完善法规体系 夯实长效机制

梁波

当前，随着城市化进程的快速发展和生活水平的逐步提高，市民对城市管理的期望值也越来越高，传统、粗放型的城市管理模式已无法满足现代城市管理的要求，实行大数据时代的精细化管理以适应城市发展的需要，这是高层次、高标准加强城市管理的必然选择。

一、精细化管理的内涵

精细化管理是指将精细化管理理念引入城市管理中，综合应用现代管理理论和现代信息技术，对城市管理的各个环节实施信息化指挥、网格化管理、精量化定责、精准化操作，通过合理调配资源、优化管理流程、细化管理标准、完善考核体系等措施，建立与之相配套的一系列规章制度，实现城市管理数字化、标准化、常态化、无缝隙、全覆盖、无死角管理。

（一）精细化管理的基本内容

精细化管理主要包括五个方面：一是管理对象的精细化，即充分分析管理对象的职能配置，按照不同类别，实行层级式细化分类，通过采取不同的方式，发挥分类管理的优势；二是管理制度的精细化，即对管理的内容进行细化，并用制度的形式固定下来，为规范管理提供制度保障，促进管理方式的转变，达到长效管理的目的；三是管理手段的精细化，即对各类城市的管理问题进行细致研究，精准预测，有效应对，实现主动式、前置式管理；四是管理职责的精细化，即对各管理岗位的基本职责从内容、标准、时限等方面进行细化、量化、固化，使各项管理工作有规可循，形成基本职责清晰、岗位职责明确的岗责体系；五是考核评价的精细化，即建立与精细化管理相配套的城管绩效考核体系，全面落实城市管理和执法责任制。

（二）精细化管理的意义

精细化管理能够有效整合管理部门的资源，优化城市资源配置，提高管理效率，提升城市的承载能力，为加快推进城市化进程、建设现代化城市提供有力保障。精细化管理还能不断提升城市的品位和档次，塑造良好的对外形象，通过优化投资环境，增强城市的吸引力和竞争力。精细化管理有助于实现“服务经济、服务城市、服务市民”，为广大市民创造舒适的生活环境、提升城市文明程度，加快构建和谐社会。可以说，精细化管理是城市管理模式变革背景下的大势所趋。

二、济南精细化管理实践

近年来，济南市始终把城市建设管理作为促发展、惠民生的战略措施，紧紧抓住筹办全运会、园博会、“十艺节”，以及创建全国卫生城市的发展机遇，加大城市管理力度，先后提出了一系列先进的城管理念，形成了城市管理的“济南模式”，吸引了许多城市的管理部门前来参观学习。

（一）整合资源，构建“大城管”格局

近年来，济南市将创新城市管理体制摆在加强社会管理创新的全局位置，成立了由市长任主任，市直相关部门负责人、各区区委书记和区长任成员的城市综合管理委员会，负责制定城市管理总体规划和实施细则，统筹协调、处理城市管理的重要事项，组织开展城市管理综合性考核。管委会按照分级管理、各有侧重的原则，合理界定、划分市、区两级城市管理职责和权限，并在此基础上强化街道和社区城市管理的基础地位，有效推进管理重心下移工作。实践表明，这种职责明确、权限分明的管理体制既发挥了城管部门在城市管理中的主体职能作用，又便于协调相关部门和调动社会各界力量共同参与管理，充分体现了“党委领导、政府负责、社会协同、公众参与”的管理机制。

（二）转变观念，推行“人性化”管理

管委会成立后开展了一系列调研、谈心和教育活动，大力加强城市管理系统的行风和政风建设，率先推出了“为民城管”的理念，通过推行城市人性化管理，打造人民满意的城管品牌。

一是采取“地图思维”的模式，规范便民摊点设置，有效缓解了摊贩生计与执法人员的冲突；二是发起成立了全国城管系统第一家慈善工作站，积极帮扶系统内的困难职工和生活困难的商贩；三是设立了全国第一家摊贩救助基金，将城市管理对象纳入救助体系；四是动员社会力量，关爱失业人员和生活困难的商贩，帮助他们寻找就业机会，改善生活条件；五是成立了环卫工法律咨询服务工作站和法律服务团，为全市环卫工免费提供法律援助。通过上述这些人性化的宣传教育和帮扶活动，初步构建了“服务、管理、执法”一体化的城管模式，做到了先服务、再管理、后执法，用服务的手段解决了很多难点，受到了广大市民的好评。

（三）创新手段，打造“智慧城管”

依托数字化城管网络，采用“网格化管理+数字化监督”的综合管理模式，建立了城市管理指挥调度中心、处置单位、专业处置队伍三级管理体系，通过规范操作流程，做到队伍建设、监督督办、考核评价“三个到位”，加快推进智慧城管建设。

一是搭建市、区、街道、社区四级城市管理物联网，对全市城管公共设施进行信息编码管理，并将基础地理数据和城市公共设施部件全部纳入城管监督指挥平台，实现城管要素的物联化和可视化管理；二是全面推进数字化城管进社区，升级和完善街道、社区数字城管监控平台，建立健全街道社区巡查举报机制；三是与公安、气象等部门资源共享，整合共享各街道的视频监控；四是与12345热线、公安110和12319市政热线联动，实现一线接入、多点互动。

（四）全民参与，创建“百姓城管”

把广大市民作为城市管理的依靠力量，全力打造全民共建、共管、共享的“百姓城管”新机制，走出了一条开门办城管、开放办城管的新路。一是通过组建百姓城管协会、设立百姓城管工作站、聘请百姓城管监督员等形式，积极为市民搭建城市管理的参与平台，引导广大市民关心、投身城市管理。百姓城管协会有自己的章程、执行机构和法定代表人，参与者覆盖离退休干部、公务员、企事业职工、在校学生和商户等多个群体，实现了市民既是城市管理的对象，又是城市管理主体的有机统一，成为国内目前最大的民间城市管理团体，许多城市管理中的老大难问题通过百姓城管协会的协调很快得以解决。

三、精细化管理面临的问题和挑战

随着城市建设和管理的深入推进，以及居民利益诉求的日趋多元化，一些深层次的问题和矛盾也逐渐暴露出来，城市精细化管理工作面临着诸多问题和挑战。

（一）法律法规有待完善

实现精细化管理首先应以法律法规为前提，但是济南市目前尚没有一部独立完备的城市管理法规，城市管理工作主要依据市政府207号令和206号令。206号令于2003年发布，主要内容是相关法律法规、规章条文的直接移入和汇编。而随着时间的推移，其中的部分城市管理法律法规、规章或修改或废止或更新，内容变化较大，许多条文已不适用于当前城市管理工作。207号令是政府规章，济南市城管执法局因此获得授权行使综合执法的主体资格，但是从法理基础上分析，依据还是不够充分。此外，就全市层面来说，尚没有统一城市管理的执法标准，致使各地区和各部门在行使城市管理的职责时标准不一。

（二）长效机制尚显薄弱

城市管理是一项复杂的系统工程，涉及工商、环保、园林、城管、安全、消防、交通等多个职能部门，各部门的工作侧重点和法律依据不同，部门之间存在着一定的职责交叉，这就有可能造成城市管理中出现多头执法或相互推诿的现象。

虽然近年来济南市一直在努力探索城市管理的长效机制，但是由于各部门之间未能从根本上建立起稳固的沟通交流、信息共享、协调联动及监督考评机制，致使在实践层面的一些好制度、好措施很难发挥长效作用，城市管理与执法活动往往带有突击式、迎查式、运动式倾向，有些问题常常是反反复复，难以根治。

（三）城管执法面临压力

一是比较待遇不高、工作压力大。城市管理涉及到城市生活的方方面面，是一个动态的管理过程，需要随时准备应对一些突发问题。特别是随着生活水平的提高，市民对城市管理工作的标准也提出了更高的要求。与政府其他许多部门相比，城管执法人员工作压力大，经常需要加班加点，正常的休息、节假日常常无法保证；二是发展空间狭小。目前，城管执法人员大部分使用事业编制，而绝大多数的事业编制都设在中队，再加上部门之间缺乏横向交流机会，一线队员基本上得不到晋升，自我价值实现的需求难以得到满足，从而在一定程度上影响了工作积极性；三是社会认可度低。由于城市管理对象的敏感性，再加上部分媒体的负面报道，每当执法人员和执法相对人发生冲突时，围观群众大都会站在执法对象一边，群众的不理解和不支持也让执法队员对自己的工作价值产生了怀疑。

（四）诸多问题挑战管理

随着济南市空间开发战略和城市发展战略的大力推进，城市管理工作也不断遇到了一些棘手问题。一方面，大量的“新区开发”、“旧城改造”等重大工程建设项目密集施工、快速推进，而相关的配套设施、管理措施又难以及时跟进，给城市管理工作带来了诸如噪声污染、渣土运输、卫生维护等一系列问题；另一方面，作为省会城市群经济圈的核心城市，济南市的人口聚集效应不断凸显，由此带来了大量的进城务工人员。这部分人员由于自身素质和能力限制，通常难以从事固定工作，往往在街头以各种低层次的生产方式谋生，例如加工、维修、开小餐馆、做小生意、摆摊点等，常常带来占道经营、乱倒乱扔、违规搭建等相关问题，由此进一步加大了城市管理的难度。

四、精细化管理建议

（一）完善法规体系，为精细化管理提供法律保障

一方面，要立足于全局和现实，尽快对济南市现行的涉及城市管理领域的法规、文件、制度进行梳理整合，对不适用或相互抵触的法规、文件、规章予以修改、废止，及时出台新的政府令或规定，或者参考武汉市出台的《武汉市城市综合管理条例》，制定城市管理法典，以适应当前工作需要；另一方面，要注重细节，针对城市管理的方方面面，并结合以往城管工作中的成功经验，立规矩、定制度，制定全市统一的城市管理和执法标准，做到凡事有法可依，有规可循，无漏洞无死角，加快城市管理由粗放走向精细化。

（二）打造长效机制，为精细化管理提供制度保障

一是强化城市管理相关部门之间的沟通协作机制，通过整合相关部门已建或正在建设的服务平台和监管平台，采取端口对接、资源共享等形式，建成涵盖城市管理与行政执法、应急指挥、环境保护、城乡规划、违法建设防控、城市市政管理基础设施等各方面的城市综合管理平台；二是定期召开城市管理委员会成员单位联席会议和城市管理事务协调督办会议，共同研究解决城市管理中的重大问题；三是强化市、区、街道、居委会四级联动机制，强化街道办事处的主体地位，加大城管工作重心下移的深度，充分发挥社区在城市管理执法工作中的作用；四是完善城市管理精细化监督考评机制和精细化工作的目标考评，实行城市管理工作一把手负责制，将城市管理责任履行情况和绩效纳入领导班子政绩考核；五是坚持日巡查、月检查、季通报、年奖惩制度，实现定性与定量相结合、检查与抽查相结合、分类指导与分类考核相结合，使检查考评工作更加科学合理；六是强化便民场所、设施常态化管理机制，因地制宜，规划建设一批副食品市场、停车场、储藏室、休闲健身场所等设施，有效解决环境整治和城市管理存在的违章建设取缔难、马路市场易回潮等问题。

（三）普及城管文化，为精细化管理营造良好氛围

一是要强化党和政府的主导地位，充分发挥舆论导向和监督作用，广泛宣传、大力普及健康文明的生活方式，跟踪报道城市精细化管理的各项工作，表扬先进、曝光落后，引导市民增强文明意识、卫生意识和城市管理意识；二是要关注工地、城郊结合部和“城中村”等外来民工的工作和生活场所，加强对外来民工的规范、培训和教育，使他们认识到工作生活在城市就意味着自己已成为城市的一员，树立自觉遵守城市管理规定的意识；三是积极创建城管文化宣传平台，开展丰富多样的宣传活动，广泛宣传城管文化，形成人人关注、人人参与城市精细化管理的良好氛围。比如，济南市交警部门与电视台合作，创办《交通进行时》栏目，开办一档城市管理类节目，普及城市管理法规，增强了市民维护城市交通的意识。

（四）加强队伍建设，为精细化管理储备人才

一是加强对城管队伍的教育培训，通过培训切实提高城管人员的思想水平和敬业精神，使其熟练掌握业务技能，增强依法行政、应急处置和化解风险的能力，提高城管队伍的整体素质；二是充分发挥媒体的正面宣传引导作用，在全社会范围内加大对城管系统典型人物的宣传力度，增进市民对城管工作的理解和支持，提高城管这一职业的社会认可度；三是注重对基层城管人员特别是一线执法人员的人性化管理，改善工作和生活环境，拓宽晋升和交流渠道，适当增加福利待遇（如设立职业补助），提高其工作满意度，进一步激发工作热情。

参考文献

[1]李军.城市管理需要精细化[J].现代城市，2011（2）：46-48.

[2]吴华.浅谈城市精细化管理存在的问题和解决思路[EB/OL].2009-03-06.

[3]林世雄，田圆.厦门开启“大城管”时代[N].福建日报，2014-08-27.