孙洁：PPP不是一种融资模式，而是管理方式

中国财政科学研究院研究员、PPP管理模式提出者、中国财政学会公私合作（PPP）研究专业委员会秘书长、亚洲开发银行和财政部PPP专家、中国社会组织促进会专家委员会委员

在城镇化加速和地方政府背负巨额债务的双重背景下，积极推进PPP是我国经济社会发展的优先选择。2016年，国家林业局、财政部、发改委，也都印发文件，大力推进PPP模式。 在林业改革发展中，PPP将起着至关重要的作用。在具体实践中，人们对PPP的认识存在一定的偏差，那么，PPP是不是仅仅是一种融资模式？如何规避PPP签署的风险？新常态下发展PPP的模式是什么？

针对这些问题，记者采访了PPP管理模式提出者、中国财政学会公私合作（PPP）研究专业委员会秘书长、亚洲开发银行和财政部PPP专家孙洁。

一、PPP不是融资模式，而是管理方式

“社会对PPP模式存在一定的误解，以为这是一种融资方式。如果从目标管理的角度来看，引进和运用PPP模式更多的是为社会提供一种公共服务。融资只是手段，提供公共服务才是目的。从这一角度来说，PPP模式更多的是管理模式，而非仅仅是融资模式。”孙洁说。

很多人认为PPP解决了政府资金短缺的问题，“但是我们却认为它应该属于管理模式。”孙洁如是说。因为我国PPP项目往往以政府为主体，合同时间跨度长，所以在运营过程中，更多地体现了政府的管理、协调职能。

2016年3月，财政部金融司司长孙晓霞曾在一次讲话时阐述，在实施一个PPP项目时，作为政府的财政部门，首先要事先订立“经济性”合同，通过“合同条款”而不是“行政权力”，来约束政企双方的行为。此前，地方政府在基础设施建设中资金不足时，主要的解决方式是与融资平台签订BT协议。而当BT模式因政府与债务的关系不明晰而备受争议时，PPP自然而然让人认为是BT的替代品。其实不然，孙洁强调，BT只是为了给项目融资，而PPP是一种管理模式，强调项目管理，融资只是其中一个环节。

孙洁表示，融资只是PPP的目的之一，并不是全部。融资只是借别人的钱办事，而管理是借别人的能力办事。PPP项目中会涉及融资问题，但不仅限于融资问题，政府和公共部门除了利用民营部门的资本以外，大多还利用了民营部门的生产与管理技术。融资更多是考虑将自己的风险最小化。而PPP管理模式中，更多是考虑双方风险而将整体风险最小化。事实证明，追求整个项目风险最小化的管理模式，要比公、私双方各自追求风险最小化更能化解风险，PPP可以带来的“1+1＞2”的合作机制效应。

过去政府仅仅是为了得到一个工程，而现在通过PPP，政府不仅得到了工程，还承担了工程未来若干年的维护、运营、服务，这些都由社会资本方来负责，可以说确保了项目的质量。和传统管理模式相比，政府和社会资本合作管理模式中有着清晰的产权关系，解决了传统管理模式中的产权缺位的问题。具体表现在一下几个方面：首先，有利于促进政企分开。采用这种模式，可以将一元投资主体进行多元化改革，减少政府对企业的行政干预。其次，有利于降低委托——代理成本。采用公私合作伙伴的PPP模式，由于私人部门的加入，可以有效弥补公共部门的信息不对称问题，使得提供的公共物品更加有效。

二、PPP签署如何规避风险

孙洁表示，PPP项目有三个特点：一是多样性。PPP不仅是融资的工具，是BOT、ROT、TOT、BOO等模式的总称。根据政府的不同政策，选择政府需要的形式。二是复杂性。政府要保证公众利益，企业要获得利益最大化，就会不断有摩擦，如此复杂要慎重对待。英国的一家医院PFI大楼的项目，投资20亿，光合同就达到一万多页，这足以说明其复杂性。三是长期性。短期项目质量难以保证，难以甄别政府债务。PPP有很多机制，可以确保项目的质量，财政支出的压力会大幅减小，还可以减少大量的财政供养人员。

孙洁指出，PPP模式的核心要素有四个。一是社会资本与政府公共部门是平等的伙伴关系，在实现共同目标中，社会资本对利润的追求与政府公共部门对公共福利的追求共同实现。二是收益原则，即利润的可控制性。PPP项目一般都是社会公益项目，对追求短期效益的企业，政府应该加以拒绝，以确保公众利益不受损失。PPP以项目为基础，可以改变政府的收入支出现金流，缓解当期支出压力。三是风险分担。由于PPP以风险最优分配原则为核心，可以充分利用政府和企业的比较优势，将不同风险独立分配给能以最小成本、最有效管理它的一方，从而事先提高项目收益的目标，降低项目的整体风险。四是监督管理。PPP项目是公共投资项目，公众有知情权，而企业投资，对财务、合同等有保密性，这就与公共投资项目相冲突。只有坚持公开的原则，才能实现有效监督，才能保证公众的知情权。

在实施PPP模式的过程中，势必会给合作的双方带来一定的风险。因为是一个长期的合作关系，涉及到双方的利益。在推进的过程中，如何来监督和管理，如何做到项目盈利而不暴利？另外，PPP是一个公共项目，所谓“公共”就是每个人都应该有知情权，但是有私营部门做了之后就看不到，因为他们的财务是保密的，这其中有没有暴利？这些都是风险，为此，要做好项目前期的预测和分析，把各种风险提前梳理，另外还需通过一些机制来保障。

当前在推广PPP过程中，没有一部PPP法规范相应的行为，所以应制定一部PPP法作为推广PPP的基本法律保障。不过，当前财政部已经将PPP纳入政府采购，并出台了《政府和社会资本合作项目政府采购管理办法》，这就必然会让《政府采购法》和《预算法》成为当前PPP推广的重要法律依据。

另外，财政部在2014年9月下发的《关于推广运用政府和社会资本合作模式有关问题的通知》，是财政部力推PPP模式以来颁布的第一份正式文件。其中就明确了“风险由最适宜的一方来承担”，判断某方是否适宜，条件应包括“风险是否由最有能力以最小成本管理的一方承担”，以及“风险和收益相对等”和“风险有上限”的安排。还有2014年12月4日又发布了《关于印发政府和社会资本合作模式操作指南（试行）的通知》，对PPP模式的适用范围、各环节的操作重点等内容进行了说明。依据《指南》，PPP模式适用范围广泛，且可选的项目运营模式多样，处于不同建设阶段城市基础设施建设项目均可考虑实施。

市场经济就是一个契约经济，一旦签署了协议，必须按照合同法以及相关的法律来执行。要规避PPP带来的风险，就要搞好项目前期的预测和分析，把各种风险提前梳理。根据各自承担的法律契约，属于市场的，那就大家共同承担，属于管理层面的也分为政府管理和企业管理，把这些责任都分清楚。

三、新常态下发展PPP的模式

如何真正做好一个PPP项目不是一件容易的事情。所谓PPP模式，是指政府和社会资本在基础设施及公共服务领域建立的一种长期合作关系。在这一建设领域，通常是由社会资本承担设计、建设、运营、维护基础设施的大部分工作，并通过“使用者付费”及必要的“政府付费”获得合理投资回报；政府部门负责基础设施及公共服务价格和质量监管，以保证公共利益的最大化。

目前，中国经济的外部环境、增长速度、发展方式、经济结构、发展动力均发生了较大转变，中国经济进入新常态，也意味着中国经济结构进入了转型升级的深度调整期。

在新常态下，政府要保持经济和社会的平稳运行，要解决三大矛盾：一是地方政府债务瓶颈与新一届政府提出的“稳增长、促改革、调结构、惠民生”系列政策措施的矛盾；二是基础设施投资巨大缺口与社会资本市场准入门槛较高的矛盾；三是交通、市政公共资源利用效率不高和政府财政不堪重负的矛盾。PPP模式正是解决上述矛盾的重要抓手和落脚点，未来中国将成为全球最大的PPP市场，也是许多企业转型升级发展的重大机遇。在看到机遇的同时，我们同样也面临挑战，包括目前PPP模式还缺乏完善的法律体系；项目周期较长，投资回收较慢；金融机构对PPP模式不熟悉，融资困难等。

基于这样的概念之后，我们对PPP模式划分为两大类别，一个就是由使用者付费PPP模式，另外一个由政府付费。不过，需要指出的是，后者只有当使用者资金不足时，政府给予付费。

孙洁强调，很多人在讨论，什么是好的PPP模式，什么是不好的PPP模式？在他看来，PPP没有好坏之分；有人认为使用者付费是好的模式，不是使用者付费不是好的，实际上这是一个误区。因为通过使用付费项目当中得到更多回报，有一个收益原则，盈利不报。如果使用者不能付费，必然政府付费，基于对于PPP模式区别理解，很多人有疑问，认为不收费能不能采用PPP模式。

孙洁举了一个不能由使用者付费而是政府付费的例子。“我们现在不再做BT（建设-移交），转为做PPP模式，首先政府选一个合伙人，设立一个独立项目公司，由项目公司负责融资、建设以及后来的管理，大家都知道传统方式下，在BT模式下就直接给政府了，后续工作由政府管理，我们现在通过PPP建完之后不用移交给政府，后续管理由项目公司做。比如说两年的绿化、道路每年的维护以及路灯项目管理等工作，都由项目公司做，而且政府给每年维护费用。做了这样的方式转变以后，项目公司也就是企业，从政府那里每年可以收到一笔收费。费用来源什么？一个是投资收益，一个是管理收益，这就是每年政府对它的支付。”他说。

那么，作为社会资本方，要想获得高的收益，要怎么做呢？

孙洁认为，在这样的情况下，“企业会把路建成三年一小修、五年一大修、十年一大修吗？不会。相反的，企业会尽量降低维护成本，也会请专业的绿色管理队伍，提高两年绿化成活率。在这种背景下，社会资本方能获取回报。不是取决于政府给企业多少，而决定于他回报质量，决定未来管理的运营能力。”这样一来，不仅政府项目质量得到极大保障，政府财政支出也大幅度下降。

孙洁认为，通过PPP模式实现了两个转变：第一个，实现了让专业的人办专业的事；第二个，实现了让企业投资花自己的钱办自己的事，不是以往花别人的钱办别人的事。

“做PPP是一个管理方式，需要更多机制，激励社会资本方发挥最大作用。”他强调称。

四、规范的PPP项目该如何操作

孙洁认为，不论国内外，PPP项目都是带有公益性的项目，不能以利润最大化为目的。所以，PPP模式还是应该建立在长期稳定的基础上。而对于那些寻求短期利益最大化的企业，政府应该拒绝。在银行，往往会设立一个大净值客户部门，这个部门中聚集着不急于收取收益的闲散资金。如果政府能够出台相关政策，可以和银行进行合作。一个有资金无处去，一个需要融资开启项目，如能达成一致，那么将是双赢。

与过去的做法相比，现在提出的PPP更强调规范性。PPP的运行需要具备四个原则。首先是社会资本与政府方是平等的地位，平等是基础，才能形成合作伙伴。第二个是风险分担，PPP模式以承担能力来划分风险，从而能使项目总体风险最小化。第三是项目的收益原则，盈利而不暴利。第四就是有效监督，有效地监督就要公开，越公开越好，公开才有监督。同时，PPP项目还有3大特点：多样性、复杂性和长期性。如果能遵循这4个原则和3个特点，PPP项目就能比较规范的操作。