系统等相关系统向专员办开放端口。二要逐步采集社会经济数据。逐步收集所在地方的经济社会领域数据，建立与地方财政、国地税、统计、人民银行等部门的数据采集工作机制。只有数据共享和开放，才能够运用大数据有关技术开展数据挖掘和分析。

2、数据处理，建立财政数据质量体系。数据质量是数据分析有效性和准确性的基础，财政数据是财政业务信息的主要载体，数据缺陷会严重损害信息价值，影响财政决策效果。为保证财政数据准确和完整，确保数据在挖掘和分析的各个环节不失真，必须建立财政数据质量管理体系：一要建立财政数据结构体系，规范财政数据内容；二要建立财政数据质量管理体系，采用分组技术、对比分析技术、模型技术等多种数据质量控制技术，建立数据质量管理流程。

（二）引进和培养人才，提供方法技术保障

应用大数据技术开展财政预算管理工作要求相关人员一方面，要熟悉财政业务，具备财政和预算管理的知识和经验；另一方面，要熟悉数学和统计学知识，对数据管理有较深刻的认识，了解数据挖掘技术，有能力以综合的视角制定切实可行的挖掘与分析方案。专业人才的培养则是一项长期、系统的工作。今后在财政预算管理中运用大数据技术时，应引进一批数据分析相关专业的人才，进行复杂目标和不确定目标的挖掘方案设计及具体数据挖掘应用工作。同时对专员办各业务岗位工作人员进行数据分析应用培训，使他们能够使用简单的数据工具解决简单问题，或是能够根据监管工作需要准确提出数据挖掘需求。此外，鉴于数据分析起点高、技术新的特点，数据分析应用方案应由技术专家来完成，可加强与有关院校和研究机构的合作。

（三）开展数据挖掘分析试点，构建预算监管系统

运用大数据挖掘技术开展预算监管工作，目前还处于起步探索阶段，人才和技术力量薄弱，经验也十分有限。在运用大数据进行数据挖掘与分析时要选择恰当的方法，有必要组织相关人员开展课题研究，选择一些数据量大、数据质量高的专项课题开展数据挖掘与分析试点，不断总结阶段性成果，并在专员办范围内加以推广，使大数据技术逐步成为专员办开展预算监管工作的基础，构建基于大数据技术的专员办预算监管系统。

大数据是大势所趋。随着财政预算监管工作的加强和财政信息化建设的推进，结合财政改革和预算管理开展大数据分析，必将助推国家治理体系和治理能力现代化，进一步提高财政预算管理的科学性和有效性，在深化财税体制改革中发挥重要的作用。■

（作者单位：财政部驻深圳专员办）

1.涂子沛.2012.大数据[M].广西师范大学出版社。

2.肯尼思·库克耶.2013.大数据时代：生活、工作与思维的大变革[M].浙江人民出版社。

3.财政部国库司.2013.大数据时代：推开财政数据挖掘之门[M].经济科学出版社。

4.陈周.2014.大数据时代财政监督和专员办工作转型的思考[J].财政监督，5。

5.朱彦、陈周、邱先荟.2016.ABC分类法在项目支出预算审核中的应用[J].预算管理与会计，1。

（本栏目责任编辑：尹情）