我国征地制度的历史沿革与发展期望*

杨文静

(兰州理工大学 马克思主义学院， 甘肃 兰州　730050)



我国征地制度的历史沿革与发展期望*

杨文静

(兰州理工大学 马克思主义学院， 甘肃 兰州730050)

摘要：征地制度是我国现行土地制度的重要内容。征地制度的演变发展见证了我国社会经济发展的历程。不同时期征地制度呈现不同时代特征，反映当时社会经济发展的特点。把握未来我国征地制度的改革方向，首先要梳理征地制度发展的历史脉络，分析制度变迁的基本特点，在此基础上才能客观地提出征地制度改革的期望。

关键词：征地制度；历史沿革；发展期望

一定时期的社会经济形态总是会衍生相对应的社会制度。我国现行征地制度创建于计划经济时代，发展于商品经济时代，积极地推动了我国社会建设与发展。但随着时代变迁，现行征地制度难以满足市场经济发展的需求，改革势在必行。

一、我国征地制度的历史沿革

从新中国成立至今，我国征地制度的发展大致经历过四个阶段：1949-1954年，征地制度的创建阶段；1955-1977年，征地制度的调整阶段；1978-1999年，征地制度的发展阶段；2000年至今，征地制度的提高阶段。

(一)第一阶段:1949-1954年征地制度的创建阶段

新中国成立后很长一段时期内，我国有关征地制度的国家立法一直处于空白。实践中，地方政府、部门规定、行业办法等成为早期征地制度的雏形。现有相关资料显示，最早提及征地是1949年出台的《处理无主土地暂行办法》，第一次提出政府可以对代管土地进行征用。随后，1950年《铁路留用土地办法》针对铁路建设提出：铁路局可以通过地方政府收买或征购土地。同年,《城市郊区土地改革条例》出台，该条例第一次分别表述“土地征收”和“土地征用”，但实际操作中两者通用，并首次提出征用农民耕种的国有土地时，应当对农民适当安置及补偿损失。1953年《国家建设征用土地的办法》是我国第一部比较完整的有关征地的行政法规。该《办法》对征地原则、审批权限、征地程序、补偿标准和安置办法等都做了相关规定。1954年《中华人民共和国宪法》颁布，其中第十三条明确规定，国家为了公共利益的需要，可以依照法律规定的条件，对城乡土地和其他生产资料实行征购、征用或收归国有。可见，1954年《宪法》确立了国家征地的法律地位，也标志着我国征地制度初创完成。

(二)第二阶段：1955-1977年征地制度的调整阶段

1956年，农业社会主义改造基本完成，农村土地由农民私有转变为集体所有，城市的私有住宅也通过上交、捐献、没收和征收等方式进一步被国有化。由于生产资料所有制发生改变，现有的土地政策已不能适应国家建设的要求，在这种背景下国务院于1958年重新颁布《国家建设征用土地办法》，在原有规定的基础上，主张节约用地原则，防止土地浪费现象。新《办法》将节约用地原则和克服多征少用、早征迟用甚至征而不用等浪费土地的现象上升到法律的高度加以规范。此后20多年，1958年新《办法》一直是我国征地制度的基本规定。1975年和1978年制定的《宪法》中关于征地制度的规定，都是根据1958年实施的《国家建设征用土地办法》而来。文革十年，征地制度的调整基本处于停滞状态。

(三)第三阶段：1978-1999年征地制度的发展阶段

1978年是中国社会发展的转折点，也是征地制度发展的重要时期。伴随社会经济的复苏，建设用地的需求量大幅度增加，国家征地工作开始进入活跃期。这一时期，中央集中出台了一系列有关征地的法律法规，推动了我国征地制度的快速发展。

1982年《国家建设征用土地条例》颁布，细化规定有关征地程序、审批权限、补偿标准等内容。1986年，我国结束土地管理无法可依的局面，出台首部《土地管理法》。此后，《土地管理法》历经1988年、1998年、2004年三次修订，不断适应社会经济发展的需要。20世纪90年代，我国城市建设进入高速发展时期。在这个历史时期，征地制度也发生了重大变革。1990年《城镇国有土地使用权出让和转让条例》拉开了征地制度改革的序幕。这一阶段征地制度围绕“以经济建设为中心”的发展思路，更多地表现出服务于经济发展的职能，但对征地过程中社会经济关系的调整明显重视不足。

(四)第四个阶段：2000年至今征地制度的提高阶段

2000年以来，征地制度中存在的问题开始全面爆发，尤其集中在补偿安置方面。由此引发一系列冲突事件，甚至出现人员伤亡，被征地农民权益严重受损，影响十分恶劣。中央为了进一步加强征地管理，保护被征地农民的合法权益，着手对征地制度进行大规模的调整。

2004年3月，《宪法》第四次修正案公布实施，第一次对土地征收和征用进行了区分，并赋予征地补偿最高法律效力。8月，《土地管理法》依照《宪法》精神进行了第三次修订，明确区分了土地征收和土地征用。11月,国土资源部发布了《关于完善征地补偿安置制度的指导意见》，就征地补偿标准、安置途径、征地程序和征地监管作出操作性规定。2007年《物权法》颁布，该法作为对公民财产权利尊重和保护的体现，对征地制度加以完善并开始强调公平性，突出征地中民事关系的调整，但这些规定还只是原则性的。2012年党的十八大报告首次提出改革征地制度，强调要“提高农民在土地增值收益中的分配比例”。同时，国务院拟出台《农村集体土地征收补偿条例》，以切实保护被征地农民的合法权益。十八届三中全会再次强调“缩小征地范围，规范征地程序，完善对被征地农民合理、规范、多元保障机制。”明确了征地制度改革的方向和任务。2015年1月，中共中央办公厅和国务院办公厅联合印发了《关于农村土地征收、集体经营性建设用地入市、宅基地制度改革试点工作的意见》，表明我国征地制度改革将进入新阶段。

二、我国征地制度变迁的基本特点

(一)节约用地、保护耕地意识不断强化

在我国征地史上,土地滥征与浪费现象屡见不鲜。作为以农业为基础的大国,土地资源的保护和合理利用是一个关系国计民生的大问题。近年来，基于对土地资源的重视，我国逐渐将节约土地、保护耕地纳入征地制度中，而且不断强化这一基本原则。1953年《关于国家建设征用土地的办法》第三条指出，凡属有荒地、空地可资利用者，应尽量利用，而不征用或少征用人民的耕地良田。1957年明确规定，国家建设征用土地，必须贯彻节约用地的原则。1982年《国家建设征用土地条例》中将节约土地上升到国策的高度。1998年修订的《土地管理法》在原有基础上进一步强调节约用地，指出：“十分珍惜、合理利用土地和切实保护耕地是我国的基本国策。”同时，新法增加第四章为“耕地保护”。这一规定一直沿用至今。同年12月，《基本农田保护条例》修订，第十五条规定：“基本农田保护区经依法划定后，任何单位和个人不得改变或者占用。”在此基础上，十七届三中全会提出“划定永久基本农田”，一经划定，意味着“一寸都不能占”。目前，各地已纷纷展开永久基本农田的划定，将城镇周边、交通沿线现有易被占用的优质耕地优先划为永久性基本农田,这样征地行为必须绕道而行。所以，从立法层面我们不难看出我国节约土地、保护耕地意识的强化，并已上升到基本国策的高度。

(二)征地强制性与补偿安置人性化并存

我国土地所有制决定了国家是征地行为的唯一主体，只有国家才有权力对集体土地进行征收或征用,各级政府代表国家进行征地，这本身就使征地行为具有一定的强制色彩。改革开放后，为了推动社会经济发展、减少征地阻力，国家对征地强制性进行了明确规定。1982年《国家建设征用土地条例》规定：“国家建设征用土地，凡符合本条例规定的，被征地社队的干部和群众应当服从国家需要，不得妨碍和阻挠。”2004年《土地管理法》修订后再一次重申：“任何单位和个人进行建设，需要使用土地的，必须依法申请使用国有土地。”这是第一次国家从政策层面规定征地具有强制性。因此，我国征地行为具有国家强制性。

同时，“以人为本”的思想体现在国家强制性征地行为中，即被征地农民安置方式的人性化、多样化。我国补偿安置方式主要历经农业生产补偿安置、招工进厂补偿安置、一次性货币补偿安置等几个阶段。随着征地制度的发展，征地补偿安置方式不再采取单一固定模式，因地制宜、因时制宜、因人制宜，采取多种模式综合的人性化补偿安置方式。

(三)补偿内容多元化，补偿标准不断提高

建国初期，土地征收几乎不涉及征地补偿。追溯历史，最早提到补偿意愿的是1950年《铁路留用土地办法》中提及的“收买和征购”。同年11月，《城市郊区土地改革条例》提到补偿被征土地上的生产投资(如凿井、植树等)及其他损失。1953年《国家建设征用土地办法》首次提及征用土地的补偿标准，但仅限于补偿被征用土地上房屋、水井、树木等附着物和农作物，被征土地本身不做补偿。直到1982年《国家建设征用土地条例》对补偿内容进行了详细规定，规定征地补偿费包含土地补偿费、安置补助费、青苗补偿费和地上附着物补偿费。在此期间，国家虽然相继出台了多部法律、法规规范征地，但主要是倡导农民要服从国家利益，配合征地工作。随着征地补偿制度的完善，征地补偿内容趋于细化，例如土地补偿费将考虑土地增值收益分配问题。

补偿内容在多元细化的同时，补偿标准不断提高。由“土地补偿费和安置补助费的总和不得超过土地被征用前三年平均年产值的二十倍”增至到“三十倍”，有些地区已经突破法定上限，以确保被征地农民“生活水平不降低、长远生计有保障”。究其递增的原因，主要是人们逐渐认识到土地蕴含的经济价值，被征地农民不满补偿标准而与政府产生的矛盾激增，国家已经意识到国家建设与被征地农民土地权益保护的矛盾所在。

(四)征地审批权限收紧,监察规范力度加强

纵观我国征地制度改革历程,征地审批权限呈现由下到上收紧的过程。建国初期，地方政府尤其是市级以下政府及土改机关具有直接决定权。审批权限过宽造成大量土地滥征浪费，也造成地方政府权力腐败现象激增。

1998年《土地管理法》修订后，规定取消市、县级政府的征地审批权限，征地审批权限于省、自治区、直辖市人民政府及国务院范围。同时明确规定基本农田、基本农田以外的耕地超过三十五公顷的、其他土地超过七十公顷的审批权限牢牢锁定在国务院。除此以外的土地由省、自治区、直辖市人民政府批准，并报国务院备案。另外，基本农田的征收或征用，只有国务院具有审批权限。

征地审批权限收紧的同时，国家加大了对各级政府征地审批的监察力度。建国初期，由于缺乏有效的监察体系，基本是地方政府自征自查。1982年《国家建设征用土地条例》第二十五条规定，对违反条例规定的，分情况给予经济制裁、行政处分，直至追究刑事责任。《土地管理法》几经修订，对征地权力的监察也在不断完善。该法规定：对无权、越权、非法批准征收土地，或者违反法律规定的程序批准占用、征收土地的，其批准文件无效。同时，依法对直接负责人员给予行政处分，构成犯罪的，依法追究刑事责任。我国《刑法》第四百一十条进一步规定：国家机关工作人员徇私舞弊，违反土地管理法规，滥用职权，非法批准征用、占用土地，或者非法低价出让国有土地使用权，情节严重的，处三年以下有期徒刑或者拘役；致使国家或者集体利益遭受特别重大损失的，处三年以上七年以下有期徒刑。

通过相关土地立法可见，我国征地审批政策不断收紧，征地权力监察力度进一步加强。

三、我国征地制度的改革期望

征地制度的改革是一项持续、动态的过程。不同发展背景下，对改革、完善征地制度有不同的期望。十八届三中全会通过的《中共中央关于全面深化改革若干重大问题的决定》中指出：“缩小征地范围，规范征地程序，完善对被征地农民合理、规范、多元保障机制。”这为现阶段我国征地制度改革提供了目标和方向。在此基础上，我们可以多元思考实现征地制度改革的目标：

(一)始终坚持耕地保护制度和节约用地制度

粮食需求大，人均耕地占有量少，是我国的基本国情。近年来，城市发展进入了快速扩张阶段，各地新城、新区建设层出不穷，城郊土地面临被城市蚕食的危险。从数据来看，2000年至2010年，城市建设用地面积扩大83.41%。与此同时，土地利用粗放和闲置浪费现象严重，城镇低效率用地占到40%以上。2014年，国土资源部调查显示，近五年内，全国批而未供土地1 300.99万亩，闲置土地10 527万亩。由此可见，我国保护耕地的压力在短时间内不会减少，节约土地的观念必须法制化、常态化、意识化。

土地问题尤其是耕地问题，关系到我国国家粮食安全、经济持续发展和社会和谐稳定等长远大计，必须始终保持高度关注。我国征地制度改革必须围绕耕地保护、土地节约这一基本原则展开。

(二)实现土地增值合理分配，保护农民合法利益

十八大报告中提出:“改革征地制度，提高农民在土地增值收益中的分配比例。”这成为征地制度改革的一个方向，可以切实保护农民的土地财产权等合法权益。

土地增值收益就是土地改变现有用途或者进行相应开发，达到某种利用条件而新增的纯收益。近年来，由于我国城镇化快速发展，城市建设用地需求量加剧膨胀，而农村土地尚未进入建设用地一级市场，因此，集体土地征收过程中产生的土地增值收益总量很大。另外，建设用地一级市场由国家垄断，因此土地增值收益分配比例中，政府占有份额偏高，作为土地使用权所有者的集体和农民占有份额偏低。征地制度改革虽然在不断提高征地补偿标准，但征地补偿标准提高幅度远远跟不上地价上涨幅度，致使集体和农民土地增值收益分配比例不升反降。土地增值收益分配不合理，致使集体和农民的利益受损严重，因此引发的群体性事件不断增加。这是土地增值收益分配格局改革的重要原因。

征地制度的调整，归根结底就是寻找集体利益、农民利益与城市发展之间的适当平衡点，绝不能以牺牲农民的利益为代价推动城市化和社会经济发展。因此，征地制度改革要适应社会主义市场经济发展要求，合理分配土地增值收益,保护农民的合法权益，妥善协调和处理国家、集体和农民之间的土地经济关系。

(三)明确“公共利益”界限，严格控制征地范围

纵观我国征地制度改革历程，立法表达一直将政府征地行为锁定在“公共利益”中，但现行法律却对“公共利益”没有明确界定，这成为现行征地制度一大诟病。“公共利益”界定不明确为地方政府滥征和低价征地留下了巨大空间。调查显示，地方政府征用农村集体土地，商业性用地面积远远超过“公共利益”用地面积，农民利益损失严重。这就极易使农民产生“公共利益”等于“政府利益”的认识误区，从而对抗政府征地。一旦形成这样的局面，一方面影响社会“公益性”建设的速度，另一方面影响农村社会的稳定和“三农”发展。

因此，国家在深化征地制度改革过程中，必须严格界定“公共利益”的含义，或者清晰划定征地范围，以防止征地权滥用和土地利用不当。

(四)规范征地程序，严格约束地方政府行政权

程序是依法行政的保障。征地过程中，必须严格依照法律规定，规范征地程序，防止地方政府行政权滥用。规范征地程序，首先尊重农民意愿，保障农民知情权，确保被征地农民真正知情。其次，在征地过程中，实现征地项目公开、征地标准公开、征地流程公开、征地执法公开的“阳光”征地。再次，将“两公告、一登记”的征地程序前移，避免“未批先征”、“未批先用”等违法行为，杜绝征地程序随意性，从根本上保障被征地农民的合法权益。

征地制度的变迁是国家、地方政府和被征地农民三者利益之间的博弈过程。国家层面不断收紧土地审批权，约束地方政府“寻租”行为。事实上，由于我国征地过程都是通过地方政府实施，地方政府在征地过程中利用国家征地权不当干预或过渡行政，极易造成对农民利益的侵害。可以说，征地制度改革最大阻力来自于地方政府，这是由于地方政府通过卖地形成稳定的地方财政，进而推动地方城市发展。所以，一方面，要严格限制地方政府在征地中的“寻租”行为，减少对农民合法利益的侵害。另一方面，应推进地方财税体制改革，减少地方财政对土地的依赖性。十八大报告提出征地制度改革，表明国家、地方政府和被征地农民三者利益平衡点要重新调整，以缓解矛盾。

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(责任编辑：张蕾)

收稿日期：2015-11-18

*基金项目：2015年兰州市社科规划项目“兰州市城郊失地农民收入增长机制研究”(项目编号：15-061E)。

作者简介：杨文静(1978-)，女，兰州理工大学马克思主义学院讲师。

中图分类号：F301.1

文献标志码：A

文章编号：1004-342(2016)03-14-05