卫生填埋 焚烧发电 综合利用

黄成峰

随着城乡一体化的快速发展，外来人口大量涌入大中城市，使城市的承载能力越来越受到严重挑战，不仅资源不能得到有效合理地配置，而且给城市管理带来了严重影响，特别是在城乡结合部，脏乱差现象非常严重。这其中，每天产生的生活垃圾已经成为城市管理部门非常头疼的一个问题。

据国家统计局公布的调查数据显示，我国的城镇化率已经达到54.77%，由此产生的大量的生活垃圾每年正以8%左右的速度增长，如何有效处理生活垃圾，考验着城市管理部门的智慧，这也是在世界范围内，城市发展进程中一个难以回避的重大课题。近年来，我国各个城市的地方政府在处理生活垃圾的体系建设方面投入了大量的人力、物力和财力，并且也收到了一定的效果。但是我们也要认识到，处理生活垃圾耗资巨大，特别是大型垃圾处理设施，需要投入巨额建设资金，加之用地难等问题的困扰，成为地方政府和管理部门的难点。提高城市生活垃圾处理的效率和水平，将成为全社会关注的一个重大课题。

一、城市生活垃圾处理现状

上世纪八十年代以前，由于农业生产的需要，大量农民进城积肥，城市生活垃圾主要用于堆肥或转运到农村用作肥料，因此城市一般没有建设垃圾处理设施。但是进入八十年代，由于农业生产开始大量使用化肥，城市生活垃圾不再用于堆肥，垃圾无处可去，只能堆积在城市周边的低洼地带，如此日复一日年复一年，最终引起了地方政府的重视。

在此情况下，为解决已初露端倪的“垃圾围城”问题，各地政府开始兴建垃圾处理设施，用于集中处理城市生活垃圾。如今，经过三十多年的发展，目前我国城市生活垃圾处理的方式主要有两种，一种是卫生填埋，一种是焚烧发电，并逐渐形成了以卫生填埋为主、以垃圾焚烧发电为辅的城市生活垃圾处理框架。从实际情况来看，经济发达的城市和大型、超大型城市，生活垃圾处理的标准要求很高，基本上要达到无害化处理的水平。而经济欠发达的城市和中小型城市，生活垃圾处理标准普遍偏低，无害化处理率也较低。

二、城市生活垃圾处理存在的问题

尽管近年来我国城市生活垃圾处理体系发展较快，但是与发达国家生态文明建设规划和城市环境可持续发展的要求还存在一定差距。归纳起来，我国目前的城市生活垃圾处理主要存在以下几方面问题。

（一）城市生活垃圾没有全部进行无害化处理

根据国务院办公厅印发的“十二五”全国城镇生活垃圾无害化处理设施建设规划，到2015年，直辖市、省会城市和计划单列市，生活垃圾要全部实现无害化处理，设市城市的生活垃圾无害化处理率要达到90%以上。可以说，经过各地的多年努力，许多城市都建立起了生活垃圾填埋或焚烧的处理体系。但是由于大型无害化处理设施建设费用大，一些城市限于财力，垃圾处理设施的建设水平不高，达不到无害化处理标准，全国城市生活垃圾无害化处理率大约在79%。

（二）城市生活垃圾处理填埋比例过大

据统计，2013年，全国城市生活垃圾清运量为17238.6万吨，填埋处理约占垃圾总量的72%，焚烧发电处理的生活垃圾占垃圾总量的26.8%，其他处理方式不到2%。1986年，深圳市建成了我国第一座现代化的垃圾焚烧发电厂，迄今为止，全国已建成并投入使用的垃圾焚烧发电厂达到166座。但是由于垃圾焚烧发电项目建设一次性投资大，项目周边居民反对强烈，短期内还难以成为城市生活垃圾处理的主要模式。

（三）填埋处理没有完全达到卫生标准

目前，我国还有部分城市生活垃圾没有进行卫生填埋，只是在简易的垃圾处理厂进行简单的填埋处理。据统计，2013年全国约有1844.6万吨的城市生活垃圾没有进行卫生填埋处理，约占填埋总量的15%，城市生活垃圾卫生填埋率仅为85%。总体来说，目前城市生活垃圾处理方式还比较单一，主要以填埋为主，将近72%的生活垃圾被填掉，综合利用率较低，远没达到发达国家资源化利用的水平。

三、制约城市生活垃圾处理的原因分析

三十多年来，随着经济社会和城市建设的发展，城市生活垃圾处理经历了从简单填埋到卫生填埋，再到焚烧发电资源再利用的过程，最终实现城市生活垃圾完全无害化处理和资源有效利用还需做大量工作。这其中，破解一系列制约城市生活垃圾处理发展的难题是关键。

（一）体制方面

经过近年来的几次机构改革和职能调整，城市生活垃圾管理体制已逐步理顺，但是城市和城市区街的情况不同，关系不畅的问题仍然存在。例如，广州市生活垃圾由市城管部门统一进行集中处理，但是各区发展不平衡，有的区街管理机构不健全，制度不完善，管理力量相对薄弱，管理水平也不高，这些问题都会直接影响生活垃圾的处理。有的区管理体制和财政体制相对独立，需要自行建设垃圾处理设施，但是由于财力有限，建设垃圾无害化处理设施（无论是卫生填埋场还是焚烧发电厂）需要投资数亿元，这里还不包括每年数千万元的维修费用，靠一个区的财力是根本无法承担的。

（二）资金方面

城市生活垃圾处理是一个世界性的难题，需要巨额资金投入。在我国，城市生活垃圾处理资金基本上由当地财政承担，处理每吨垃圾需要几十元至数百元不等的费用。2002年，广州市政府投资6.8亿元人民币，建成广州市兴丰生活垃圾卫生填埋场；2006年，广州市政府又投资7.25亿元人民币，建成广州市垃圾焚烧发电一厂；2013年建成的第二座垃圾焚烧发电厂，投资高达近10亿元人民币。据统计，近年来广州市投入生活垃圾处理设施建设的资金已经高达80亿元人民币，如此沉重的垃圾处理和设施建设费用，对一个城市的政府来说确实是沉重的负担，制约了垃圾处理工作的发展进程。

（三）处理技术相对落后

垃圾卫生填埋场和焚烧发电厂采用的都是科技含量比较高的设施。我国城市生活垃圾规范化处理起步较晚，高标准的垃圾无害化处理设施建设和管理技术力量相对薄弱，经验也很少，大都依靠引进国外先进技术。广州市兴丰生活垃圾卫生填埋场和垃圾焚烧发电厂均采用了国际上先进的通用模式O&M;（运营-维护），进行建设和管理。兴丰生活垃圾卫生填埋场主要引进德国技术和材料进行建设，垃圾焚烧发电一厂是国内第一个采用中温次高压参数的垃圾焚烧发电厂，关键技术和设备主要从德国引进和采购。由于采用国际先进技术和设备，造成国产化水平较低，大型垃圾处理设施建设和运营费用很高，耗资巨大。

四、建议与对策

如何有效解决城市生活垃圾的处理难题，特别是垃圾处理设施建设中资金不足和投融资缓慢的问题，必须对城市生活垃圾处理设施投融资和建设管理模式进行市场化、企业化改革。政府部门要由目前的建设和管理模式，转变为对生活垃圾处理设施的规划和运行监管，制定相应的补贴标准和费用标准。企业根据政府制定的标准，可以灵活地选择融资渠道，进行项目融资，既可以有效缓解政府的资金压力，又能通过良性的资金运作滚动发展，增强环卫和环保产业的经济实力，逐步形成以焚烧发电方式为主、资源化综合利用、良性循环发展的格局，推动城市生活垃圾处理事业持续快速健康发展。当然，由于受城市生活垃圾成分的复杂性等因素影响，一个城市不可能采取一种方式，就能完全解决垃圾处理的所有问题，但是前提是必须采取以一种方式为主、其他方式为辅的综合处理模式。

（一）卫生填埋方式的建议

目前，生活垃圾填埋仍是世界上绝大多数国家和我国各城市普遍采用的处理方式。卫生填埋是城市生活垃圾处理不可缺少的方式，在垃圾处理中发挥了重要作用。在垃圾焚烧设施建设的过程中，城市生活垃圾主要还是依靠卫生填埋处理，即使实现了以焚烧为主后，垃圾焚烧产生的10%-20%的灰渣仍需要进行填埋处理。垃圾焚烧发电设施全部建成满足需要后，焚烧设备需要定期进行检修维护，这期间仍需要填埋场替代处理垃圾。特别是随着垃圾分类的不断推进和深化，有些垃圾不适合焚烧，也不适合其他综合处理方式，只能进行填埋处理。因此要进一步加强垃圾卫生填埋场的建设，提高垃圾卫生填埋场的管理水平，培育管理人才，提高管理效率，降低运营成本。

（二）焚烧发电方式的建议

我国城市生活垃圾无害化处理设施建设起步晚，欠账多，垃圾焚烧发电作为今后城市生活垃圾处理的主要发展方式，因此要大力发展垃圾焚烧发电处理事业，加快设施建设速度，扩大焚烧处理规模，使垃圾日处理的总规模与垃圾日产的总量相匹配，如此才能变被动为主动，改变垃圾处理“头痛医头、脚痛医脚”的局面，使城市生活垃圾处理迈入正常运行的轨道。

一般来说，一个城市的生活垃圾处理设施的日处理能力应当等于或适当大于垃圾的日产量，这样才能使生活垃圾处理处于正常状态。垃圾焚烧处理可以节约大量的土地资源，卫生填埋则浪费了大量的土地资源。根据对比分析，垃圾焚烧处理比卫生填埋处理可节约处理费用约三分之一。可以肯定，垃圾焚烧处理是减少垃圾处理资金，减轻政府财政压力最有效的途径。近年来，美国政府大力推进垃圾焚烧处理，相较卫生填埋的比例明显上升，并且取得了良好的社会效益和经济效益，比较好地解决了垃圾处理问题。

（三）综合处理方式的建议

城市生活垃圾除了进行填埋和焚烧处理，综合处理利用的方式将使垃圾处理更加科学化，满足实际需要和提高效益。

1.垃圾分类处理的意义

目前，世界上垃圾分类处理在欧洲推广最好的国家是德国，亚洲是日本。在垃圾处理的问题上，业界普遍持有一个观点：垃圾是放错了位置的资源。垃圾分类处理对于垃圾的无害化、减量化、资源化和回收利用具有重要意义，是垃圾处理发展的最终方向。目前，我国各城市都纷纷开展了垃圾分类工作。随着城市垃圾处理事业的发展，各类垃圾的处理措施和政策法规正在得到进一步完善，公众环保意识的不断提高，必将使城市生活垃圾分类工作进一步深化，促使垃圾资源各得其所，变废为宝，促进资源循环利用，减少资源浪费。

2.加快餐厨等垃圾综合处理利用

生活垃圾成分复杂，有些成分既不适合焚烧也不适合填埋，如餐厨垃圾、金属、塑料等；玻璃、砖瓦等不适合焚烧但可以填埋，对于既不适合焚烧也不适合填埋的生活垃圾，需要进行分类回收和综合处理利用。目前，居民家庭产生的厨余垃圾基本上混入了生活垃圾，餐饮业产生的餐厨垃圾的一部分也混入了生活垃圾，进入生活垃圾收运系统，此外还有一部分餐厨垃圾被违法收运者收集，用于饲喂生猪或提炼“潲水油”。用未经严格处理的餐厨垃圾喂养生猪致使生猪感染沙门氏菌、大肠杆菌等病菌，食用这种猪肉后可造成人体感染口蹄疫、肝炎等。厨余垃圾在油脂酸败的过程中会产生复杂的有机物，经高温熬煮后被分解成苯、芘、荼、蒽及硝酸盐和亚硝酸盐等有毒、有害和强致癌物，长期食用“潲水油”会破坏人体白血球和消化道黏膜，引起食物中毒或导致各种疾病，严重影响人民群众的身体健康。为提高垃圾处理效率，防止污染链不断延续，各城市应加快立法，加快餐厨垃圾处理设施的建设步伐，将餐厨垃圾和厨余垃圾从生活垃圾中分离出来。

城市生活垃圾处理是一个世界性的难题，许多城市为此投入了大量的人力、物力和财力。科学规划、合理布局生活垃圾处理设施，选择正确的垃圾处理方式，对搞好城市生活垃圾处理具有非常重要的意义。垃圾焚烧发电是目前国际上通用的垃圾处理方式之一，特别是对经济发达、土地资源稀缺的国家来说，已成为上佳选择。