发挥南沙新区在“穗深港创新轴”建设中重要作用的探讨

■　周林生　刘晓东　广东省体制改革研究会　姚　鸿　贵州省人大常委会



发挥南沙新区在“穗深港创新轴”建设中重要作用的探讨

■周林生刘晓东广东省体制改革研究会姚鸿贵州省人大常委会

“穗深港创新轴”是指由穗深港三地政府与社会力量推动，以广州、深圳和香港三地为创新节点，以创新需求为驱动，以制度创新为核心，通过汇聚三地城市的创新资源、产业链以及创新系统，形成一个跨城市、高聚集的区域创新体系及产业聚集带，引领、支撑和提升区域自主创新能力，从而推动穗深港成为世界级科技创新示范区。在穗深港创新轴的建设中，南沙可以利用其优越的区位优势和国家级新区、自贸区的特殊身份，更好地发挥重要作用，成为不可缺少的创新平台和创新原动力。

一、问题的提出

“穗深港创新轴”这一概念是2008年12月国家发改委在《珠江三角洲地区改革发展规划纲要（2008-2020年）》中提出的：“深化粤港澳科技合作，建立联合创新区，支持联合开展科技攻关和共建创新平台。规划建设深港创新圈，加强穗港产学研合作，加快国家创新型城市建设，形成以广州—深圳—香港为主轴的区域创新布局”。

2009年8月，广东省委、省政府跟进国家政策步伐，出台了《关于推进与港澳更紧密合作的决定》，《决定》指出：“构建开放融合、布局合理、支撑有力的区域创新体系,形成广州—深圳—香港为主轴的区域创新布局。以建设粤港澳科技产业园、深港创新圈和穗港、珠澳、莞港创新合作基地为重点,推动建立粤港澳联合创新区”。

2010年2月，广州成为继深圳之后经国家发改委批准建设国家创新型城市试点，标志着国家部署提出的“形成以广州—深圳—香港为主轴的区域创新格局”的战略目标逐步变为现实，区域创新中心已凸显雏形。

2012年出台的《广东省战略性新兴产业发展“十二五”规划》对穗深港创新轴的空间布局进行了细化，总体空间布局建设广深研发创新轴、珠三角主体产业带、东西北特色产业带，即“一轴两带”的空间发展布局。具体来说，即依托广州和深圳两个国家创新型城市构建“广佛创新圈”和“深港创新圈”，形成研发创新轴上的两个核心，以及东莞、佛山创新后台服务基地，整合国内外创新资源，以新技术带动形成新兴先导产业，形成辐射带动全省的“创新源”和“动力源”，推动广东成为全国战略性新兴产业发展的重要策源地。

从以上几个重要的规划性文件中我们可以看到，从中央政府到广东省政府针对科技创新驱动发展战略已经有了较为清晰的思路；即布局广州—深圳—香港为主轴的区域创新格局，以广州、深圳两座国家创新型城市以及香港为区域三大创新中心，以广佛创新圈和深港创新圈为创新轴的两个核心带，整合区域创新资源，打造世界级的科技创新高地。

具体来说，南沙新区的发展，在促进穗深港地区形成世界级科技创新的高地，增强珠三角区域竞争力过程中，尤其是在加快“穗深港创新轴”建设中，具有特别重要的战略发展价值：

其一，有助于推动珠三角地区的经济转型，加快穗深港创新轴的建设，可满足三地对科技创新的迫切需求，可将三地的科技和产业优势互补嫁接，促进穗深港地区经济结构转型，通过技术进步和科研成果转化等实现经济增长由依赖“要素驱动”向“创新驱动”转变。其二，有利于形成具有国际竞争力的区域创新体系，通过穗深港创新轴的建设，将有利于加强广州、深圳和香港之间创新资源的共享与合作，实现强强联合和优势互补，提高区域间的科研创新实力和技术研发能力，并通过科技孵化器和科技园等推动产业集聚，提高科研成果转化率，加速科技成果的产业化。其三，有利于探索深化广东地区与香港合作的新途径，加快实现香港与内地市场对接，发挥两个市场、两种机制的优势，一方面可以增强香港经济活力和抗风险能力，另一方面，也可以通过引进香港大批具有国际视野的高新技术人才，提高珠三角地区的经济发展和高端产业的创。

二、南沙新区、中国（广东）自贸区南沙片区的快速发展

广州南沙新区地处珠江出海口，距香港38海里、澳门41海里，是大珠江三角洲地理几何中心，也是连接珠江口两岸城市群的枢纽性节点。2009年7月，广州南沙保税港区成为全国第五个、广东省第一个通过正式验收的保税港区。2012年10月，国务院批复了《广州南沙新区发展规划》。南沙新区规划面积803平方公里，是继上海浦东新区、天津滨海新区之后，在中国东部沿海京津冀、长三角和珠三角三大经济发展引擎地区设立的又一重要的国家级新区。新区享有7大类37条优惠政策，包括财税、金融、与港澳往来便利化等方面。2014年12月，国务院常务会议批准在广东设立自由贸易区，其中广州南沙新区片区60平方公里，自贸区内享受通关便利化、投资便利化、企业注册“一口受理”、金融创新等多重国家级优惠政策。自此，南沙新区进入了“双区”叠加发展新时期，肩负着全力打造中国经济升级版的时代使命，其核心任务是营造一个符合国际惯例，对内外资都具有国际竞争力的国际商业环境，创造出在投资准入政策、货物贸易便利化措施、扩大服务业开放、货物与服务贸易自由化等方面在全国“可复制，可推广”的体制机制。

2014年，南沙固定资产投资增长超过60%，财政收入增长了19.6%，GDP增长了13%，首次超过1000亿大关，GDP增速在全市排名第一。2015年上半年，南沙区凭借GDP增长14.1%的速度夺得了广州经济增长最快区的头衔，是广州市12区市中唯一一个GDP增速达到两位数的区，其固定资产投资更是同比增长52.2%。南沙自从挂牌自贸区后利好消息不断，尤其是规划和政策上的支持，使南沙能够持续吸引社会和市场的目光。特别是未来的交通规划，一小时交通圈的构建使得南沙的吸引力愈发强烈。此外，南沙港在广州和国际上的地位日益提高，将给南沙带来越来越更多的活力。因此，南沙的经济发展保持了良好的发展势头，且未来发展潜力巨大。

南沙新区作为国家级新区、自由贸易试验区，在加快发展的过程中，还必然要不断进行体制机制创新，结合国家发展战略和区域经济发展需求，不断探索改革深水区，形成可复制推广的改革经验。尤其是在加快建设穗深港创新轴中，对实现以“创新单极→穗深港创新轴→穗佛深莞港创新轴→珠三角创新圈→泛珠创新圈”形式演进的区域创新体系构建目标来说，南沙新区要在此过程中更要争当排头兵和先行区，以制度创新为核心，沿着“科研机构→科技孵化器和科技创新园区→区域创新中心”的步伐向前，不断拓展南沙科技创新、制度创新的广度与深度，加快推进穗深港创新轴建设助力广东与香港、澳门的经济联系，实现大珠三角地区的经济整合。

三、南沙新区在穗深港创新轴建设中可发挥重要作用的支撑

（一）利用好南沙国家级新区、自贸区的政策叠加优势

自贸区的政策领先是有限度的，在这里试验的是来自顶层设计的政策安排，一般来说，自贸区优先政策只有二三年的试验期，过了这个试验期，各个自贸区的政策就基本趋同了。因此，只有国家级新区才是更为久远的特殊政策试验田，才能获得长期的体制机制改革创新先行先试的机会和权利（如上海滨海新区已经有23年了）。因此，南沙新区作为我国华南地区唯一的国家级新区，能够拥有更多的时空来推进穗深港创新轴的建设，我们应充分依托中央对自贸区、国家新区的定位、规划和政策优势，在财税政策、科技创新政策、产业政策、人才政策等方面大胆创新，先行先试，使南沙成为穗深港创新轴建设的政策高地和建设大本营。

（二）发挥好南沙区位禀赋作用整合区域创新资源

广州在改革开放的浪潮中，起步较早，经济发展水平较高，基础设施建设也较完善，华南地区的大学、科研机构和企业总部也多坐落此处，是广东政治、经济、文化中心，有很强的中心凝聚力。南沙地理位置优越，又有铁路、港口、高速铁路和高速公路等便利的交通条件，以及自贸区、国家新区的政策优势，完全可以定向引入国内外更多的高校、科研机构和高科技企业入驻南沙，不断积累南沙的创新资源，并利用科技创新成果推动三地间经济的转型升级和平稳快速发展，实现创新资源配置的双向流通。目前南沙新区的高新技术产业结构不断优化，形成了海洋工程、汽车、科技研发、科技成果孵化及产业化、海洋生物医药等一批高新技术产业和先进制造业集群；已搭建起广州中国科学院工业技术研究院、广州香港科大霍英东研究院、广州中国科学院软件应用技术研究所、广州现代产业技术研究院、中山大学南沙科技创新产业园、华南理工大学南沙科技创新中心等诸多科研平台，科技创新资源较为丰富。

（三）建设好承接穗深港创新轴资源转移的空间载体

香港、深圳的土地开发强度按照其各自规划已近峰值，土地资源瓶颈极其突出。两地仍然可以推进一般性的技术创新与产品研发，但如果是规划和建设各类有规模的创新产业园已经相当困难。因此，穗深港创新轴的技术创新与产品研发要落地，南沙这个国家级新区肯定是更为合适与理想的支撑载体。广州作为国家中心城市和广东省省会，发展腹地与在华南地区的影响力、辐射力均是香港、深圳不可比拟的。南沙新区应通过创新科技管理方式、完善自主创新机制等方面着手，以市场为导向，大力发展培育科技孵化器，加快创新型科技园区建设，推动“产学研”的协同统一，完善自主创新体系，逐步建设成为穗深港创新轴建设的中心节点。近年来，南沙新区的科技创新综合实力不断增强。区政府对科技的投入大幅度增加，通过科技计划项目方式鼓励企业进行新产品和新技术的研发，更好地发挥了政府科技投入的引导作用。全区（含开发区）2014年财政科技投入3.16亿元，较2010年增长331.1%；占全区财政支出比重为3.01%，较2010年提升了1.38个百分点。

四、促进南沙新区发挥重要作用的政策建议

（一）完善三地法制问题和行政管理障碍协调机制

广州、深圳和香港三地在社会制度、经济体制、财税制度等方面都有较大的差异，在实时操作过程中，要建立协调机构解决体制、机制障碍，协调三方创新发展进程。此前深港政府于2007年签署的《“深港创新圈”合作协议》（以下简称“协议”），以及后续深港创新圈的建设对当前的穗深港创新轴建设有很大的借鉴和指导作用。《协议》规定了“双方政府成立港深创新科技合作督导会议，由香港经济及商务局局长和深圳市常务副市长共同担任主席，进行高层协商与沟通，双方定期举行两次会议，统筹及督导两地各有关机构在港深合作上的安排”等内容。建议借鉴上述做法，设立广州、深圳和香港三方督导会议小组这一协调机构，并完善其功能和职能定位，成立若干专职工作小组，在实操过程中联络政府相关职能部门，沟通协商解决三地法制、行政等体制、机制方面影响创新资源自由流动的因素，并在进行穗深港创新轴的建设中，各地政府应就区域内的公共问题和合作事项制定统一的制度安排。

（二）建立三地利益共享协调机制

利益分配问题是区域经济协调发展中必须解决的核心问题，而且要确保公平、公正、合理，否则三地会倒退回单极发展状态甚至陷入地方保护主义的困境。广州、深圳和香港三地在科技创新和产业规划上各有不同的优势以及地方发展需求——广州集中了广东全省2/3的高等院校、77%的科研机构、100%的国家重点实验室，如何利用好各种资源，推进机制体制改革，把广州优质的科技资源转化为科技创新成果，吸引更多的优秀人才、高科技企业，推动广州创新驱动发展、产业转型升级是广州面对的重大考验；深圳主要依靠市场力量推动创新发展，几乎是90%的研发人员、90%的研发机构、90%的科研投入和90%的专利产出均来自企业，政府主要引导工作应放在公共服务平台的搭建上；香港科研院所实力雄厚，可做基础研发，但受到人力成本高、土地租金昂贵等因素所限，科技研发初创企业要在香港生存需承受较高的经营成本。在穗深港创新轴建设中，要制定三地错位发展的战略定位和目标，共同建立利益协调机制，实现三地产业发展规划“三规融一”的协作机制，平衡地区间协同创新和产业发展中的利益。

（三）厘清政府与市场的关系

在穗深港创新轴建设上，如果只是依赖于政府强制权力人为的平衡区域之间的利益诉求，抑制利益相关方的积极性和主动性，违反市场规律，必将导致市场的反作用，引起区域间冲突，合作机制最终也将受到破坏。从中国的一些区域合作的发展实践来看，由于行政体制分割，行政性区域关系削弱甚至替代了市场机制，因地方利益保护主义的诱使而导致区域间的资源难以实现优化配置和融合。为保持穗深港创新轴合作机制的健康运行与发展，必须建立相应的约束制度，政府对自由市场只能行使维护法律制度和保护财产权等最低限度职能，不能利用行政权力过多干预创新资源的自由配置与流动，消除各方可能出现的竞争态势与分歧意见。因而，南沙新区在推动穗深港创新轴建设过程中，必须建立真正意义上的“小政府、大市场”，充分发挥市场对创新资源配置的决定性作用，激发市场主体对创新发展的积极性。特别是要推进商事登记制度改革和行政审批制度改革，提高科技研发创业者的积极性和创新性，推动微小企业和新型产业发展，培养创新文化，培育创新土壤，服务创新主体，形成“大众创业、万众创新”的新局面。根据中央要求，南沙新区还担负着建设粤港澳深度合作示范区的重任，未来南沙应积极对接香港科创服务业，探索针对香港科技研发主体的便利化投资机制。

（四）构建产学研协同创新机制

南沙要利用国家级新区、自贸区政策先行先试优势，推动科技创新体制的改革进程，为产学研协同创新提供良好的体制机制保障。

首先，要着重推进科技中介服务体系建设，重点加强相关科技中介服务机构建设，为产学研合作提供交流和服务平台，并配套发展各类相应的信息咨询、科技评估等服务机构，做好高校、研究机构和企业研发中心之间的信息沟通、咨询服务、项目中介等工作，建立完整的科技创新服务链。同时，要结合产学研建设特色科技产业园区，构建新型技术创新体系，促进科技创新,初步建成珠三角重要的电子信息产业基地和装备产业基地，初步建成华南地区产业特色鲜明、集聚效应明显、具有较强竞争力和影响力的新材料产业加工制造基地。另外，可尝试建立产学研联盟，引导创新模式由双向对接向多向合作转变，通过更大范围内的协调创新，引入更多更强的科技力量和创新资源，为深圳、香港等珠三角区域城市的经济发展和产业升级服务。当然，还要加大产学研的科研创新经费投入，积极引进社会资本的进入，要做到大开放、大引进，构建多元化的投入体系和风险投资机制，解决好产学研合作中面临的资金瓶颈问题。

（五）营造良好的创新配套环境

在现有政策的基础之上，南沙区政府要逐年加大财政对科技创新企业和机构的扶持投入，健全政策支持体系，并不断完善科技及基础设施、生活及商务配套。这些主要包括：（1）给予投资南沙新区和长期在南沙新区从事高端产业的港澳及外籍人士居留权，探索放开外籍人士的免税居留期限，以南沙新区为试点，率先实现CEPA中港澳与内地自然人的双向对等流动，促进广州与港澳之间的服务资格互认和服务市场对接；（2）设立“创新人才引进与发展专项资金”，推行吸引高端人才的奖励制度，建设新区人才公寓，满足来南沙从事项目研发人员的临时居住需求；（3）打造现代教育合作高地。支持港澳及国外高校在南沙新区合作办学，创立高水平大学、二级学院及国际联合研究中心，或支持港澳及国外教育服务提供者经批准在南沙新区设立独资国际学校，满足外籍人士子女入学和广州市国际化人才培养的需要；（4）打造高端医疗服务机构，与内外著名医院共建附属医院，设立特色医院及康复机构，加快建设南沙广州健康医疗中心，满足各类创新型人才对高端医疗服务的需求。▲

参考文献：

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doi:10.3969/j.issn.1003-5559.2016.03.005