农产品质量安全监管存在问题及成因分析

梅星星

（河南牧业经济学院，河南 郑州 450011）

农产品质量安全作为公共物品，其公共性应该由公共部门来提供，而政府作为公共部门代理人，确保农产品质量安全是其基本职责之一。同时，相关法律和部门法规也明确规定政府在食品（食用农产品）质量安全监管方面具有不可推卸的法律责任。食用农产品作为食品的原料，其质量安全状况对食品的质量安全具有实质性影响，因此，确保食用农产品质量安全意义重大。

食用农产品的质量安全状况既依赖于供应链生产源头的安全生产，又依赖于贮运流通环节的严格监管，监管又分行业内的企业自律性监管和行业外的政府监管和社会监管。从欧美等经济发达国家和地区的食品质量安全情况来看，单纯依靠市场调节机制这只“无形之手”，并不能取得令社会满意的效果。因此，食品质量安全依靠政府监管成为学界一致的观点。

1 食用农产品质量安全政府监管存在的问题

1.1 监管模式存在的问题

当前，国内食用农产品质量安全监管以行业内政府监管模式为主，由于该监管模式是沿袭计划经济体制下的行政监管思维，属于被动型的政府监管。在实际监管过程中，监管活动的开展，受到行政部门利益影响，带有较为明显的“行政长官式”特点，致使每年从中央到地方政府投入到食用农产品质量安全监管的成本与其所取得社会效益不成比例。而美国、日本等一些被公认为食品质量安全程度较高的国家地区，所采用的监管模式则是以企业主体监管为核心，以社会救助和保险救济为保障，以食品质量检测和安全风险评估为技术支撑的监管模式，侧重于以社会监管为主的主动型监管[1]。因此，从监管模式存在的问题来看，国内的食用农产品质量安全监管重视行业内政府监管，轻视行业外政府监管，而以社会监管的主动型监管模式的构建与发展较为滞后。

1.2 监管主体存在的问题

1.2.1 监管主体三大体系独立性不足

完善的监管体系是确保食用农产品质量安全的最后一道屏障，在以确保人民群众饮食安全为目标的食用农产品质量安全监管领域中，行政管理独立性被视为确保管理高效的必要条件之一。监管独立性主要包括监管独立性、检测独立性、执法独立性3个方面，监管独立性指农业行政主管部门综合运用法律、行政、经济和技术手段对食用农产品质量安全实施事前、事中、事后全方位控制和监管的能力；检测独立性指检测部门依照国家相关法律法规和技术标准对食用农产品质量安全实施自主、客观检验检测的能力；执法独立性指农业行政机关或农业行政机关授权的执法组织综合运用法律、行政手段对违法主体实施处罚、制裁的自主能力。然而，从现行的食用农产品质量安全监管体制来看，监管主体存在独立性不足的问题。

事实上，农业主管部门既要考虑农业增产又要考虑农产品质量安全，既面临监管不力的问责风险又要保护本地农产品产业发展，进而使监管独立性大打折扣；检测独立性方面，因检测结果将作为对企业主体违法违规、量刑定罪的主要依据而意义重大，在检测过程中容易受到企业主体、监管部门及其他职能部门说情而影响检测的自主性、客观性；执法独立性方面，因目前个别地方食用农产品质量安全执法经费欠缺，执法主体更多的是考虑通过行政处罚进行创收，在保持创收可持续前提下会采取“养鱼执法”，同时，在执法过程中执法独立性也面临本地区党委政府以其他行政部门说情甚至是阻扰而受到影响。此外，由于国内农产品执法体系建立时期较短，体系格局在2008年以后才基本形成，在监管过程中，其保障作用尚未完全凸显。总之，监管主体存在的独立性不足问题，在某种程度上助长了食用农产品质量安全问题的发生，导致食用农产品质量安全监管效率低下。

1.2.2 检测体系建设力度不大、发展失衡

食用农产品质量安全检测是对食用农产品质量安全风险评价、农业行政执法、公平交易和市场秩序管理的重要技术支撑[2]，在2003年之前，食用农产品质量安全监管没有明确的部门负责，监管检测体系建设与规划基本空白。自《农产品质量安全法》实施以来，农业行政部门作为食用农产品质量安全主管部门，对食用农产品质量安全检测进行两期规划建设，取得一定的阶段性成果，对全国食用农产品质量安全检测体系建设起到了“扫盲”的作用[3]。然而从现实情况来看，2006-2010年，农林水事业支出仅占中央财政总支出的7.7%，食用农产品质量安全检测一期规划（2006-2010年）总支出占农林水事业支出的0.2%，其中经费也多用于省部两级食用农产品质检体系建设，对广大县乡镇级质检体系的建设缺乏科学规划，这无疑加剧了全国不同行政区域质检体系发展的失衡程度[4]。农业部于2010年出台的二期规划，总支出不足72亿元，面对全国1 000多个县级质检体系尚属空白的现实，无疑是“杯水车薪”[5]。

此外，从食用农产品质量安全检测体系建设地域分布来看，长三角、珠三角和环渤海三大区域的质检体系建设较完备[6]；在西部地区真正具备日常检测能力的县市级的数量不足三成，乡镇级几乎没有完善的质检体系[7]。

1.2.3 监管部门之间出现新的职能重叠与分割

为理清食品质量安全监管部门职能职责，第十二届全国人民代表大会第一次会议批准并实施国务院机构改革和职能转变方案，对食品质量安全监管职责职能进行大调整，但新的改革也带来了新的职能重叠与分割问题。卫计委下属的国家食品质量安全风险评估中心，成立于2011年，其职责是开展食品安全风险评估基础性工作，承担风险监测相关技术工作，做好风险评估、交流等各项工作[8]；而卫计委食品安全标准与监测评估司也承担组织开展食品安全风险监测、评估和交流的任务[9]；同时，国家食药监总局食品安全监管三司职责范围中也包括分析预测食品安全总体状况、组织开展食品安全风险预警和风险交流等事项[10]。此外，改革方案明确将从种植养殖环节到进入批发、零售市场或生产加工企业前供应链环节的监管职责划归于农业部门，市场流通环节、加工环节则由食药部门负责；然而，农业部门对农产品质量安全风险的分析和评估并未局限于规定的职责范围内，同时，国家质检总局食品生产监管司负责生产加工环节的食品质量安全监管、风险监测[11]。由此，可以看出，新的食用农产品质量安全监管体制下，不同职能部门之间又出现新的职责重叠；由官僚组织劳动分工原则可知，不同部门之间政策领域越相近，因政策空间的争取、维持本部门利益而遏制部门间合作的可能性越大，进而监管效率就可能越低[12]。

由以上对食品安全管理体制演变的分析可知，广义的食品现已被分为食品（加工食品）和食用农产品（初级农产品）两大类，2013年国务院机构改革后，农业部负责食用农产品质量安全监管，食药部门负责食品质量安全监管，基本涵盖对食品大类的监管，多部门分段监管的体制格局被打破。但是，农业部门对食用农产品的监管范围仅被限于从种植养殖环节到进入批发、零售市场或生产加工企业前的供应链领域，进入市场流通领域的食用农产品则由食药部门监管。流通领域被人为地分割成市场前后两段，流通领域前段的监管是农业部门新增职责而一时难以适应，流通领域后段的监管，对食药部门来讲，一时难以下手。同一类产品供应环节被人为分为两段，需要两套“人马”和“装备”，在国家相关法律、机制尚不具备可操作性的前提下，新的管理体制会造成食用农产品质量安全监管新的真空地带，监管效率会大大降低而留下安全隐患。因此，不论是从横向的监管部门职能职责来看，还是从纵向的供应链环节来看，新食用农产品质量安全监管体制尚存在新的职能重叠与分割问题。

1.3 监管机制存在的问题

1.3.1 部门监管行政化，监管机制机械化

目前，食用农产品质量安全监管主要通过专项整治、例行监测、监督抽查3种形式进行。例行监测主要以政府为主导，通过制定计划等程序，依法对生产或流通中的农产品进行检测；监督抽查主要是农业行政主管部门为了监督农产品质量安全，依法对生产中或流通中的农产品进行抽样检测；这2种管理机制在形式上有一定区别，但是实质都是由农业行政部门对其职责范围内食用农产品质量安全及其责任主体进行的“主动”出击的被动型监管。并且，对哪些地方、哪些种类的食用农产品进行监管，带有很强的部门负责人意识，并且以“运动式”“突击式”监管居多，这种监管形式多以单向式、强制性为特点，而监管对象为了降低生产成本会有选择性的配合监管部门工作，这使得监管部门对监管范围内食用农产品质量安全问题的甄别能力有限；即便监督检测发现问题需要依法追究相关责任主体时，执法主体往往“一罚了之”“以罚代管”，甚至会遇到其他利益团体的阻扰，最终对违法主体的惩治因执法部门责任人执法意愿改变而“不了了之”。从监督到检测再到执法的每个环节，管理行为及管理方式亦受到部门长官意识决定，具有较强的部门行政色彩。

同时，在现有社会环境下，依靠企业自我监测保证食用农产品质量安全尚需时日，使监督检测成为政府日常工作，又需要投入大量人力物力，反过来，这又为部门管理行政化提供了可能。实际当中，央地各级政府用于这方面的财政支出有限，造成管理部门监测任务重而后勤保障不足，而行政问责力度又不断加大，在这种现实矛盾当中，监测工作难免流于形式。在这种尴尬境地之中，监管部门的监测工作仍然是单向式进行，很少与监管对象及社会主体进行互动，缺乏市场经济意识，造成国家投资建设的监测平台资源利用率不高，而企业又出于成本考虑不愿投资建设监测平台，进而致使监管主体与监管对象之间缺乏高效合作，对监管效果产生负面影响。

1.3.2 监管机制建设与监管机构职能改革不同步，部门监管难度增加

农业部从2001年开始实施“无公害食品行动计划”，建立了农产品质量安全例行检测等管理制度，到2013年国务院机构改革前，农业主管部门在全国31个省（区、市）151个大中城市，按每年4次的抽检频次对蔬菜、水果、畜禽产品和水产品等4大类食用农产品进行监督抽查，经过10多年的发展，积累了较丰富的监督检测经验[13]。从监管抽检样品的来源看，多取自批发市场、商超、集贸市场等流通领域关键点和生产基地，按照2013年国务院机构改革方案，农业主管部门的抽检取样应该集中于生产基地等生产环节及进入批发、零售市场或生产加工企业前的流通领域前段，原来监管重点领域划归食药部门监管。新的监管体制改革，初衷是明确部门的职权边界、划清部门利益边界，使食用农产品质量安全监管由多部门分段式监管转变成以单部门按品种监管为主、其他相关部门辅助监管，进而提高对食用农产品质量安全监管效率。但是，将食用农产品供应链中流通环节人为地分割为基地到市（商）场、加工厂以及市（商）场两段，使农业部主管部门原有的监管优势丧失，而新成立的监管机构因缺乏相关的监管经验，在取得社会认可的实际效果以前，其监管确实存在一定风险不确定性。

1.3.3 质量安全网络媒体舆情应对机制滞后

网络媒体是一把“双刃剑”，维权途径网络化可以在一定程度上增强食用农产品质量安全监管的社会效果，据相关网站的数据显示，在2000-2014年，经权威机构报道的食品安全案例达3 500件[14]，从毒豇豆到瘦肉精、甲醛白菜到镉大米，凡是对公众生活、社会经济发展紧密相关的食用农产品质量安全事件，网络媒体已悄然走在食用农产品质量安全监管的前端，并且公众开始以网络媒体曝光率来评价食用农产品乃至食品质量安全的标准。因此，从公众的角度来看，网络媒体具有“排险者”的功能。

然而，如果网络媒体缺乏相应的规制，对相关事件缺乏客观全面了解的网民在“宁愿信其有、不愿信其无”的从众心理下，往往是听一半、理解四分之一、零思考，却做出双倍反应，会使质量安全事件网络舆情急速恶化，其结果不仅使生产经营主体面临巨大损失，也会引发公众心理恐慌，进而对监管部门的公信力产生怀疑。在实际当中，面对非实质性的质量安全事件网络舆情监控，监管部门往往没有具体可操作的应对措施。例如，2006年被网络报道的海南注水西瓜一事，2008年发生的中国奶制品污染事件，在开始阶段，都是通过网络化维权后引起众多媒体的关注而引起的食用农产品质量安全事件，最终对经济、社会产生较大的负面影响。

2 成因分析

根据前文所述，食用农产品具有信任品和经验品特性，食用农产品质量安全具有外部性和信息不对称性等经济学特性，这些特性使得生产经营者在“生产经营者——公众”这一对“委托——代理人”中具有天然的信息优势。因而，这在一定程度上决定了公众对食用农产品质量安全这一“公共物品”的获得需要一定的监管机制来维持和调节。然而，在我国现有的监管体制下，要想实现对食用农产品质量安全的监管，只能是公众委托政府监管部门，对市场中的信息不对等进行调节。但是，生产经营者、监管部门共同作为公众的代理人，两者之间有可能存在“隐匿行动”和“隐匿信息”的双重可能，进而产生共同对委托人进行信息屏蔽的可能，进而导致一系列食用农产品质量安全监管问题。

监管问题的产生是由于自愿交换、自由选择、行为主体决策分散化及市场信息不完全现象在一定程度上存在着，而建立在信息不对称理论、委托代理人理论、博弈论基础上激励相容的机制设计理论，恰恰可以为符合以上特点的问题研究提供较为完备的理论框架[15]。基于此，在前人研究基础上，笔者以激励相容理论视角对国内食用农产品质量安全监管问题背后的机理进行理论分析。

2.1 厂商的天然违规倾向

在实际当中，厂商生产行为合规与否，取决于其效用目标函数；在成本一定下，会选择利益回报更大的生产经营方式，或是在利益回报一定时，会选择成本支出更小的生产经营方式。在生产经营质量安全的食用农产品时，其直接的成本效益比要大于偷工减料行为下的成本效益比。由于国内食用农产品产业链条长、范围广，市场经营呈现碎片化、小规模特点，这导致了食用农产品信息获取的高成本，增强了厂商之间的竞争，也加剧了厂商的投机倾向。

此外，由于国内质量安全的食用农产品生产经营标准较高，要合规生产所付出的直接成本较高，大于违规生产所带来的收益的现实情况；因而，在该博弈当中，对厂商甲而言，无论厂商乙做何策略选择，厂商甲选择违规所获得比较收益最大；反之，厂商乙亦然[16]。然而，从整体博弈的结果来看，市场当中所有厂商最终的最优策略选择将是违规，即所有成员集体理性将造成整个组织的不理性。由此得出的结论是，在监管缺失及激励制度不足的情况下，厂商具有天然的违规倾向。

2.2 厂商与监管部门间的利益合谋

前文分析结果显示，厂商具有天然性的违规倾向，而农业部门作为公众利益代理人，应履行监管职责。然而，由于市场信息的不完全性，监管部门不可能完全掌握厂商有关信息，因而，即便是在监管下，厂商有合规与违规2种策略选择；同样，厂商也不可能完全掌握监管部门有关信息，因而，即便是厂商违规情况下，监管部门也有作为和不作为2种策略选择；由此，形成监管部门与厂商间的静态博弈支付矩阵存在4组策略组合。

在厂商合规生产时，不论行政部门监管与否，其均获得一定净收益，而农业部门是否进行监管，取决于监管所带来的回报（政治经济收益）与监管成本的净收益大小。在厂商违规生产时，农业部门如果进行监管，并且假设可以发现违规问题，并将厂商信息传达给委托人，进而获得一定的政治经济收益；对厂商违规行为进行处罚，获得罚金收益，但是要付出监管成本，其最终总收益为政治经济收益、监管成本、罚金收益的总和。如果农业部门不进行监管，厂商将获得超额利润，同时，违规生产厂商为了逃避监管所面临的惩罚，会向监管部门进行一定的寻租，监管部门最终收益为权力租金。

在现有监管机制下，厂商所面临的违规罚金、寻租成本小于合规生产的投入成本，且用于权力寻租的成本往往能够实现“事半功倍”的效果。因而，不论农业部门监管与否，厂商依旧倾向于违规生产[17]。对农业部门而言，监管所获得政治收益以及罚金收益分摊到监管执行者的部分较小，甚至可以忽略不计，然而，监管成本较大，监管执行者宁愿放弃公众利益而享受来自厂商的权力租金为自己带来的收益。因此，不论厂商违规与否，监管执行者倾向于监管不作为。由此看出，（厂商违规，监管不作为）是博弈结果，即在监管制度激励不足、合规生产成本较高的情况下，食用农产品质量安全监管只能是流于形式。

2.3 社会监管的缺乏

前文并没有对委托人参与的情景进行分析，假如将委托人——公众的监管纳入到监管部门与厂商间的利益博弈当中，结果将会是怎样。基于市场信息的不完全性，因监管部门不可能完全掌握厂商有关信息而使得厂商有合规与违规2种策略选择；厂商因不能完全掌握监管部门有关信息而使得监管部门有作为和不作为2种策略选择；因公众不能完全掌握监管部门及厂商有关信息而使得公众有举报和未举报2种策略选择，但假设公众只对监管不作为下的厂商违规行为进行曝光或是举报，由此形成社会监管下的监管部门与厂商间静态博弈支付矩阵。其中，农业行政部门监管及监管精度的概率，公众媒体等社会监管的概率，厂商的超额利润率对厂商的生产经营行为会产生一定影响，并且农业行政部门监管以及社会监管能力越强，厂商违规行为被查处的概率越高；厂商因违规所带来的超额利润越小，厂商违规动机的可能性就越低。

由此，社会监管下监管部门与厂商间静态博弈的结果来看，不管公众曝光不曝光，整体博弈下的最优策略选择仍是（厂商违规，监管不作为）。由此得出的结论是：在监管制度激励不足、合规生产成本较高的情况下，食用农产品质量安全监管只能是流于形式。然而，与上一章节的分析结果相比，在社会参与下，这（厂商违规，监管不作为）一整体博弈均衡解的概率将会下降一半，可以反映出，社会参与的共同管理在一定程度上有助于提升国内食用农产品质量安全水平；反之，缺乏社会参与，食用农产品质量安全监管状况在短期内得以实质改善的可能性不大。

3 启示

通过本研究发现，从监管部门角度来看，由于在现行的“两级监管”体制下，农业行政部门从本级政府得到的监管经费有限，农业部门会选择性监管或是不监管，上级财政预算往往不能及时完全落实，并且上级财政划拨数额有限，也仅仅起到“扫盲”作用。在实际监管过程中，农业部门也将面临上级和本级主管部门问责的风险，在多重约束下，农业部门呈现出监管“避害性”倾向。与此同时，监管人员个人利益不仅不会因部门监管不力而付出直接的经济成本，而且还会因监管不作为或是工作人员有意放任厂商违规行为获得权利租金。可是，假如监管效果得到较高的社会评价，监管部门获得一定的政治声誉和经济奖励，监管人员从中分配得到的直接收益也将会微乎其微，相反，其个人还将面临政治问责的风险。最终，对监管人员而言，存在“政效显著，个人无关；政效显微，个人牵连”的现象，错使工作人员产生“做事不作为即是最大收益”的倾向。此外，厂商生产的最大效用目标是追求经济利润，其次才是食用农产品质量安全，厂商选择合规生产而利润降低，如果得不到相应的利益补偿，必然会降低生产标准甚至是选择违规。监管部门的最大效用目标是食用农产品质量安全，其次才考虑经济成本。

监管者、厂商作为公众代理人，在信息不对称的条件下，有“隐匿行动”和“隐匿信息”的双重可能，并且两代理人之间还存在合谋的激励。当网络媒体对食用农产品质量安全及其监管情况进行客观、全面报道后，公众会因此获取更多的相关信息，亦即食用农产品质量安全及其监管信息的透明度将会有所增加，生产经营者向监管者寻租所面临的风险将进一步提高，监管者同生产经营者合谋的意愿将有所降低。

由此可知，社会监管成本的下降、监管程度的增强，将会使更多的食用农产品质量安全问题被披露，进而倒逼监管部门增加其监管强度，生产经营者将会受到更多的惩罚，食用农产品质量安全状况逐步好转，符合社会整体效用目标。