“财政金融政策协调配合下的结构性改革”闭门研讨会主要观点综述

“财政金融政策协调配合下的结构性改革”闭门研讨会主要观点综述

2016年1月16日下午，中国财政学会、中国金融学会共同举办“财政金融政策协调配合下的结构性改革”闭门研讨会。财政部部长助理、中国财政学会副会长戴柏华致辞，财政部副部长刘昆、中国人民银行副行长陈雨露作主旨演讲。全国人大财经委副主任委员吴晓灵、财政部、中国人民银行相关司局领导，财政、金融学界专家三十余人围绕“经济结构调整中的财政货币政策协调”、“精准扶贫与财政金融政策协调”、“地方政府债务风险管理中的财政金融政策协调”、“利率市场化进程中的基准利率形成与国债收益率曲线”、“推广运用PPP模式中的财政金融协调”五个专题进行了研讨。现将主要观点综述如下。

一、经济结构调整中的财政货币政策协调

（一）财政政策与货币政策既存在紧密联系，又具有一系列的差异性和互补性

财政政策和货币政策是国家实施宏观调控的两大经济手段。财政政策主要通过运用结构性减税、阶段性提高财政赤字率等手段，调节财政收支，从供需两端推动结构性改革。货币政策主要通过数量型和价格型手段对货币供应进行总量调节和定向调节，保持流动性合理充裕和社会融资总量适度增长。

两大政策之间关系密切，这种紧密联系从根本上说植根于两大政策最终目标的一致性。从理论上讲，两大政策的归宿，均是力求社会供需在动态过程中达到总量平衡和结构优化，从而使经济尽可能实现持续、稳定、协调发展。两大政策存在紧密联系，又由于各自在经济体系中所侧重的不同领域和具备的不同作用，而具有一系列的差异性、互补性以及政策传导机制的互动性，一方的政策变化，通常都需要另一方的政策来协同策应。

从实践看，大到计划经济年代讲财政信贷综合平衡，改革开放以来宏观调控讲财政、货币政策松紧搭配，小到国库现金管理、国债发行和央行公开市场操作的协调，二者之间都是你中有我、我中有你，难分难解。财政与货币政策虽同属资源配置方式，但功能和作用机制有所不同，调节范围、手段、重点等还有相当差异，需要在一定的协调机制下，共同服务经济社会稳定发展大局。

（二）供给侧结构性改革涉及全局，财政金融协调的着力点是“三去一降一补”

党中央、国务院提出了持续推进去产能、去库存、去杠杆、降成本、补短板的供给侧结构性改革取向，这“三去一降一补”，既是适应和引领经济发展新常态的重大举措，也是当前和今后一段时期财政金融政策协调配合的着力点。财政政策的核心是要形成去产能、降成本、补短板的体制机制，在不良资产处置、人员安置和生活保障等方面，发挥财政政策的作用，既保持社会稳定，又激活存量资源，消除僵尸企业。金融政策的重点是需要建立健全促进企业兼并重组、股权置换等活动的资本市场体系；创造利率市场化的政策环境，支持市场竞争和金融创新。两大政策既要为结构性改革营造稳定的宏观环境，又要形成更具包容性的经济制度，矫正扭曲，释放经济发展潜力。

第一，稳总量、降成本，为供给侧结构性改革创造稳定的宏观环境。要继续发挥好财政政策和货币政策的逆周期调节作用，适当扩大财政赤字率，保持必要的支出规模，并继续实施一定力度的减税，改革“五险一金”，降低企业成本等。稳健的货币政策要继续保持流动性合理充裕和社会融资总量适度增长，创造利率正常化的市场环境，降低企业融资成本等。第二，调结构、补短板，为供给侧结构改革清障补缺。低效“僵尸企业”不出清，刚性兑付不打破，产能、库存降不了，最终也会拖垮好企业，整体经济也很难活起来，这方面财政金融政策协调发力的空间很大。第三，去杠杆、防风险，为供给侧结构改革保驾护航。财政和金融部门的共同责任，就是要在防范系统性风险上共同发力，使中国经济实现无危机增长。这一方面需要中央银行对出现暂时流动性困难的金融机构提供支持，同时在宏观上保持流动性合理充裕和低利率，另一方面则需要一个强有力的财政主导的风险分担和补偿机制，同时加强财政、中央银行在存款保险、证券投资者保护基金、保险保障基金监督以及金融监管上的协调配合。

（三）加强财政金融政策的协调配合，共同维护市场在资源配置中的决定性作用

在供给侧结构改革的新常态下，无论是强调财政、金融政策，还是两者的协调配合，根本上都是为市场配置资源创造环境，并非替代市场。财政政策的减税、补贴亦或直接投资，货币政策在宏观上保持流动性合理充裕，以及发挥信贷政策的导向作用等，都是为了帮助形成一个创新动力更强、要素流动更为充分的市场环境。这方面既需要财政、货币政策合理界定各自边界，不越位、不缺位，也要按照市场化原则完善政策实施方式。也就是说，无论是财政政策还是金融政策，进行结构性改革一定不能影响市场对资源配置起决定性作用，不能把金融当作财政来用，特别是政策性金融不能做过头。

（四）关注两大政策的效果，既要从财政角度看货币，也要从货币角度看财政，避免风险互相转化

只有把握宏观总量的平衡，才能对结构性改革和稳增长提供更好的财政金融环境。以地方政府的债务置换为例，一方面，债券由银行购买后增加了市场供给，客观上存在挤出效应，所以从货币政策角度采取降息、降准、市场操作多种工具来提供充足的流动性，对冲地方政府债券发行、置换对市场流动性的影响，为债券发行创造了比较好的环境。另一方面，银行贷款置换成债券后通常会继续发放贷款，保持贷款余额基本不变。银行同时多持有一部分地方政府债券，这也是一种融资，也创造货币，相应就增加了一块货币投放。所以，地方政府债务置换从财政角度来观察是平衡的，短期债务转化成中长期债务，降低成本的作用很明显；从货币角度来看有一定的扩张效应，包括流动性的充裕、货币量的增长，也可能带来资产泡沫化的潜在风险，对汇率也有影响，因此从货币角度来看，需要将地方政府债务置换规模、节奏和调控要求保持一致。

二、精准扶贫与财政金融政策协调

（一）财政在脱贫攻坚中应发挥主导作用

财政是国家治理的基础和重要支柱，财税体制在治国安邦中发挥着基础性、制度性、保障性作用，让人民群众更多、更公平地享受发展成果，是公共财政的应有之意，也是财政部门义不容辞的责任。长期以来，中央财政着力健全强农、惠农、富农政策体系，不断提高财政使用精准度，也为脱贫攻坚工作做出了重要贡献，现阶段应在持续加大扶贫资金的基础上，着力健全各项精准扶贫政策，提高财政资金使用精准度，切实做到扶真贫、真扶贫、真脱贫，同时把政府资源和社会资源统筹集中起来，形成脱贫攻坚的合力。

第一，要发挥政府投入在扶贫开发中的主体和主导作用，推动城乡优质教育、卫生、文化资源向贫困地区覆盖，完善社会保障制度，加强贫困地区的基础设施建设，加快实现城乡基本公共服务均等化，解决好群众特别是贫困群众最关心、最直接、最现实的利益问题，消除贫困群众的后顾之忧。

第二，要发挥财税政策引导作用，设立贫困地区产业发展资金、财政贴息，支持涉农保险担保发展，发挥财政资金“四两拨千斤”的作用，撬动更多的金融资本、社会资本参与脱贫开发。

第三，要完善财政扶贫资金的精准化使用机制，确保财政资金的使用与扶贫识别的结果相衔接。识别清楚贫困人口、贫困户，使资金精确瞄准贫困地区的贫困群众，可以激发贫困群众的内生动力，增强贫困群众自我发展能力。此外，还要准确定位资金用途，优化项目设计，使资金直接惠及贫困群众，工作方法要由过去大水漫灌向精准滴灌转变，由过去偏重输血向造血转变，切实发挥好财政资金的使用效益。

（二）精准扶贫需从内外同时发力

精准扶贫包括“扶贫对象要精准、项目安排要精准、资金使用要精准、措施到户要精准、因村派人要精准、脱贫成效要精准”，核心就是要解决“扶持谁、谁来扶、怎么扶”的问题，并实现最大程度的精准。打赢脱贫攻坚战，要从内、外两方面入手。外，就是外部客观环境，要切实改善贫困人口的生产生存环境，克服资源环境的约束，解决一方水土养活不了一方人的问题。内，就是人的内生动力，要充分调动全社会，特别是贫困地区干部群众的积极性、创造性，增强贫困人口自我发展能力。

精准扶贫应着力于增强贫困人口的自我造血能力，这需要从环境改善与个体能力增强两个方面着力。当前尚未脱贫的人口大多集中在环境恶劣的地区，如高寒地区、干旱地区、沙漠地区、石漠地区。政府对环境的改善，有利于开发式扶贫形成造血机制，但是也会加大当地人收入差距扩大，这是因为有文化、有能力的人更容易从环境改善中受益，所以帮助贫困人口提高自富能力是精准扶贫的关键。

（三）财政金融政策要在精准扶贫领域实现合作对接

扶贫是财政金融结合的典型领域，财政之所以要介入，就是因为金融扶贫要介入，这是基于风险的补偿和分担。比如，支农再贷款的利率本身是比较低的，但是还不一定能充分地被用出去，原因就是利差不够，“三农”的贷款利率只能是贷款的基准利率，甚至还要低一点，但是对于银行来讲不足以覆盖风险，如果财政能对三农放贷有更多贴息，实际上是风险的补偿，效果可能会更好一些。

财政政策和货币政策在精准扶贫领域实现精准对接，有利于充分发挥政府财政资金和社会上金融系统资金在精准扶贫方面的作用。实现精准对接的基本指导思想要遵循习总书记提出的“宏观经济要稳、微观经济要活”，其中核心是“微观经济要活”，保证有所创新但不会对整体经济造成大的冲击。

政府加大教育卫生的投入是提高贫困人口致富能力的基础。因病致贫、因病返贫是产生贫困人口的重要原因之一，基础教育质量不高，农业科技知识普及不力，是贫困人口致富能力差的的主要原因，因此政府要加大对贫困地区教育、科技方面的人力和财力的投入，尤其应强调人力投入，没有合格的老师、合格的农技推广人员，只加大财力投入的作用是不大的。此外，政府扶贫和救济政策的设计要兼顾托底和激励的平衡，不能为完成脱贫任务而养懒人。

财政资金要更好地发挥杠杆作用，引导社会资金，特别是金融资本参与扶贫开发。具体来说，一是加大金融知识普及，做一名诚信的客户，提高贫困人口获得金融服务的机会。二是建立财政资金对环境恶劣地区金融服务的补贴制度，减少对金融机构在财务不可持续地区的网点设置要求，比如西藏地区、高寒地区、沙漠地区等。三是用财政资金引导扶植贫困地区专业合作组织的发展，增强开发扶贫能力，如技术支持、销售信息服务、贷款风险补偿。

（四）精准扶贫需要发挥市场对资源配置的主体作用，提高政策环境的开放性

实现精准对接要遵循一个基本原则，即发挥市场对资源配置的主体作用，应重新思考政府、企业和市场三者之间的关系，不应把政府和市场对立起来，不应把企业和市场等同起来。市场是人类社会经济交往的平台，政府和企业乃至于个人是交易者、行为者，有相等地位。具体到精准扶贫这个领域，政府应重点扶持农村所谓的龙头企业，通过企业来带动贫困地区农民的发展，通过第三者实现财政和金融的精准对接，最后达到精准扶贫的目的。

扶贫不应排除市场化原则起作用，政策环境的开放性是引入市场竞争机制的关键。金融扶贫、财政补贴都是针对某一类机构、某一个项目、某一个部门，这些有其必要性，但是政策环境的开放性更能体现导向性。所谓政策环境的开放性，就是政策对所有市场主体一视同仁，不论该市场主体是否是金融机构，更不用考虑是政策性的、开发性的还是商业性的。目前来看，政策环境的开放性还有待提高，比如，小贷公司虽然也服务于三农和小微企业，但由于不属于金融机构，就不能使用金融机构的财税奖补政策。因此，应该多提供一些开放性的、普惠性的政策，能够让更多市场主体参与其中。

三、地方政府债务风险管理中的财政金融政策协调

（一）地方融资平台风险事关财政金融，需共同发力

新《预算法》实施前，地方政府长期通过融资平台公司举借政府债，对地方经济社会发展发挥了重要的积极作用，但同时也存在缺乏规模控制、融资成本较高、风险防控机制不健全等问题，导致地方债种类过多、扩张无序，不仅混淆了边界、挤出了企业融资、推高了资金成本，而且也减弱了政策的传导效应，影响了财政的可持续性和金融的稳定性。

推进地方融资平台公司转型，是理顺平台和市场关系的重要一环，也是防止风险交叉感染的关键步骤。一要妥善处理融资平台的政府存量债务，在此基础之上关闭空壳类公司，推动实体类公司转型为自我约束、自我发展的市场主体。二要将企业承担的公益性项目由政府通过完善价格调整机制、注入资本金、安排财政补贴、政府购买服务等方式给予支持。三是实体类公司在转型过程中要做好存量债务的处置，包括清产核资、人员安排等。四是由融资平台转型的企业要按照市场化原则融资和偿贷，实现风险内部化，举借债务不能再纳入政府债务，政府在出资范围内履行出资人职责以及政府和社会约定的责任，不能再为企业举债承担责任和担保，严禁安排财政资金为融资平台公司市场化买单。五是充分发挥市场的约束作用，完善市场化退出重组机制，通过司法程序对违约平台公司市场化进行处置。

地方融资平台公司市场化改制既需要财政部门积极推动、规范行为，严格对地方债实行限额管理、预算管理，也需要金融管理部门做好相关的工作，促使金融机构按照市场化的原则开展商业企业信贷业务，同时金融机构也不得再要求地方政府违法违规提供承诺担保。

（二）置换债券有利于地方财政金融更好发展，按期完成尚需财政金融部门协调配合

置换债券是针对新《预算法》实行前的地方存量债做出的重要举措。从财政角度看，地方政府置换未到期债务降低了地方政府的利息负担，缓解了偿债压力，也为地方政府扩大投资创造了条件。从金融角度看，地方政府置换未到期债务降低了全社会的金融风险，保障地方政府到期债务偿还，减少出现大面积坏账的情况，促进了金融机构的可持续经营。地方政府债券由省级政府纳入预算，信用明显高于融资平台公司，另外地方债券利息免征25%的企业所得税，而且20%的风险权重明显低于贷款风险权重，大幅节约了资本的占用，提高了流动性，有利于资产负债的合理配置。

地方政府置换未到期债务只是把存量债务进行了形式转换，并没有真正增加地方政府的债务，但是在债券市场却实实在在增大了规模，进一步提高了全社会直接融资的比重，实际上也丰富了货币政策操作工具。

按照全国人大常委会批准的议案要求，地方政府存量债置换要在三年之内完成，压力较大。过渡期结束后，没有置换的存量债就要在地方政府债务里剔除，并相应降低地方政府债务限额。有某些地方反映，部分投资者对置换机制不够了解，甚至有一些误解，建议包括人民银行在内的金融管理部门给予协助和支持，包括利率、存款准备金政策给予配合，做好定向承销、发行置换债务，扩大投资者范围，鼓励社保基金、住房公积金、保险机构和个人投资者投资，探索商业银行、柜台市场对居民、企业等投资人发售地方政府债券，进一步提高地方政府债券流动性等等。

（三）防范地方债风险要充分发挥市场作用，财政金融部门需要共同研究

充分发挥市场作用是真正防范地方债务风险的有效机制。目前全面开展了地方政府债务的风险、评估和预警，预警结果已经向国务院做了报告，向包括人民银行、银监会、发改委在内的有关部门和省级政府发了通报，切实督促了地方防范化解风险，但对社会并不公开透明。要进一步强化市场约束、提高透明度，公开地方资产负债表，接受市场的检验和评估评级，不一定要强迫发达地区先编制资产负债表，反而是不发达的地区可能更容易一点，比如说像黑龙江的鸡西、七台河。

在地方债的风险管理中要防止地方政府做的过多或者中央政府有时候被动承担了背书。防范化解地方债务风险，要注意不能把金融当财政用，金融是有成本的。另外当前地方债领域的道德风险比较突出，管花不管还，管借不管还，新官不理旧账是普遍存在的，最后倒逼中央政府。中央财政背书债务发行的形式要逐步淡出，甚至能不能发、有没有人买也要由市场来决定，这是最大的约束，也是最好的约束，从而防范地方财政风险转化为区域性金融风险，乃至向中央一级转化。

由国家来进行地方债的发行规模管理在一定时期是有效的，可以遏制地方债的过度膨胀，但并不是长久之计。长期来看，采取市场化的方式管理地方债更优，例如，美国的地方债跟企业债是没有区别的，发债规模和利率由债性来决定。

现阶段地方政府债务风险和预警防范机制是从财政部门角度和条件做出的制度性安排，进一步完善地方政府债务的风险评估和预警机制，需要人民银行提供基础数据支撑，尽量更科学、更动态地来反映地方政府债的风险，及时做出政策回应，有效防范出现系统性、区域性的风险。

（四）“三去一降一补”、产业跨界融合可能带来地方债务新风险

2015年，中央提出“三去一降一补”五大任务，涉及多重目标的取舍和协调问题。从中央的角度来看，去产能、去库存、去杠杆有利于稳增长，但在“去”的过程中涉及到大量地方国有企业，可能会大幅增加地方债务。而如果让银行承担处理过剩产能的风险，就会产生大量坏账，近两年银行坏账率上升加快了，利差也在减少，地方债务和银行坏账率的控制还需要财政、金融政策进一步协调。

产业领域的跨界融合提高了全要素生产率，例如互联网+，但是由于这些新兴行业基本分布在沿海地区，大量财政收入从中西部地区转移到了沿海地区，区域之间的财力差别越来越大，可能会影响一些地方政府，特别是中西部地区比较边缘的地方政府的偿债能力。同样，很多金融资源也发生了转移，开始了新一轮的孔雀东南飞，需要提前做好预警。

四、利率市场化进程中的基准利率形成与国债收益率曲线

央行对商业银行和农村合作金融机构等不再设置存款利率浮动上限，从政策框架的角度看，利率市场化基本已经完成。央行的货币政策将以数量调控为主，转向以价格调控为主。国债收益率曲线先天有成为基准利率的优势，但并非必然成为基准利率。完善的金融市场中，国债收益率曲线包含丰富的宏观经济和市场信息，如经济周期的波动、预期经济增长率，对货币政策的决策也可以提供丰富的信息和信号。健全反映市场供求关系的国债收益率曲线，进一步发挥国债收益率曲线在金融资源配置中的重要作用，将有助于推进利率市场化改革，关键问题在于债券市场的建设和相关制度的完善。深化债券市场的发展对于经济结构转型调整非常必要。如何建立一个有深度、有广度的债券市场，是当前要务。

（一）债券市场快速扩容，挤出效应风险加大

2015年推出地方政府债券置换计划，得益于积极财政政策和稳健货币政策的协调运行，债券市场快速扩容。当年底债券市场余额达48万亿元，比2014年末债市余额增长35%；2015年，债券市场全年发行规模达23万亿元，较上年同期增长80%。债券市场的扩容有效支撑了积极财政政策的实施，同时进一步提高了全社会直接融资的比重，丰富了货币政策的操作工具。但是政府债券在债券市场总量中占比不断加大，在目前市场流动性比较宽裕的情况下，挤出效应并不明显，如果市场流动性偏紧，挤出效应很快就会出现，2016年应特别关注这一问题。

（二）债券市场还需进一步深化发展

第一，国债市场发展定位不清晰。国债市场是金融市场基础设施建设中的重要组成部分。但是，国债市场一直被当作投资的市场，而非金融市场建设中的公共产品。一方面，投资者结构不太合理。国债市场的投资者过度集中在大型商业银行。因此，要优化投资者结构。另一方面，与国债相关的税收制度不完善。早期的制度建设中，国债免税，但是资本交易需缴税，这在一定程度上影响了国债市场的定价和二级市场的流动性。因此，建议进一步完善相关税收制度，促进国债市场健康可持续发展。

第二，债券价格不客观、不合理。进一步深化债券市场，发挥债券市场功能的重要前提是有比较合理、客观的债券价格。国债利率本是无风险利率，但目前金融市场有很多无风险产品，比如保本理财、融资融券、打新股等等，这些无风险产品的利率会带动国债收益率的上行，致使国债无风险的特征不能充分发挥，债券定价受到影响。这是需要市场环境、监管体制等共同解决的问题。

第三，债券二级市场的流动性有待加强。目前国债市场容量很大，但交易量、换手率都很低。国债收益率曲线还不完全是交易结果形成的，更多是依靠技术手段操作得来。要真正提高二级市场的流动性，这既是深化国债市场的关键，也是深化债券市场的关键。流动性充足的国债市场有利于构建充分反映市场供求关系的国债收益率曲线。以下几方面是影响国债二级市场流动性的重要因素。一是国债发行的期限结构不完善，目前国债发行期限结构从3个月到50年，短期、中期、长期均有分布。2015年由于人民币加入SDR，应国际货币基金组织要求，财政部发行3个月期限国债，增加短端价格的准确性。全口径整合国债收益率曲线，有利于推动完善国债收益率基准性。但是，以2015年10年期国债为例，尽管发行量达到3千亿元左右，与10年期国债余额相比，只占2.8%。国债期限结构仍不完善，主要呈现“长短疏，中间密”的态势，还需要进一步优化。短期和10年期及以上国债发行偏少，限制了这些期限的国债的供给和市场的流动性。专家建议，短期及10年期及以上国债可以扩大发行量。尤其现在收益率比较扁平，有利于改善国债存量结构，这对国债收益率曲线的基准性将有很大的提高。二是二级市场做市机制不健全。目前，我国国债二级市场的流动性水平偏低。以流动性最主要的指标换手率为例，2013年是0.72，2014年下降到0.69，经过努力，2015年上升到1.04。但与美国、英国、德国、俄罗斯等国相比还相距甚远。“没有卖不出去的东西，只有不善定价的东西”。做市商制度是国债市场的核心制度之一，对提高国债市场流动性有重要作用。今后要建立更有效的激励机制，选拔优秀做市商，完善做市商支持机制。三是债券市场的国际化程度有待提高。加快推进债券市场的对外开放，提高债券市场的国际化程度，引入更多类型的、满足不同偏好的工作机制，将有助于提升市场资产配置和流动性管理的能力。同时，积极引入境外投资者，对提高国债流动性也会有很大的帮助。借鉴发达国家，将国债作为公开市场操作的一个重要工具，这也是完善利率传导机制的一个很重要措施。四是国债期货的重要作用还未充分发挥。目前，国债期货市场每天的交易量200多亿元，持仓量也达到500亿元，这对促进国债市场的流动性很重要。一方面，国债期货的推出，增强现券的交易积极性，吸引更多投资者参与到现货市场交易中，提升二级市场交易的活跃度，从而提高现货市场流动性。另一方面，国债期货采用实物交割模式，这会增加旧券流动性。

（三）影响国债收益率曲线需要关注其他几个因素

第一，需提升利率对汇率波动的承受力。如果考虑汇率因素，对利率的选择面临两难。一方面，美元加息，人民币降息，会造成资金外流的压力。但是，人民币利率又不能提的太高。另一方面，经济发展增速减缓，市场希望降息。短期看，这两方面是矛盾的。长期看，如果汇率完全由市场决定，问题将迎刃而解。但是目前，我国正处在由比较不灵活的汇率机制向比较灵活的汇率机制转型的过程中，汇率对债市利率还有很大影响。资本流动对短期利率比较敏感，而企业等实体经济又对中长期利率比较敏感。因此，可以考虑，货币政策对中长期利率向下引导，而不降低短端利率，这样则有助于提高利率对汇率波动的承受能力，降低汇率对债市利率的影响。

第二，货币政策的基准利率与金融市场的基准利率不能混淆。货币政策的基准利率与金融市场的基准利率在某种程度上有区别，不能将二者混淆。基准利率不能回避的一个问题，就是利率市场化。目前，存款利率上限已经打开，利率市场化改革又向前推进一大步。但是存贷款利率在某种程度上还起着利率基准的作用。央行为加快建设适应市场需求的利率形成和调控机制，探索常备借贷便利利率（Standing Lending Facility，SLF）发挥利率走廊上限的作用。利率走廊的下限，是超额存款准备金利率。这个利率走廊从2015年5、6月份开始发挥作用,很大程度上稳定了货币市场利率。但是，这个利率走廊，赋予它的基准性还是比较多的，利率走廊发挥作用还需要时间的检验。

第三，国债收益率曲线基准化须具备竞争力和公信力。从金融产品复杂性和多元性来讲，基准利率也应是多维的，最终将由市场来决定。比如说OIS（隔夜指数掉期，Overnight Index Swap）的互换曲线，这些互换曲线都有了很大的吸引力。从基准利率演化的趋势上看，交易性和可靠性是基准利率形成的重要条件。诸多利率之间相互比较、相互竞争、相互补充。国债收益率曲线在债券市场不断发展深化的过程中，有条件作为一个大国国债市场，又是一个国际性的债券市场很重要的基准利率，但是前提是要有竞争力和公信力。

五、推广运用PPP模式中的财政金融协调

（一）我国PPP模式逐步规范发展

PPP这一模式在我国并非新鲜事物，上世纪末引入，经过近二十年的推广运用，逐步规范，发展迅速。

第一，新发展、新成效。从2013年底以来，PPP成为各界普遍关注的热点，财政部充分借鉴国际经验，在公共服务领域大力推广PPP模式，探索符合我国实际的PPP发展道路。在财政部与相关方面密切合作下，PPP推广在全国范围内都具有良好的氛围，特别是在对PPP模式观念转变、制度建设和PPP项目实施等方面都取得了初步成效。

第二，新时期、新特点。与我国上世纪90年代零星开展的PPP探索相比，此次PPP工作有几个特点。一是激励相融，风险分担，收益共享。二是正确处理科学与市场，当前与长远，财政与金融的创新。三是着力推动财政目标手段和金融工具的融合，共同发力，实现“稳增长、防风险”的双重目标。

第三，新框架、新态势。财政部于2014年制定了《政府和社会资本合作模式操作指南（试行）》和《PPP项目合同指南（试行）》；发布了《政府和社会资本合作项目政府采购管理办法》；2015年又印发了《政府和社会资本合作项目财政承受能力论证指引》和《PPP物有所值评价指引（试行）》等，制度框架建设已经初具规模。

财政部于2014年5月成立了PPP领导小组；2015年4月发布了第一批PPP示范项目，共30个合作项目，投资金额1800亿元；9月又发布第二批206个项目，投资总额6589亿元。据统计，截至目前，全国共有6650个左右项目，计划投资总额达到8.7万亿元。从这些数字可以看出，与国际进程相比，我国PPP发展很快，呈现出良好的发展势头。

（二）财政与金融需合力推动PPP

第一，财政、金融需各司其职。财政部门要做好财政承受能力论证、物有所值评价、政府支出责任预算管理、国有资产评估和管理、税收政策等工作，鼓励各类金融工具、各项资金参与PPP项目，发展项目融资，完善PPP风险管理体系。金融机构应根据PPP模式开发新的金融产品。例如有学者提到，为了吸引PPP投资，金融机构可尝试将PPP项目与优先股结合，优先股具有较强的流动性，可以通过交易规避履约风险；又如金融机构可协助地方政府融资平台创新转型，以利于民营资本更多参与PPP项目。

第二，财政、金融需协同发力。PPP模式旨在整合政府和社会资本各自的优势，关键把政府意图、运营效率、竞争压力有机结合，建立政府目标公共性和资本性相结合的利益融合机制。PPP项目收益水平一般不高，而且大部分项目投资规模又很大，动辄上百亿元，产业资本很难直接匹配项目资金的需求，需要与金融资本加强合作。因此需要发挥财政资金的引导作用，撬动金融资本，灵活运用金融工具。通过财政金融的协调作用，推动银、政、企良好合作。

国务院批准中央财政发起设立PPP融资支持基金已经成立，总规模达1800亿元，这可以说是财政金融协同作用的一个典范。提高PPP项目融资可获得性的同时，促进PPP规范实施。

第三，财政、金融需部门协调。财政、金融的协调，不仅仅要注重政策协调，更要注重部门之间的协调。两部门如何在国家治理中不越位，不缺位，共同协调推动PPP发展，非常重要。

第四，明确政府与私人部门之间的界限与分工。PPP模式的推行中，应明确私人部门与政府部门的关系。私人部门与政府保持平等地位，才能有效增强私人部门合作的信心，确保PPP的稳定、可持续，从而提升各级地方政府的公信力。一是对PPP项目要分清建设期和运营期，在建设期，政府对前期的开发费用进行一定补贴，从而提高社会资本参与的积极性。二是银行信贷介入中长期项目的管理。通过融资及技术管理和多种服务来提升项目收益。三是通过资产证券化，以及项目收益债的方式盘活“死”项目，用PPP资产进行抵押，以稳定的现金流吸引私人部门参与PPP项目。四是对于一些养老、教育、医疗等公益性项目，引入社会资本，政府进行相应补贴，提高公共服务的供给能力。五是各级政府的PPP项目纳入到中长期预算统筹考虑。六是对政府的支付实行税收中性的原则。应鼓励管理适应我国国情的有限追索项目的融资。

（三）实现PPP可持续发展，要建立完善的风险防范机制

第一，以合理分配项目风险为前提，注重专业性。按照风险由最适宜管理风险一方承担。具体讲，社会资本一般是承担设计、施工、融资、运营、财务等风险；政府一般承担政策、法律等风险。

第二，保证政府履约能力为基础，注重可持续性。PPP模式下，应加强财政的可承受能力论证和预算管理。将PPP项目的财政支出责任纳入预算管理，并由上级财政部门对下级财政部门进行监管，从而对政府切实履行合同、义务形成有力约束，这是降低PPP风险，实现PPP可持续发展的关键。特别是，要确保政府与社会资本处于契约的平等地位，减少社会资本的后顾之忧。

第三，加强全生命周期为保障，注重有效性。项目全生命周期中，政府对服务绩效、价格进行持续监管，实现公共利益的最大化。

第四，以金融风险防控为重点，注重安全性。一是完善PPP授信、风险管理体系。结合PPP特点加强信贷评审、风险管控能力建设，设置有效的评审方法，建立专门针对PPP项目的考评体系。将加强信贷风险管理和促进PPP发展相结合，形成正向的激励机制。二是对投融资规模较大的PPP项目，以贷款方式提供金融支持，探索完善银团贷款分担机制，有效降低单个金融机构的经营风险。三是鼓励保险公司针对PPP项目建设运营不同阶段的风险类型，创新保险品种、保险业务，综合运用多品种保险服务，分散风险。四是鼓励各类担保机构对PPP项目提供融资担保，探索PPP设立贷款风险。五是依托财政部PPP信息平台和PPP项目库，建立完善金融支持PPP项目的信息交流共享机制和风险共控合作机制。

（四）推进财税体制等配套改革

PPP模式的推进不能仅仅局限在技术操作环节，最终还要落实于改革层面。PPP本身是一个好的机制和模式，但目前的财税体制下，地方政府还没有可持续、稳定的偿债来源，尚未发展成为健全的举债主体，PPP可能引发与地方政府债务相似的风险。如不对现有财税体制改革，那么PPP未来的履约和偿债都有可能面临较大的风险。因此，要尽快推进改革，将地方政府的财权、财力等方面的机制落到实处。同时，地方政府财政透明度及地方政府的转型也是亟待改进的。

推广运用PPP既涉及理念、观念的转变，又涉及体制机制的变革，是一项系统工程，需要坚定、踏实的工匠精神。下一阶段将按照十八届五中全会精神，着力加强供给侧结构性改革，继续着眼经济社会发展大局，加强顶层设计。特别要加强部门协调，加速推进建章立制，通过财政金融协调发力，促进PPP事业健康、规范、向前发展。

综述人：程瑜孙维闫晓茗

作者单位：中国财政学会秘书处

（责任编辑：高小萍）