关于探索开展预算绩效监督工作的思考

●李志刚 刘慧

关于探索开展预算绩效监督工作的思考

●李志刚 刘慧

近两年，河南省财政监督专职机构逐步尝试探索开展财政专项资金预算绩效监督工作，从2014年独立开展7项财政专项资金预算绩效监督到2015年联合第三方共同开展12项财政专项资金预算绩效监督，主要采取事后绩效评价方式，对项目资金的决策、管理、绩效进行分析评价，进而得出客观公正的结论，对资金使用提出建议。总体来看，通过扩面增量、转变方式，在深化预算绩效监督、推动财政监督工作由合规性检查向绩效性监督转变方面，起到了提质增效的作用。为此，本文立足分析近两年预算绩效监督工作开展情况，总结经验、反思问题，以进一步提出意见建议，加强预算绩效管理。

预算绩效监督 第三方合作 财政协调 结果公信度

近两年，河南省财政监督专职机构逐步尝试探索开展财政专项资金预算绩效监督工作，从2014年独立开展7项财政专项资金预算绩效监督，到2015年联合第三方共同开展12项财政专项资金预算绩效监督，主要采取事后绩效评价方式，对项目资金的决策、管理、绩效进行分析评价，进而得出客观公正的结论，对资金使用提出建议。总体来看，通过扩面增量、转变方式，在深化预算绩效监督、推动财政监督工作由合规性检查向绩效性监督转变方面，起到了提质增效的作用。同时，在委托专业机构、财政协调评价、运用检查手段等方面积累了一定经验，有利于提高评价结果公信度、保障工作方向精准度、增强绩效监督深入度。但仍然存在着绩效目标不明确、制度办法不健全、绩效意识不充分等情况，出现无法定位评价标准、难以保障工作开展、降低工作质量的问题。

随着新《预算法》的实施，财政支出将越来越严格和透明，加强财政资金的绩效监督是必然趋势，“花钱必问效，无效必问责”的理念也将逐步深入，实现有质量、有效益、可持续的发展将是我国经济爬坡过坎的关键。为此，财政部门要强化绩效监督理念，把公共资源投入与项目进展、事业发展以及政策目标实现统筹考虑，持续关注财政资金的存量和增量绩效，综合分析经济效益、社会效益和环境效益，推动产业结构调整和经济发展方式转变，实现高效和可持续发展。财政绩效监督是提升监督层次的重要内容，是公共财政框架下财政监督的发展方向。近两年，省级财政监督专职机构由合规性检查向绩效性监督转变，逐步探索开展预算绩效监督工作。去年对全民技能振兴工程资金、产业化集群发展资金等7项财政专项资金探索开展预算绩效监督；今年对大气污染防治专项资金、重大科技专项资金等12项财政专项资金探索展开预算绩效监督工作，有效提升了预算绩效监督工作水平，切实提高绩效评价结果的客观性、公信度。

一、开展预算绩效监督工作的实践与探索

2015年，省级财政监督专职机构结合河南省实际情况，学习借鉴外省市先进经验，进一步尝试扩大范围，创新方式，采取与第三方合作的形式，分别同北京、上海、浙江三省的中介机构建立合作关系，组织开展了大气污染防治专项资金、重大科技专项资金等12项财政专项资金预算绩效监督工作。

（一）学习借鉴先进经验，寻求专业机构合作

依托第三方开展预算绩效评价工作具有独立性、权威性、公正性和公开性，聘请绩效管理专家全程参与，能够有效提供专业技术支撑。根据河南省财政厅“对标”管理要求，财政监督专职机构先后赴河北、浙江、北京、上海、海南学习调研财政专项资金预算绩效监督工作情况。通过考察了解到，选取经验较为丰富、资源优势充足的第三方中介机构建立合作关系，委托第三方共同开展财政专项资金预算绩效监督工作。

（二）研究制订实施方案，指导工作有序开展

一是精心开展查前调研。财政监督专职机构在工作前期，广泛搜集资料，分项分类整理，查阅消化吸收，并通过到项目主管单位座谈的方式，充分了解项目立项背景、资金分配、实施管理等情况，再与合作的第三方中介机构沟通对接，在此基础上研究制定实施方案并多次征求意见，确保方案科学详细、操作可行。二是建立评价指标体系。参照《预算绩效评价共性指标体系框架》，结合具体项目的特殊性和差异性，分行业分项目设置绩效评价指标及评定标准，在共性指标的框架下，进一步细化量化三级指标、四级指标。同时设计制作各类项目实施调查表、受益对象满意度调查问卷等，搜集整理基础数据，确保评价数据准确真实。三是合理选取评价样本。由于各类项目资金基本上都具备涉及区域多、项目单位分散的特点，在保证参评资金量占总资金量达到50%以上的前提下，按照抽样原则，结合资金分布实际，选取确定评价范围，确保样本选取有效。

（三）发挥财政协调作用，推动多方共同参与

一是夯实基础保障。成立绩效监督工作组，由监督机构人员、第三方中介选派人员及绩效专家共同组成绩效评价工作组，明确各成员职责分工。同时，根据资金分布情况，设立工作小组，合理安排人员分工，建立沟通交流制度，交叉同步、协调推进。二是设定工作目标。在绩效评价与监督检查相结合的工作模式下，合规性检查服务于绩效评价，侧重于账务资料的整理、财务数据的研判。绩效监督工作的主要目标是对项目决策依据、实施管理过程、投入产出效果进行分析评价，绩效监督成果服务于推动项目政策调整完善，提升预算单位绩效理念，提高财政资金使用效益。三是把握工作方向。将财政部门的主导作用贯穿于搜集资料、完善方案、培训布置、现场调研、汇总分析各环节，贯穿于绩效监督工作全过程。同时，注重发挥财政监督职能，充分运用监督检查手段，督促落实项目单位认真开展自查自评，如实提供项目资料，配合开展绩效评价。

（四）依托合规检查手段，促进工作全面高效

发挥财政监督机构的固有优势，推进绩效评价与监督检查有机结合，借助检查手段，发现资金管理使用中存在的问题，通过评价指标体系中设置的资金分配、到位、管理等相应指标，将监督检查结果嵌入运用到绩效评价中。同时，做到“纵横突破”，纵向梳理把握资金主线，查找问题疑点，关注薄弱环节、横向约谈管理主体，分析资金使用，锁定关键线索。同绩效评价方法相结合，以绩效评价为主要目的进行实地查看、现场调研、问卷调查，深入了解项目绩效，将资金决策层、管理层、使用层连接起来，实现全方位多角度审视资金审批立项、下达拨付、投入使用全过程。

（五）严格遵守评价流程，保证工作扎实规范

一是召开进点见面会暨培训会。对项目资金主管部门、项目单位进行培训，讲解绩效理论及工作流程，并要求单位开展自评，填写项目调查表，撰写项目自评报告，提升被评价单位参与度，并及时跟进和全程指导，加快资料搜集进度，核实资料完整性。二是组织合规性监督检查。了解项目立项、进展情况，查看资金管理使用情况，对项目组织实施、资金到位落实、财务管理等情况进行监督检查，为绩效评价奠定基础。三是开展座谈走访。同责任主体座谈，深入了解项目整体立项依据、决策程序，适时对项目单位调研，电话抽查回访，核实项目内容与目标的一致性及管理水平，深入了解项目绩效。四是召开专家评价会。组织预算绩效监督工作组、资金项目主管部门等相关人员共同参加评价会，由绩效评价专家组对项目总体执行和资金使用情况进行整体评价。五是征求反馈意见。出具预算绩效监督反馈意见书，按规定程序向绩效监督对象征求意见，同项目主管部门反馈交流，保证评价结果有效可靠。六是梳理汇总分析。梳理总结工作开展情况，客观评价政策执行效果、资金使用效率及效益发挥程度，进而揭示问题、分析原因并提出建议。

（六）应用绩效监督结果，综合分析，提出意见

认真做好财政专项资金预算绩效监督汇总分析研究工作，对参评项目进行全方位分析，由第三方中介机构根据绩效评价工作的组织实施情况和项目绩效评价的结论，撰写提交第三方独立评价报告。同时，充分发挥财政监督贴近一线、易出成果的优势，坚持理论与实践相结合、检查与调研相结合开展理论研究，为制定专项资金管理办法、优化专项资金规模投向、确立专项资金绩效目标、加强专项资金预算管理、提高专项资金使用绩效提供决策参考。

二、实施预算绩效监督工作的经验与反思

鉴于今年是首次采取与第三方合作的方式，开展财政专项资金预算绩效监督工作，绩效监督工作组如何对财政、被评价方、中介机构和聘请专家进行有效定位，会影响预算绩效监督的工作质量。同时，由于绩效监督工作起步较晚，受基础工作薄弱、人员力量不足等因素的影响，容易出现问题。

（一）委托专业机构可提高评价结果公信度

一是第三方具有独立性。严格按照绩效评价工作流程开展工作，可以站在客观的角度公正地评价项目，得出的绩效评价结果公信力强。二是第三方评价程序规范。第三方中介机构从建立合作关系以来，全程负责跟进，按照科学规范、公正公开、分级分类、绩效相关的原则组织实施，严格执行规定程序，保证绩效评价质量扎实，结果公正。三是第三方专业技术力量充足。充分借助第三方中介机构实践经验丰富、人力资源充足、管理程序规范等专业技术优势，有利于河南省高起点、超常规开展省级财政专项资金预算绩效监督工作。

（二）财政协调评价可保障工作方向精准度

一是在前期准备阶段，主动搜集整理各项基础资料，共同研究制订实施方案，修正完善评价指标体系，确保评价指标体系合理科学、合规完整，以保证后期评价过程中充分采纳利用监督检查成果，并在方案制定过程中，多次征求相关业务处室的意见，体现绩效监督结果的全面性。二是在组织实施阶段，牵头协调资金主管部门、市县参评项目单位积极参与配合，提高被评价单位重视度，避免专业机构在开展评价工作过程中遇到阻力。三是由于是第一年采取与第三方合作的形式共同开展财政专项资金预算绩效监督工作，加之绩效监督工作基础薄弱，绩效监督工作组在分工过程中，第三方中介机构人员主要负责绩效评价工作，监督机构人员侧重于监督检查、协助资料收集等工作，双方加强沟通协作，保证工作进度，提升工作质量。但是，这种格局不利于调动处内监督机构人员学习专业技能的积极性，容易停留在合规监督检查、熟悉工作流程阶段，出现双方掌握数据差异、理解偏差需事后修正等问题，还需要在系统化、全面化、科学化、规范化学习掌握预算绩效管理理论、预算绩效评价指标体系等基础知识方面下功夫，充分发挥财政部门的协调作用，正确把握绩效监督的工作方向。

（三）运用检查手段可增强绩效监督深入度

面对当前河南省预算绩效管理工作基础薄弱、起步较晚的现状，在借鉴先进经验时，笔者以当前财政监督工作转型为契机，在确保财政监督检查的固有优势不丢失的前提下，充分发挥财政监督专职机构职能的作用，将绩效评价同监督检查结合起来，通过合规监督手段检查资金管理使用情况，将监督检查结果嵌入评价指标体系，为绩效监督开展提供抓手，科学评价资金的投入、管理、绩效，确保预算绩效监督全面、深入、精细。同时，可以提升被检查单位的重视度，增强绩效理念。

（四）绩效目标不明确无法定位评价标准

绩效目标是绩效监督的前置条件，没有绩效目标，绩效产出和结果就无法评价，绩效监督就无处着手。据了解，多数专项资金项目申报时，并未设置具体的绩效目标。项目的年度目标、产出和效果指标均不明确，评价标准不统一，不利于绩效管理和绩效后评价工作的开展。而且，由于河南省在预算编制申报环节，对预算单位的项目申报目标填写审核不严格，存在无目标或者目标不合理等问题，在后评价的模式下，需要耗费大量时间梳理基础资料、座谈了解。只有先补充绩效目标，设定评价标准，才能够开展评价工作。因此，绩效目标不明确，在一定程度上制约财政专项资金预算绩效监督工作深入开展。

（五）制度办法不健全难以保障工作开展

一是由于河南省尚未出台制定有关预算绩效监督工作的政策文件,实施方案、工作规程、第三方评价办法等操作细则也不齐全，预算绩效管理框架体系尚未建立，导致开展工作缺少制度保障。二是个别项目缺少专项资金管理办法。总体组织管理机构或牵头部门不明确，协调机制及组织机构不健全，造成整体组织、管理、监督职责界定不够清晰的情况，导致在评价过程中，没有相关部门、机构能够完整、清晰地阐述整个专项立项决策、管理要求及实施效果。此外，专项管理比较分散，实际执行过程中，各部门专项组织实施相对独立，过程管理方式方法各异，监督执行力度不一，也给绩效评价工作带来一定难度。

（六）绩效意识不充分容易降低工作质量

绩效监督发现，相比之下，项目主管单位的绩效意识越强烈，开展的前期调研越充分，绩效管理跟进越及时，工作进展越顺利，资金效益发挥越充分。如某项目包含四类子项目，其中一类项目资金前期调研较为充分，目标设定明确，资金使用整体效果优于其他三项。而其他三类项目资金都在一定程度上存在着资金支付与使用效果不理想的问题，这与项目主管单位绩效意识薄弱有着密切关系。

三、深化预算绩效监督工作的意见和建议

在探索尝试的基础上，及时总结工作经验，剖析存在问题，将会进一步拓宽思路，完善制度，规范操作，推进预算绩效监督工作深入开展。为此提出以下意见建议，以开拓预算绩效监督工作的新局面，提质增效，加强运用，服务大局。

（一）建立健全预算绩效监督制度

一是加强预算绩效监督顶层制度设计。适时在省政府层面出台深化预算绩效管理改革的意见，建立“以绩效目标为导向，以绩效评价为手段，以制度建设为保障，以改善管理、优化资源配置和提高公共服务水平为总目标”的预算绩效管理体系，在全省范围内深入推进财政专项资金预算绩效管理工作。二是建议由财政厅监督局牵头，搭建预算绩效监督基本框架，研究制定开展绩效监督工作的实施方案、工作规程等，明确绩效监督对象和内容，细化绩效监督工作流程，遵循“科学规范、公正公开、分级分类、绩效相关”的原则，侧重于对资金支出和产出绩效开展有效性监督，为全省推进预算绩效监督工作提供制度保障。三是将指标体系的构建作为研究课题，在开展绩效监督实践的基础上，逐步完善评价指标设计标准和方式，合理设计指标模板，增强绩效监督的规范性。采取政府购买服务的形式，由财政部门发挥主导作用，依托高等院校、科研机构专业力量进行设计，搭建数据模型、注重权重分配，保证绩效评价结果的公正性和公开性。

（二）研究制定第三方评价管理办法

一是建立由第三方组成的智库系统。对今年采取合作方式开展的预算绩效监督项目进行综合比较，将优秀的中介机构、绩效评价专家纳入专家库，并每年更新完善，形成长期合作机制，为绩效评价体系建设提供智力支撑、咨询策划、技术指导。二是研究出台第三方考核办法、行为规范等操作细则，确定相应的考核标准，规范中介机构的执业行为，提升工作质量，对中介机构在绩效评价准备阶段、实施阶段、总结阶段工作开展的整体情况，以及回避制度、职业操守、创新能力等情况进行考核。三是制定绩效评价专家工作规则，充分发挥绩效评价专家的作用，确保专家工作客观公正、真实可靠、务实有效。此外，根据工作需要，采取政府购买服务的方式，委托专业机构获取相关数据，增强评价结果公信度和真实性。

（三）切实加强预算绩效目标编制审核工作

一是推进预算绩效监督信息化建设，根据改革需要和部门需求，充分运用现有的信息系统，将绩效监督嵌入预算编制、预算执行、绩效评价全过程，奠定审核基础，提升工作效率，优化工作手段。二是结合财政部出台的《中央部门绩效目标管理办法》，加强省直部门预算绩效目标编制审核工作，建议将绩效目标审核常态化，保证所有预算项目都设有绩效目标，提高预算资金分配决策的科学性、公开性、公正性。三是实现三位一体工作机制。建立事前绩效目标审核、事中绩效运行跟踪、事后绩效评价的机制，全过程监督评价，提高项目预算编制的科学性、项目支出的可执行性和约束性，增强预算单位的绩效观念和责任意识，加快项目预算执行进度，提高财政资金使用效益。

（四）探索开展财政专项资金事前绩效评估工作

一是建立“参与式预算”机制，在预算编审环节引入事前绩效评估，财政部门根据部门战略规划、事业发展规划、项目申报理由等内容进行评估。二是通过委托第三方或依托现有专职监督机构的方式，运用科学合理的评估方法，对项目实施的必要性、可行性、绩效目标设置的科学性、财政支持的方式、项目预算的合理性等方面进行客观评估，在充分论证的基础上得出“建议予以支持”、“建议部分支持”、“建议不予支持”等评估结果。三是实施评估后，财政部门及时整理归纳、分析反馈结果，将其作为预算安排和改进管理的重要依据。主管部门及预算单位应根据事前评估结果，优化预算支出结构，合理配置财政资源。同时，建立事前评估信息公开制度，在一定范围内公布结果。

（五）加快推进财政监督信息化基础建设

按照“一体两翼”改革总布局，结合财政大数据建设和预算业务流程再造，研究日常监管和动态监控需求，将监督职能和内控措施嵌入到预算业务流程中，固化到相关信息系统中，实现财政监督的程序化、常态化和公开化。借鉴浙江省绩效管理经验，建立预算绩效管理“三库一平台”，即绩效评价中介机构库、绩效评价专家库、绩效评价指标库和信息共享平台，为专职监督机构高效开展重点项目绩效监督提供信息技术支撑。

（六）进一步强化预算绩效监督结果运用

一是建立预算绩效监督结果运用实施办法，由财政厅专职监督机构及时将绩效评价结果反馈给部门预算管理机构，以结果为导向，提出改进财政资金使用方向、方式、方法等意见建议，双方会商后报财政厅领导审定，逐步建立监督结果与预算编制挂钩机制和绩效问责机制。二是及时提炼预算绩效监督成果，形成财政专报呈报省政府领导，进一步扩大绩效监督成果，充分发挥财政资金经济效益和社会效益。三是认真总结预算绩效监督工作开展情况，汇编预算绩效监督项目案例资料，建立预算绩效监督资料库。■

(作者单位：河南省财政厅监督检查二处）

河南省财政厅预算处.河南省财政支出绩效评价试行办法[Z]. 2010-3-27。