我国政府市场监管体制存在的问题及成因分析

徐　鸣

(1.中国人民大学 公共管理学院，北京　100872; 2.中共安徽省委党校，合肥　230022)



我国政府市场监管体制存在的问题及成因分析

徐鸣1,2

(1.中国人民大学 公共管理学院，北京100872; 2.中共安徽省委党校，合肥230022)

市场监管是政府的重要职能之一，公正健全的市场监管体制对培育良好的市场秩序和维护公共安全有着极其重要的作用。从机构设置、职能配备和配套措施3个方面对我国当前政府市场监管体制中存在的问题进行扫描，对问题成因进行理论及实践层面的剖析，并力求在监管型国家治理模式的指引下对完善我国政府市场监管体制给出方向，这对正处于转型期中的我国政府正确处理政府与市场的关系、促进经济社会健康有序发展具有一定的现实意义。

市场监管体制；监管型国家；政治俘获理论

一、引言：时代发展的需要催生政府高度重视市场监管职能

人们对监管(regulation)*汉语对regulation有几种不同的译法。政府部门和公共管理学家多译为“监管”，意在强调政府的监督作用而不是直接的行政命令；自由派经济学家偏爱译成“管制”，强调的是政府对于市场经济运行的直接影响；法学研究则习惯称为“规制”，更加强调必须以法律法规作为regulation正当性和合法性的来源。各学科翻译所指向的客观实体基本一致，本文不就译法问题进行进一步的深究，统一使用“监管”一词。重要性的认识不过是近百年的时间。在此之前一段漫长的岁月中，古典自由主义经济思想对市场过度崇拜，其代表人物亚当·斯密更是认为市场这只“看不见的手”会处理和解决所有问题，对市场的万能作用深信不疑。直到19世纪末期，伴随着第二次工业革命带来的生产力大发展，情况发生了转变，经济的快速发展所暴露的市场固有缺陷，即完全竞争的市场机制根本不可能存在，证明了政府干预的重要性。如果让市场经济按照自己的准则去运作，那它将会产生巨大和永久的罪恶[1]。各国已达成一个基本共识，政府对市场主体行为的必要监管已成为市场机制有效运作的前提条件之一。

20 世纪 30 年代以前，美国政府信奉古典自由主义经济思想，政府的运作呈现出典型的“守夜人式政府”模式。从1933年起，为应对当时严重的经济危机，时任总统罗斯福实施“新政”措施，这其中包括逐步建立一系列专业和独立的监管机构来加强政府对市场经济的干预，此举标志着美国已走向积极的“监管型政府”模式。以1979年为时间起点，英国撒切尔政府为减少财政预算赤字，提高政府效率，开展了公共行政的范式革新，进入了新公共管理阶段，其中一项改革就是通过建立专业监管机构，来强调国家对市场运行的必要介入，监管型政府在英国成型。20 世纪80年代以后，OECD各国开始重新厘定政府与市场的边界，成立监管型政府，发展中国家亦大力借鉴和效仿，建立监管型政府已蔚然成风，引发了西方社会科学界对于监管问题的持续研究热潮。

我国自改革开放以来高度重视政府的市场监管工作。党的十六大首次明确将市场监管作为政府四项重要职能之一提出。党的十八届三中全会又再次明确指出要加强地方政府公共服务、市场监管、社会管理、环境保护等职责。毋庸置疑，我国的政府监管根源于市场经济的本质要求。与社会主义市场经济体制的初步建立和逐步完善相适应，政府管理方式出现了显著的变化，由传统的命令控制型国家向现代监管型国家迈进。特别是1988—2013年，国务院进行的多轮机构改革工作将政府部门中原有的多个行业管理部门撤销，政企不分的堡垒被逐个击破，取而代之的是一系列的政府监管机构陆续成立，我国新型的政府监管体系似已初步形成，监管改革或已成为当代中国政府改革和现代治理革新中的热门话题。透彻分析当前市场监管体制中存在的问题，了解问题成因，找寻完善体制的方向，将有助于政府职能转换和提升政府治理能力。

二、我国现行政府市场监管体制存在问题的梳理

从当前的实际情况来看，我国市场监管领域各类问题频出，监管效果不尽如人意，政府职能在此领域分散、弱化、缺失的情况仍未改观。究其原因，主要在于政府市场监管体制相对粗疏，体制的设计和运行往往局限于为应对改革发展阶段需要的应急性和应景性的仓促安排，均未能提炼和吸纳应有的制度理性。通常意义上，学界把市场监管体制定义为由立法所确定的、为实现监管目标而对市场主体及其行为实施制约的组织体系和作用机制的总和。学者们对市场监管体制的研究多聚焦在监管机构设置、监管职能配置及监管保障机制3个方面，对当前市场监管体制中存在问题的梳理可从这3个方面进行。

(一)政府市场监管机构设置不尽合理

政府的市场监管主要针对两大领域：一是对经济领域的监管，主要是指“政府行政机构在市场机制的框架内，为矫正市场失灵，基于法律对经济活动的一种干预和控制”[2]。二是对社会领域的监管，指“以保障劳动者和消费者的安全、健康、卫生以及保护环境、防止灾害为目的，对物品和服务的质量和伴随着提供它们而产生的各种活动制定一定的标准，或禁止、限制特定行为的规制”[3]。改革开放以来，随着政府多轮机构改革和职能转换工作的深入，我国已形成了3种类型的政府监管机构。第一种类型为行业市场监管机构，如当前国务院组成部门中的住建部、交通运输部、水利部、农业部等。这种类型的机构注重分析市场动态，制定规范行业市场的宏观政策和规章。第二种类型是专业市场监管机构，主要有证监会、银监会、国家安监总局等。这种专门领域的行政管理机构，分别承担起对各专业市场监管的工作。第三类为综合市场监管机构，主要有工商、卫生、食药监、文化等部门，这类机构重点监管社会领域，近年来职能在不断加强。3类政府监管机构的设置使我国的市场监管体制有了较明确的主体构架，对维护正常的市场秩序起到了积极作用，但问题也是突出的。

其一，政府市场监管主体多元，机构重叠，职能分散。当前我国正处于“双转”的关键时期，即经济转轨和社会转型并存，从而形成了经济社会发展的复杂性。同时，又受传统计划经济体制弊端遗存的影响，造成政府监管机构设置重叠、监管主体多元，从而导致“碎片化”的监管格局。这种“碎片化”体现在各项监管权力被分散在数量众多的监管机构中，各监管机构的监管权力边界模糊不清。在我国的监管实践中，监管效率低下的多发区正是这些监管职能界定不清或界定过于宽泛的区域。监管权力的交叉和模糊一方面造成监管机构各自为政，缺乏协调配合，自设标准，执法、监管标准不统一，在处理问题时各部门从维护自身利益最大化出发，推诿、扯皮的现象经常发生。公众戏称监管部门“有利的争破头、无利的踢皮球”，市场监管秩序混乱，降低了政府监管的质效，影响了公众对政府的信任。另一方面也造成政府监管行为的不公开透明、公众对监管结果预期的不确定等问题，继而引发权力寻租等腐败现象。如在对水资源、出租车、信息产业等领域监管皆存在政府监管主体多元、职能分散的“九龙治水水不治”的监管乱象。

其二，政府市场监管机构设置的随意性影响正常的市场秩序。为了应急处置“双转”这个特殊时期一些棘手的经济社会问题，各级政府的惯常做法是成立各种临时性的监管机构处理这些危机和紧急事件。这些以“某某办公室”形式存在的临时性监管机构在开展监管工作时，常因现有的监管工具使用不规范，倾向使用行政手段代替各种监管工具。虽然行政手段较容易即时见效，但从长期来看则破坏了市场本身内在的纠错机制。临时性监管机构易引发政府和市场边界的错位[4]。同时，因事设岗造就的众多临时性监管机构一旦设立，根据“帕金森”定律，就有天然扩张的倾向，不断膨胀已有的规模[5]。即便完成短期使命，往往也有转变成为准行政机构的倾向，出现新问题新情况时，再组建新的临时性监管机构，从而引发机构设置的恶性循环。

其三，未能重视非政府主体对市场监管的作用。近年来的监管改革，我国高度重视对政府作为监管主体的认定。但从考察市场经济发达国家市场监管的实践发现，在当代社会中法定的监管主体主要有司法部门、各级政府、行业自律组织、新闻媒体及消费者维权组织等5类[6]。现实呈现出一个事实：以政府为监管主体的单一监管模式不能有效克服市场失灵、过度监管或“政府失灵”的风险[7]。传统的单一政府监管已与社会发展新形势不相适应，不能够实现高效市场监管。充分重视和发挥除政府以外其他监管主体的作用，构建以政府为核心、多元主体共同参与的市场监管格局是未来监管改革的发展方向。

(二)政府市场监管职能在横向与纵向上配置不清晰

当前，我国政府市场监管机构种类繁复，尤其是行业市场监管机构较多，多种多样的监管机构在权力的横向配置上，并没有完全做到与政府宏观政策制定部门相分离，故在监管过程中有时既是“裁判员”又是“运动员”。监管机构从规避监管风险、维护自身利益角度出发就会被动或主动地受到政策制定方的干扰，背离了监管目标，导致监管的公正性、有效性和独立性沦为空谈。同时，在具体监管领域的职能配置上，我国现阶段，经济性监管领域存在程序和规则含糊、手段和方法陈旧等问题，导致政府在提供垄断性公共服务和公共产品时出现高收入、高福利和低效率并存的现象，加剧了政府对市场的过度干预和社会不公的程度。社会性监管领域缺乏合理的职能配置体系，监管空白与多头监管并存，导致事故频发，公众满意度较低[8]。从美国、英国等发达国家的市场监管发展历程可以看出一个大致的发展路径：首先重视和加强经济性监管，然后放松监管，再到缩小经济性监管，扩大社会性监管。此路径或许可为中国未来监管职能的横向配置提供参考。

在市场监管部门权力的纵向配置上，中央和地方的关系并不顺畅。当前，我国各级政府在市场监管机构的设置上存在着下级政府效仿上级政府的“职责同构”现象，并不是根据监管的实际需要来设置。同时，法律法规对各级政府市场监管职责划分并不明确，致使上下级政府监管机构没有明确的监管界限，责权事权的不明晰不稳定与职能交叉重叠并存。基层政府的监管部门在服从本级政府平行管理的同时还要接受上级监管机构的垂直管理。由于上级政府部门在权力分配中占主导地位，地方政府平级部门之间出现问题无法有效协调，需要上级政府部门出面协调解决，运转不畅，既降低了行政效率，也影响了政府职能的发挥[9]。从近几次政府机构改革在针对社会性监管机构的整合和职能调整路径来看，工商、质检、环保、安监、食药监等社会性监管机构陆续从省以下垂直管理体制转变为属地管理体制。机构和职能调整的目标是让地方政府对社会性监管领域负全责。调整为属地管理体制以后，相比于经济发展、招商引资、信访维稳、安全生产等地方政府的中心工作，社会性监管工作很难真正成为地方政府工作的重心，一些监管案件发生后地方政府从维护自身利益的角度出发，消极处置，不主动报告上级监管部门，出了问题往往瞒报或不报，导致地方重视不够与地方保护的现象同时存在。现实中，一线监管执法力量相对薄弱，也直接影响了监管工作的系统性和实效性，执法效果大打折扣。哪些监管内容需要建立全国性的统一垂直管理的监管机构，哪些监管内容需要由地方属地管理，这成了困扰我国政府市场监管体制纵向职能配置的关键问题。

(三)市场监管运行配套措施尚不完善

一是体现在市场监管法律体系发展滞后上。市场监管法律体系既要对监管者的权力种类、大小和运行程序进行规范，还要对监管对象设置监管标准和行为底线。改革开放以来，伴随着我国市场经济法律体系的不断完善和逐步健全，具有中国特色的社会主义市场监管法律体系已基本建立，但与经济社会的发展需要并不相匹配，有的法律依然带有明显的计划经济色彩。而我们的社会正处于从工业社会向后工业社会过渡的历史时期，复杂性和不确定性迅速增多，当今社会的复杂性和不确定性特征与相关法律修订、制订的滞后性的矛盾日益凸显，缺乏相适应的法律法规供给。

二是未启动对市场监管的问责机制，对监管者的监管缺失造成公众对政府的信任度下滑。目前尚未有明确的针对市场监管问责的启动程序，问责机制的启动更多是来自于社会舆论的倒逼或主管行政部门及主管领导的命令，缺乏主动性。同时，也没有专门的市场监管问责规范可供遵守。在市场监管问责程序启动之后，法律上仍然缺乏可操作的程序，在问责中涉及的质询、调查、罢免、撤职、撤销、问责人申诉、复议程序等环节都没有可操作的程序规范确保市场问责程序在合理合法的规范下实施，所以造成个别管理人员成了问责的“替罪羊”[7]。完整有效的问责机制并不是在出现事故后撤换个别管理人员了事，而是要系统全面地检查规则是否完善、合理，管理人员在履行职责过程中是否渎职、贪赃枉法，然后再对个别管理人员问责并及时完善规则[10]。简单粗暴地撤换个别管理人员的做法并不会、也不能让公众对政府监管产生强有力的信心。监管机构直接面对企业和公众，有国家强制力的保证，执法的自由裁量权很大，长期以来，在规则和标准的制定中，公众参与不足，被监管机构和被监管对象的意见无法得到充分重视，造成了监管相关方的利益诉求并没能在博弈中体现，监管执法程序的不透明则加重了被监管对象的预期成本[11]。致使政府监管机构的监管收益远低于监管成本，预期的监管目标不能实现。

三是监管一致性及上下级市场监管部门的衔接问题未能得到有效解决。2013年以来，在一些地方的市场监管体制改革实践中出现了“三合一模式”等具有地方特色的市场监管体制改革*指一些地方政府如上海浦东新区和安徽的县(市)、区合并工商、质监局、食药监成立市场监管局的做法。。此项改革发端于基层，由于缺少顶层设计做支撑，上级部门并没有同步进行改革，上下级政府监管机构口径不一。基层的工作人员更是感慨“下改上不改，谁改谁被动”，想通过机构合并带来监管效果的几何叠加几乎难以实现。一些基层地方政府的市场监管局“以一对三”的监管现状很是被动，多头管理造成监管职责往下压，监管资源被截流。上级下发的文件如雪片一样，基层工作任务繁重、监管人员心理压力大，工作落实困难重重，最后可能导致新体制的融合出现混乱。

三、市场监管体制存在问题的成因分析

(一)既有理论的阐释

公共选择理论的兴起为研究政府监管开创了一个和以往经济学、政治学、法学研究视角不同的全新研究角度。该理论的研究介于经济学和政治学之间，从宏观视野来解释政府失灵的原因，认为国家并不是神圣的。国家并不具有天然正确性，而是有可能犯错，对国家的权力必须限制……更进一步的是，公共选择学派指出政府不可能代表公共利益，打破了官员无私、自动代表公共利益的政治学神话[12]。公共选择理论的出现打破了长期以来公共利益理论*长期以来，公共利益理论作为政府监管的合理性阐释得到各界的认可。公共利益理论把政府监管看作是应对市场失灵的一种公共利益的需要，即为了公共利益需要，由政府出面解决市场失灵状况下资源配置低效和分配不公的问题。从规范和应然的角度，维护公共利益是政府监管制度的逻辑起点和价值定位。为主导理论的面貌在政府监管理论中居支配地位的状况。20世纪70年代，以美国学者乔治·施蒂格勒为代表的一些学者提出了政府监管俘获理论，该理论的核心思想与公共利益理论也大相径庭。政府监管俘获理论认为公共利益并不是政府进行监管的充分必要前提，政府的监管机构只是由被监管者为实现私利将其俘获的猎物或俘虏。监管措施和手段在实施之初可能还是有效的，但随着时间的推移，当被监管者变得对立法和行政程序相当熟悉时，监管机构会逐渐被它所监管的对象控制和主导，被监管对象以此来为自己谋求更多的收益。因此，一般来说，管制机构的生命循环开始于有力地保护消费者，而终止于僵化地保护生产者[13]。政治俘虏理论是一种与政府监管俘获理论相近的解释监管失灵的理论，它强调的是在政府监管过程中，政府监管机构对于监管措施的滥用或自肥(self-serving)情况。换言之，监管机构可能利用监管的权威来谋取其组织或成员的权力巩固、组织扩张，甚至是经济利益。这种理论是否可以解释我国监管机构设置的随意性？这种随意性的背后或受自身利益的驱使。政府监管俘获理论和政治俘虏理论分别阐释了监管产生的两个极端的结果：一个极端认为，政府监管为产业集团谋求利益，监管机构和监管官员被动地成为俘虏；另一个极端认为，监管成为监管机构和监管官员获利的手段和工具，产业集团成为监管机构和监管官员实现利益的载体。

(二)固有的监管理念落后

我国由于受计划经济理念的长期束缚，全能型政府模式没有得到根本的转变，这种“全能”也体现在市场监管领域，政府“看得见的手”随处可见，对市场行为干预过多[14]。监管机构设置和职能配置的关注重点聚集在经济发展的效率和效能上，而没有上升到国家治理现代化和和谐社会建设所要求的高度。政府很多时候还只是为了管理而管理，关注点是直接和具体的市场监管，不能从全局和宏观上把握监控、协调和疏理的方向。虽然从理论上来说，只要有市场，就必然会存在市场失灵，政府就要履行市场监管职能，但必须把握的一个基本原则是要在市场失灵之时或市场无能为力的领域正当发挥其职能，因此对政府市场监管限度及边界的研究应成为对政府监管研究的重点和难点[15]。

(三)公共管理领域对监管理论的研究缺失

从理论层面上综观现有的文献，发达国家对市场监管的研究主要来源于政治学、经济学、法学、公共管理学等学科。改革开放后，我国学者借鉴国外的研究成果，但因受发展阶段的影响，从经济学和法学视角的研究居多，较少从政治学和公共管理学角度做系统研究。同时，现有的研究多致力于从微观视角分行业或监管环节的问题解剖和对策探讨，很少有将研究对象聚焦在监管共性之问题，如监管体制原理、监管限度和原则的研究上，研究工作缺乏横向宏观视野和系统性。从政府监管的目标、对象、规则等诸多组成要素来看，皆属于公共管理学科的研究对象，对政府监管的研究理应成为公共管理学科研究的范畴。政府监管的机构设置、职能配置、运行机制、法律保障等领域亟待公共管理学科对此展开规范系统的研究，进行实证探讨和比较分析，探究如何建立符合我国现时国情的新型监管体制，这对公共管理学者而言既是现实挑战又是难得的机遇。公共管理学科对监管理论的完善，旨在指导实践谋求公共利益和社会福祉最大化的良好监管。

(四)高层的决策意图和地方的实践层面存在运行偏差

深化市场监管体制改革是当前全面深化改革对行政体制改革的必然要求。党的十八届三中全会通过《中共中央关于全面深化改革若干重大问题的决定》(下文简称《决定》)指出“改革市场监管体系，实行统一的市场监管”。中共中央、国务院《关于地方政府职能转变和机构改革的意见》(中发〔2013〕9号)(下文简称《意见》)提出“市场监管原则上实行属地管理，由市县政府负责”。《决定》和《意见》的出台为地方政府市场监管体制改革提供了体制性前提和政策支持。同时，我国渐进式改革策略客观上为地方政府改革创新工作预留了空间。近年来，一些地方政府为应对“碎片化”监管带来的问题进行了一系列改革创新工作。自2008年政府机构改革以来，一些地方政府依托大部门制改革进行机构整合，在政府组成部门中成立了市场监管局。改革创新的重点主要放在社会性监管领域，如强化食品药品监管和安全生产监管，意图是加快推进市场监管重心下移，加强基层市场监管机构的建设。但运行的实际效果并不尽如人意，与高层的决策意图有较大的出入。如2013年12月出台的《中共安徽省委办公厅安徽省人民政府办公厅关于调整省级以下工商、质监行政管理体制和改革完善市县食品药品监督管理体制的实施意见》(皖办发〔2013〕24号)要求整合县(市)、区的工商、质监、食品药品监管部门的职责，成立市场监管局。2014年1月，安徽各县(市)、区的市场监管局陆续正式挂牌，同时将改革延伸到乡一级政府。“三合一”改革本意是按管药品的方法来加强对食品安全的监管，从目前的运行效果来看，这种改革模式是用管普通药品质量的方法来管食品，前者着眼于公共安全，后者定位于维护市场秩序，两者的定位截然不同，反而把原来要加强食品安全监管的初衷抛在脑后。再加之监管能力的缺失、与上级部门的对接存在诸多不便等原因，致使监管效果与预期相去甚远。

四、结论：监管型国家治理模式为监管体制改革指明方向

OECD在关于工业化发达国家监管体系改革的报告中一语道出了监管的重要性：“本世纪监管型国家的出现是发展现代工业文明必不可少的一步，监管帮助政府在保护广泛的经济和社会价值方面获得了巨大的收益。”[16]从发达国家的监管模式转变历程来看，可以得出这样一个结论，市场经济体制的健康有序运行，离不开政府监管职能的正确有效履行。监管机构的存在有其客观必然性，高质高效的监管更是关乎政府运作的有效性、提升公众对政府的信任。美国经济学家斯蒂格利茨认为，市场失灵在新兴和转轨国家中非常普遍，建议在这些国家中对经济进行监管的力度要重于富有国家[17]。我国正处于重要的经济转轨和社会转型时期，高度重视并正确履行政府的市场监管职能对完善社会主义市场经济和促成“双转”意义重大。但同时，由于政府监管存在失灵，自20世纪70年代末、80年代初以来，在欧美国家兴起了放松监管的浪潮，以重新监管为导向的监管型国家治理模式开始逐渐在全球范围得以扩展。学者们通常把监管型国家定义为一个历史范畴的概念，指国家在社会经济的发展当中，主要起到管理和监督的职责，也就是国家政府是各种规范和标准的制定者和监督执行者，不再直接参与市场经济的发展管理[18]。监管型国家的核心特征就是政府不直接介入经济过程，而是运用宏观政策工具进行调控。

在监管型国家治理模式的改革框架内，我国要及时修正监管体制改革的研究方向，尊重政府监管的公共属性，立足于公共管理学科，研究分析政府监管改革的缘由、条件、目标、限度、制度途径和再监管方略[19]。要注重合理选择监管改革的价值理念，我国的国家治理现代化、科学发展观与和谐社会理论是指导政府改革创新工作的主流意识形态，如何将这些主流意识形态与OECD国家监管改革中奉行的治理理念做到高度融合，是关涉政府监管改革的重要问题。在改革的具体内容上，发达国家进行的监管改革中的一些具体做法，包括逐步放松经济性监管、不断加强社会性监管、提高监管效率和质量、增加监管机构的透明度、设计对监管者进行监管和问责的制度、构建多元主体参与监管制度、引入监管影响分析制度和监管绩效评估制度、建立不同监管机构间的大数据信息共享平台，皆取得了非常显著的成效，这些实践经验和成果对中国政府监管体制改革有一定的借鉴意义。

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(责任编辑魏艳君)

AnalysisontheProblemsandCausesoftheGovernmentMarketRegulationSysteminChina

XUMing1,2

(1.SchoolofPublicAdministration,RenminUniversityofChina,Beijing100872,China;2.CPCSchoolofAnhuiProvince,Hefei230022,China)

Marketregulationisoneoftheimportantfunctionsofthegovernment,andajustandsoundmarketregulationsystemisrathersignificanttocultivatethegoodmarketorderandsafeguardthepublicsecurity.Thearticledescribesthecurrentproblemsingovernmentmarketregulationsystemfrominstitutionsetting,functionequipmentandsupportingmeasures,andanalyzesthetheoreticandpracticalcausesoftheprobleminordertogivedirectionfortheimprovementofChinesegovernmentmarketregulationsystemundertheguidanceoftheregulatorystategovernancemodel.Ithascertainpracticalsignificanceforourgovernmenttoproperlyhandletherelationshipbetweengovernmentandthemarket,andpromotethehealthyandorderlydevelopmentofeconomyandsocietyinatransitionperiod.

marketregulationsystem;regulatorystate;politicalcapturetheory

2016-01-12

国家社会科学基金项目“基于整体性治理的地方政府市场监管体制改革研究”(14CGL041)

徐鸣(1979—)，女，中共安徽省委党校副教授，中国人民大学公共管理学院博士研究生,研究方向：公共管理理论与实践。

format：XUMing.AnalysisontheProblemsandCausesoftheGovernmentMarketRegulationSysteminChina[J].JournalofChongqingUniversityofTechnology(SocialScience)，2016(9):62-68.

10.3969/j.issn.1674-8425(s).2016.09.010

C916

A

1674-8425(2016)09-0062-07

引用格式：徐鸣.我国政府市场监管体制存在的问题及成因分析[J].重庆理工大学学报(社会科学)，2016(9):62-68.